TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 20 juin 2023
Composition	M. Alain Thévenaz, président; M. Guy Dutoit et M. Michel Mercier, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.

 

Recourant

A.________ à ********

  

Autorité intimée

Municipalité de La Tour-de-Peilz, à La Tour-de-Peilz,  représentée par Me Pascal NICOLLIER, avocat à La Tour-de-Peilz.

  

 

Objet	Port, place d'amarrage
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de La Tour-de-Peilz du 30 septembre 2022 refusant d'accorder une place d'amarrage

 

Vu les faits suivants:

A.                     Par acte du 10 mars 1933, le Conseil d'État a accordé à la Commune de La Tour-de-Peilz une concession sur le lac Léman, aux lieux dits "Quartier du Bourg-dessous" et "En la Poteylaz", pour la création d'un port public. En 1988, la concession, initialement octroyée pour une durée de cinquante ans, a été renouvelée jusqu'au 31 décembre 2034. Elle a en outre été amendée à plusieurs reprises, afin de permettre la construction, respectivement le maintien de diverses estacades.

L'usage du port fait l'objet d'une réglementation communale, l'actuel règlement du port (RP), adopté par le Conseil communal le 6 décembre 2017, ayant été approuvé par la Cheffe du Département du territoire et de l'environnement le 26 février 2018.

B.                     A.________, domicilié à La Tour-de-Peilz, est propriétaire d'un voilier. Le 3 mai 2019, il a sollicité l'attribution d'une place d'amarrage dans le port pour son embarcation, et a été inscrit sur la liste d'attente des personnes régulièrement domiciliées sur le territoire de la commune.

C.                     À la suite d'une procédure judiciaire (cf. arrêt du tribunal de céans GE.2021.0171 du 1^er avril 2022), A.________ a obtenu l'ensemble des informations qu'il souhaitait concernant la gestion du port de la commune.

D.                     Par courrier du 25 juillet 2022, A.________ a mis en demeure la Municipalité de La Tour-de-Peilz (ci-après: la municipalité) de lui fournir une place à l'eau à compter du 1^er janvier 2023, sollicitant, en cas de refus, la notification d'une décision en bonne et due forme. En substance, l'intéressé s'est plaint de diverses violations du règlement du port. Il a estimé que de nombreuses places d'amarrage, dont bénéficiaient des personnes qui n'étaient pas domiciliées sur le territoire communal, devaient être libérées au profit des résidents boélands inscrits sur la liste d'attente. Il a en outre relevé que plusieurs autorisations délivrées l'étaient pour une durée illimitée, ce qui empêchait les citoyens boélands d'accéder à une place sur le lac.

Par décision du 30 septembre 2022, la municipalité a refusé d'octroyer une place d'amarrage à A.________, contestant toute violation du règlement du port.

E.                     Agissant le 28 octobre 2022 par la voie du recours de droit administratif, A.________ a demandé à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal de constater la violation du règlement du port et le caractère illicite de la pratique administrative de la municipalité dans la gestion du port communal. Il a également demandé de "condamner" la municipalité à lui accorder une place d'amarrage à l'eau avec effet au 1^er janvier 2023 pour son voilier. À titre provisionnel, il a requis qu'il soit ordonné à la municipalité de lui accorder, dès le 1^er janvier 2023 et jusqu'à droit jugé, l'autorisation d'utiliser une bouée visiteur à l'eau dans le port de La Tour-de-Peilz. Il a également requis la récusation de tout magistrat au bénéfice d'une place d'amarrage portuaire sur le lac Léman.

Le 25 novembre 2022, la municipalité s'est déterminée sur les mesures provisionnelles requises par le recourant, concluant à leur rejet.

Par décision du 29 novembre 2022, le juge instructeur a rejeté les mesures provisionnelles requises.

Le 23 février 2023, la municipalité a déposé sa réponse au fond, concluant au rejet du recours, si tant est qu'il soit recevable.

Le 13 mars 2022, le recourant a répliqué, maintenant ses conclusions et demandant que l'autorité intimée soit condamnée à lui verser le montant de 200 fr. par jour pour le cas où elle ne lui attribuait pas une place d'amarrage dans les 30 jours à compter de la notification de l'arrêt de la CDAP. Il a également requis, à titre de mesures d'instruction, l'audition de plusieurs membres de l'administration cantonale et communale.

Considérant en droit:

1.                      La décision attaquée, qui refuse l'octroi d'une place d'amarrage au recourant, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif auprès du Tribunal cantonal (art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (en particulier l'art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

Il est précisé qu'aucun des magistrats en charge de juger la présente cause n'est au bénéfice d'une place d'amarrage dans le lac Léman, si bien que la requête de récusation est sans objet.

2.                      Le recourant conteste le refus de la municipalité de lui attribuer une place d'amarrage pour son voilier. En substance, il reproche à l'autorité intimée de ne pas respecter le principe réglementaire de l'attribution prioritaire des places d'amarrage aux habitants de la commune. Il expose à ce propos que près d'un tiers des places à l'eau profitent à des personnes domiciliées hors de la commune, et que, par ailleurs, nombre d'autorisations délivrées l'ont été pour une durée illimitée, les citoyens boélands étant privés de la possibilité d'accéder au port communal.

a) Dans le canton de Vaud, les lacs font partie des eaux du domaine public; les ports sont donc dépendants du domaine public (cf. art. 64 al. 1 ch. 1 et 2 du Code du 12 janvier 2010 de droit privé judiciaire vaudois [CDPJ; BLV 211.02]). Le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public appartient à l'Etat (art. 1 de la loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public [LLC; BLV 731.01]). Ce dernier peut en octroyer l'usage pour des ports sous forme de concession (cf. art. 4 LLC). En l'espèce, une telle concession a été octroyée en 1933 par le Conseil d'Etat à la commune de La Tour-de-Peilz, laquelle s'est vu déléguer la compétence de réglementer l'usage du port (cf. art. 2 let. d de la concession) et de conférer aux particuliers le droit d'en user conformément à la réglementation applicable.

Le Conseil communal de La Tour-de-Peilz a adopté une réglementation de droit public pour définir les conditions d'exploitation du port public communal – étant précisé que le droit cantonal ne détermine pas précisément dans quelle mesure la concessionnaire peut céder à des tiers l'usage des droits concédés. Ce règlement du port (RP), approuvé par la cheffe du département cantonal concerné (cf. art. 94 al. 2 de la loi du 28 février 1956 sur les communes [BLV 175.11]) le 26 février 2018, institue un régime d'autorisation pour les places d'amarrage. Les modalités de ce régime sont définies par les dispositions réglementaires suivantes:

"Art. 12   Demande de place

Toute personne qui désire bénéficier d'une place doit en faire la demande à la Municipalité. [...]

Art. 13    Attribution des places – Règles générales

Les places sont attribuées par la Municipalité pour la durée d'un an, du 1^er janvier au 31 décembre, sans engagement quant au maintien de l'emplacement ou à la durée de la location au-delà d'une année. L'autorisation est renouvelable d'année en année. Le délai de résiliation s'applique par analogie selon l'alinéa suivant.

Elles peuvent être retirées moyennant avis motivé de la Municipalité, conformément à l'art. 21.

[...]

Art. 20    Ordre d'attribution des places

Les personnes régulièrement domiciliées sur le territoire de la Commune ont priorité pour l'octroi des autorisations.

Les personnes non domiciliées dans la Commune peuvent obtenir une autorisation pour autant que toutes les demandes mentionnées à l'alinéa précédent soient satisfaites.

La Municipalité tient à cet effet une liste d'attente. Celle-ci peut être consultée par les intéressés.

Lorsqu'une place se libère, la Municipalité en avise la première personne inscrite dont la demande correspond à la place disponible, en lui fixant un délai de 30 jours pour confirmer, par écrit, son acceptation ou non; faute de réponse positive dans le délai imparti, la Municipalité procède, comme indiqué ci-dessus, avec les requérants suivants.

[...]

Art. 21    Retrait des autorisations

La Municipalité peut, en tout temps, moyennant un préavis de 30 jours, retirer l'autorisation à des titulaires enfreignant le présent règlement. La décision sera précédée d'un avertissement.

L'autorisation peut également être retirée:

-  si le permis de navigation a été annulé depuis plus de 6 mois sans que le bateau n'ait été remplacé;

-  si la taxe de location demeure impayée plus de 3 mois après son échéance, malgré un rappel assorti de menace de résiliation;

-  si le bénéficiaire a obtenu pour le même bateau une autre autorisation dans une autre commune;

-  si la place demeure inoccupée sans motifs valables pendant une année;

-  lorsqu'un bateau est dégradé ou à l'abandon;

-  si le titulaire quitte définitivement la Suisse.

Une fois la décision exécutoire, la Municipalité peut faire évacuer le bateau aux frais et risques du propriétaire s'il ne s'exécute pas dans un délai de 30 jours.

La Municipalité peut, au surplus, retirer sans délai le droit d'ancrage ou d'amarrage en cas de violation grave ou répétée des dispositions du règlement."

bb) Le stationnement permanent d'un bateau dans un port constitue un usage privatif du domaine public lacustre. Il convient à ce propos de relever, d'une manière générale, que les autorités jouissent d'une grande liberté d'appréciation dans la gestion des usages qui ne sont pas communs. Des usages accrus et privatifs ne peuvent être accordés que dans la mesure de ce qui existe – l'espace commun est en quantité limitée – et en respectant la fonction première du domaine public, qui est l'usage commun. La gestion en est par conséquent nécessairement économe. Dans l'octroi d'une faculté d'utilisation, les considérations d'opportunité seront d'autant plus déterminantes que l'usage requis est "plus" privatif; elles le seront d'autant moins, au fur et à mesure que grandit le nombre de personnes à qui il peut être accordé sans dommage pour le domaine public (Moor/Bellanger/Tanquerel, Droit administratif, vol. III, 2^ème éd., Berne 2018, p. 700).

b) En l'occurrence, il convient d'abord de relever que le nombre de places d'amarrage dans le port de La Tour-de-Peilz est largement insuffisant pour satisfaire à la demande. Au mois d'octobre 2022, 226 personnes domiciliées à La Tour-de-Peilz (prioritaires) et 275 domiciliées hors de la commune figuraient sur les listes d'attente pour une place d'amarrage dans le port. L'art. 20 RP, qui prévoit un ordre d'attribution des places (à l'eau) d'amarrage, fixe comme critère prioritaire le domicile des requérants: la commune accorde ainsi la priorité à ses habitants, lesquels sont inscrits sur une liste d'attente, selon l'ordre chronologique des demandes. Le recourant, domicilié à La Tour-de-Peilz, a été inscrit sur cette liste après avoir sollicité l'attribution, en 2019, d'une place d'amarrage. Il ressort du dossier qu'au mois d'octobre 2022, il était en 129^e position sur la liste d'attente.

aa) Le recourant critique la gestion du port, estimant en substance que de nombreux occupants ne sont plus domiciliés sur le territoire communal, sans que la municipalité ne leur retire leur autorisation, ce qui constitue, selon lui, une violation du principe réglementaire de l'attribution prioritaire des droits d'amarrage aux habitants de la commune, tel qu'il ressort de l'art. 20 al. 1 RP. Cependant, comme l'a souligné l'autorité intimée, le règlement du port, dont les dispositions sont au demeurant claires et précises, ne prévoit pas de retrait du droit d'amarrage en cas de départ de la commune ou de changement de domicile, hormis le cas particulier d'une personne quittant la Suisse (cf. art. 21 al. 1 6^ème tiret RP). Cette pratique administrative, consacrée en l'espèce par la réglementation communale, qui consiste à ne pas résilier le droit d'amarrage des bénéficiaires qui quittent la commune, est par ailleurs conforme à la jurisprudence cantonale (arrêt AC.1991.0001 du 3 juin 1992, dans lequel l'ancien Tribunal administratif avait retenu que le retrait du droit d'amarrage à une personne qui en profitait, pour le motif qu'elle avait quitté la commune, était contraire au principe de la proportionnalité, alors même que le règlement communal applicable prévoyait expressément cette possibilité). Le recourant souhaiterait davantage de "tournus" et une gestion plus dynamique de la liste d'attente. Toutefois, en l'espèce, il s'impose de constater qu'au vu de la réglementation applicable, l'autorité intimée n'a ni violé le RP, ni abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant de lui attribuer une place d'amarrage.

L'argument du recourant selon lequel l'autorité intimée ne respecterait pas le principe réglementaire de la priorité accordée aux habitants de la commune peut ainsi être écarté.

bb) Le recourant conteste également la validité des autorisations de "longue durée" délivrée par la commune à des particuliers qui bénéficient, parfois, d'une place d'amarrage depuis des dizaines d'années. Ce grief tombe à faux. En effet, le règlement du port ne prévoit aucune limitation dans le temps pour le renouvellement des droits d'amarrage octroyés. L'art. 13 RP prévoit certes que les places sont attribuées pour la durée d'une année, sans engagement quant au maintien de l'emplacement ou à la durée de la location au-delà d'une année, mais il précise également que l'autorisation est renouvelable d'année en année. Or, comme on l'a vu ci-avant, le renouvellement des droits d'amarrage n'est pas critiquable, dès lors que ceux-ci ont été régulièrement délivrés et que les bénéficiaires observent les modalités d'usage du port fixées dans la réglementation (cf. art. 21 RP).

3.                      Le recourant se plaint également d'une violation de ses droits constitutionnels, soit de la liberté de mouvement (art. 10 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [ci-après: Cst.]; RS 101) et de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.). La liberté de mouvement garantit le droit de se déplacer librement dans l'espace en protégeant contre toute mesure étatique dirigée à l'encontre de personnes ou de groupes de personnes déterminés, les empêchant d'accéder à un lieu généralement accessible ou de le quitter, ou en les forçant à se rendre à un endroit précis. A contrario, les règles qui régissent le domaine public sortent du champ d'application de la liberté de mouvement (Hertig Randall/Marquis, n. 53 ad art. 10 Cst., in Martenet/Dubey, Commentaire romand, Constitution fédérale, Bâle 2021; J. Dubey, Droits fondamentaux, vol. II, Bâle 1018, p. 83, n° 1402). En l'espèce, il ne s'agit pas de restreindre le droit de libre accès au lac du recourant, mais de déterminer s'il a droit à une place d'amarrage. Il n'y a donc pas d'atteinte à la liberté de mouvement, à supposer que celle-ci s'applique ici, ce qui est douteux au regard des principes rappelés ci-dessus. De surcroît, la décision litigieuse repose sur une base légale claire, qui peut fonder une éventuelle atteinte à un droit fondamental, au vu de l'art. 36 Cst. Enfin, on ne voit pas en quoi la décision municipale du 30 septembre 2022 porterait atteinte aux biens dont le recourant est propriétaire. La décision incriminée ne viole donc ni la liberté de mouvement, ni la garantie de la propriété dont le recourant est titulaire.

4.                      Les faits pertinents pour juger du présent recours ressortant déjà des pièces produites, il n'y a pas lieu de donner suite aux mesures d'instruction requises par l'intéressé, notamment l'audition de membres de l'administration cantonale et communale, et ce, sans qu'il n'en résulte de violation de son droit d'être entendu (sur l'appréciation anticipée des preuves, cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1; CDAP AC.2021.0135 du 20 janvier 2022 consid. 2a/aa et les références). L'audition de ces témoins ne serait en effet pas susceptible d'amener la Cour de céans à modifier son opinion.

5.                      Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Le recourant, qui succombe, supportera un émolument judiciaire (art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 4 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il supportera également une indemnité de dépens en faveur de la Commune de La Tour-de-Peilz, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 al. 1 LPA-VD).

 

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision rendue le 30 septembre 2022 par la Municipalité de La Tour-de-Peilz est confirmée.

III.                    Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant A.________.

IV.                    Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à la Commune de La Tour-de-Peilz, à titre de dépens, est mise à la charge du recourant A.________.

Lausanne, le 20 juin 2023

 

Le président:                                                                                            Le greffier:          


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.