TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 25 juillet 2023
Composition	M. André Jomini, président; M. François Kart et Mme Mihaela Amoos Piguet, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.

 

Recourant

A.________, à ********, représenté par Me Olivier WENIGER, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Municipalité de Morges, à Morges, représentée par Me Luc PITTET, avocat à Lausanne.

  

 

Objet	Droit d'amarrage
	Recours A.________ c/ décision sur recours de la Municipalité de Morges du 17 novembre 2022 (résiliation du droit d'amarrage au port du Petit-Bois)

 

Vu les faits suivants:

A.                     Le 1^er novembre 2016, A.________, né le ******** 1934, a établi, par-devant Me B.________, notaire à ********, un mandat pour cause d'inaptitude de portée générale. Ce mandat porte sur l'assistance personnelle, la gestion du patrimoine et la représentation de l'intéressé dans les rapports juridiques avec les tiers. Il comprend en particulier la tâche de gérer les affaires quotidiennes du mandant, notamment la réception du courrier et le retrait des plis recommandés.

Par décision du 5 mai 2020, la Juge de paix du district de Morges, constatant la validité du mandat précité, a dit que ce dernier déployait ses effets et que Me Olivier Weniger, avocat à Lausanne, et Me C.________, notaire honoraire à ********, étaient désignés mandataires d'inaptitude de A.________.

Par décision du 11 janvier 2021, la Juge de paix du district de Morges a constaté que le mandat pour cause d'inaptitude avait cessé de produire des effets, relevant Mes Olivier Weniger et C.________ de leur mandat.

Par courrier du 21 juin 2022, Me Olivier Weniger a sollicité de l'autorité de protection de l'adulte la réactivation du mandat pour cause d'inaptitude. À l'appui de sa requête, il a produit une attestation médicale établie le 16 juin 2022 par le docteur D.________, dont il ressort que l'état de santé physique et cognitif de A.________ nécessite le maintien du mandat pour cause d'inaptitude, compte tenu de l'absence de sa capacité de discernement.

Par décision du 22 juillet 2022, expédiée le 22 août 2022, la Juge de paix du district de Morges a (à nouveau) constaté la validité du mandat pour cause d'inaptitude constitué le 1^er novembre 2016, et désigné Mes Olivier Weniger et C.________ comme mandataires. Ces derniers ont reçu tous pouvoirs dans les domaines de l'assistance personnelle à apporter à A.________, de la gestion de son patrimoine ainsi que dans le cadre de sa représentation dans les rapports juridiques avec les tiers.

B.                     A.________ est propriétaire d'un bateau immatriculé ********, stationné depuis 2011 dans le port du Petit-Bois, à Morges. Il occupe une place d'amarrage qui lui a été attribuée par la Commune de Morges sur la base d'une autorisation annuelle, régulièrement renouvelée.

Les prescriptions communales à ce sujet figurent dans le règlement communal relatif aux ports publics du Château, du Bief, du Petit-Bois, de la Baie de l'Église et aux zones d'amarrage et des pontons, adopté par le conseil communal le 2 décembre 2020 et approuvé par la Cheffe du Département de l'environnement et de la sécurité le 18 janvier 2021 (ci-après: le règlement des ports). Il régit l'utilisation des ports de plaisance précités à partir du début de l'année 2021, ayant abrogé le règlement municipal des ports publics du 10 août 1983 (cf. art. 60).

C.                     Le 2 août 2022, la Direction infrastructure et gestion urbaine de la Ville de Morges a adressé à A.________ le courriel suivant (également destiné aux autres titulaires de places d'amarrage):

"Objet: Ports de plaisance de Morges: vous devez renouveler une attribution de place

[...] Votre droit d'amarrage/d'entreposage doit être renouvelé pour l'année prochaine et nous vous prions de bien vouloir faire le nécessaire jusqu'au 23 septembre 2022 en suivant le lien ci-dessous: [...]

Le renouvellement de votre attribution est obligatoire dans le délai imparti. Tout manquement entraînerait la résiliation de la place au 31 décembre de cette année."

Puis, par courrier postal recommandé du 27 septembre 2022, le conseiller municipal directeur des infrastructures et de la gestion urbaine a communiqué à A.________ la décision suivante, intitulée "Port du Petit-Bois – Place n^o ******** – Bateau ******** – Résiliation du droit d'amarrage/d'entreposage":

"Nous vous avons fait parvenir, en date du 2 août 2022, un E-Mail vous demandant de renouveler le droit d'amarrage/d'entreposage pour l'année 2023.

N'ayant pas effectué cette opération sur le portail en ligne des ports dans le délai imparti, nous considérons que vous renoncez à votre droit d'amarrage/d'entreposage pour la place susmentionnée.

En conséquence, et suivant les dispositions de l'article 8, al. 2 et 3 du règlement des ports "... L'autorisation est délivrée pour une année civile. Elle est ensuite renouvelée d'année en année ...", nous vous informons que nous résilions votre droit d'amarrage avec effet au 31 décembre 2022, et vous demandons de libérer la place mentionnée en titre avant cette date. Passé ce délai, nous mandaterons un chantier naval qui l'évacuera et le mettra en fourrière, à vos frais."

D.                     Le 24 octobre 2022, A.________ a déposé un recours administratif contre cette décision (recours au sens de l'art. 67 al. 5 de la loi du 28 février 1956 sur les communes [LC; BLV 175.11]).

La Municipalité de Morges (ci-après: la municipalité) a rejeté ce recours par une décision rendue le 17 novembre 2022. Elle a ainsi maintenu la "décision de non-renouvellement du droit d'amarrage", avec effet au 1^er janvier 2023 (ch. II du dispositif), et elle a prononcé que la place d'amarrage devait être libérée pour le 31 décembre 2022 (ch. III du dispositif). En substance, la municipalité a justifié le non-renouvellement du droit d'amarrage de l'intéressé en retenant, d'une part, qu'il était durablement incapable de discernement et, d'autre part, qu'il n'avait pas déposé de demande de renouvellement dans le délai imparti pour ce faire.

E.                     Agissant le 19 décembre 2022 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, principalement, de réformer la décision du 17 novembre 2022 en ce sens que son droit d'amarrage est renouvelé pour l'année 2023; subsidiairement, de réformer la décision précitée en ce sens que son droit d'amarrage est résilié avec effet au 31 décembre 2023. Plus subsidiairement, il conclut à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Dans sa réponse du 20 février 2023, la municipalité conclut au rejet du recours.

Le 2 mai 2023, le recourant a répliqué, persistant dans ses conclusions.

F.                     Par décision du 20 mars 2023, la Juge de paix du district de Morges a prononcé la levée du mandat pour cause d'inaptitude du recourant.

Le 29 mars 2023, le Service des automobiles et de la navigation (SAN) a rendu une décision de maintien du droit de conduire du recourant, estimant ce dernier apte à la conduite.

 

 

Considérant en droit:

1.                      Dans le canton de Vaud, les lacs font partie des eaux du domaine public; les ports sont donc dépendants du domaine public (cf. art. 64 al. 1 ch. 1 et 2 du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 [CDPJ; BLV 211.02]). Le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public appartient à l'Etat (art. 1 de la loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public [LLC; BLV 731.01]). Ce dernier peut en octroyer l'usage pour des ports sous forme de concession (cf. art. 26 LLC). Il ressort du préambule du règlement des ports qu'une concession cantonale a, précisément, été délivrée à la commune pour le port du Petit-Bois.

Le Conseil communal de Morges a adopté une réglementation de droit public pour définir les conditions d'exploitation des ports publics de la commune – étant précisé que le droit cantonal ne détermine pas précisément dans quelle mesure la concessionnaire peut céder à des tiers l'usage des droits concédés. Ce règlement des ports, approuvé par la Cheffe du département cantonal concerné (cf. art. 94 al. 2 LC), institue un régime d'autorisation pour les places d'amarrage et d'entreposage (chapitre 2, art. 4 ss). L'autorisation, délivrée pour une année civile, peut être renouvelée, d'année en année, mais le renouvellement peut être refusé (art. 8 al. 2 et 3 – cf. infra, consid. 2a). Le règlement des ports prévoit aussi les conditions auxquelles une autorisation peut être retirée au titulaire (art. 19). Les décisions prises par la municipalité sur la base de ces dernières dispositions peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36 – cf. arrêts CDAP GE.2022.0002 du 25 août 2022 consid. 1, GE.2019.0253 du 28 mai 2020 consid. 1).

Le présent recours, déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), selon les formes prescrites (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), par une personne ayant manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD), est recevable, de sorte qu'il convient d'entrer en matière sur le fond.

2.                       Le recourant se plaint d'une violation du règlement sur les ports en faisant valoir en substance que l'autorité communale ne pouvait pas déduire de son silence en été 2022 – il n'avait pas déposé de demande de renouvellement dans le délai fixé par le courriel du 2 août 2022 – qu'il renonçait à son droit d'amarrage. À cette période, il fallait tenir compte de l'existence d'un mandat de représentation, à cause d'une inaptitude résultant d'une incapacité de discernement, et interpeller ses mandataires; or ceux-ci ignoraient l'existence de l'invitation à demander le renouvellement de l'autorisation, de sorte qu'on ne pouvait rien déduire de leur silence. Par ailleurs, l'absence temporaire de capacité de discernement ne serait pas propre à justifier la résiliation.

a) La décision de la municipalité, qui confirme une décision précédente d'une de ses directions, est fondée sur les dispositions des art. 4 ss du règlement des ports, singulièrement sur les art. 4 et 8 qui prévoient ce qui suit:

"Art. 4     Généralités

¹ Les places d'amarrage et d'entreposage sont attribuées sous forme d'autorisation selon la procédure et aux conditions définies dans le présent chapitre.

² Il n'y a pas de droit d'obtenir une place.

 

Art. 8      Délivrance de l'autorisation – Durée – Résiliation

¹ Si le candidat satisfait dans les délais aux exigences de l'art. 7 al. 1, l'autorité portuaire lui délivre l'autorisation requise. 

² L'autorisation est délivrée pour une année civile. Son échéance est fixée au 31 décembre.

³ Elle est ensuite renouvelée, sur demande du bénéficiaire en réponse à l'envoi de la demande de renouvellement d'attribution adressée par l'autorité portuaire, d'année en année, sauf dénonciation par la Municipalité ou par le titulaire, par lettre recommandée, au plus tard trois mois avant l'échéance.

⁴ Des autorisations temporaires spéciales d'amarrage et d'entreposage peuvent être délivrées à des sociétés nautiques sans but lucratif."

Le titre de l'art. 8 comporte le terme "résiliation". Il ne s'agit pas d'un "retrait" de l'autorisation, hypothèse réglée à l'art. 19 du règlement des ports (selon l'alinéa 1, "la Municipalité peut retirer en tout temps son autorisation à un titulaire ayant enfreint de manière grave ou répétée le présent règlement ou la réglementation de police applicable", l'alinéa 2 énumérant des cas de retrait). La résiliation au sens de l'art. 8 équivaut à un non-renouvellement à l'échéance de l'année civile pour laquelle l'autorisation est valable.

L'art. 8 al. 3 du règlement des ports fixe des conditions formelles pour une résiliation (ou un non-renouvellement) par l'autorité communale: l'autorité portuaire (un service communal) doit adresser au bénéficiaire une formule de demande de renouvellement d'attribution; le bénéficiaire doit ensuite communiquer sa demande de renouvellement à l'autorité portuaire; le renouvellement est effectué, sauf dénonciation par la municipalité au plus tard à la fin du mois de septembre, par lettre recommandée. Le texte de l'art. 8 ne précise pas si cette dénonciation est soumise au respect de conditions matérielles; en d'autres termes, le règlement des ports ne mentionne pas, à l'instar de son art. 19 al. 2 permettant un retrait d'une autorisation en cours d'année, des motifs de résiliation ou de non-renouvellement.

b) Dans sa réponse, la municipalité expose que lorsque l'autorité portuaire adresse aux bénéficiaires de places d'amarrage la formule de demande de renouvellement au début du mois d'août – ou plus précisément lorsqu'elle invite les bénéficiaires à présenter leur demande par l'intermédiaire d'une plateforme en ligne gérée par la commune –, elle le fait par un courrier électronique (courriel, e-mail). Ce processus, avec un avis par courriel puis une inscription sur une plateforme en ligne, était déjà applicable en 2021, en vue du renouvellement pour l'année 2022 (le système de gestion des ports a été informatisé en 2018). Le recourant ne critique pas ce processus de communication par voie électronique.

c) En l'occurrence, la dénonciation par la direction communale compétente, sur délégation de la municipalité, a été communiquée au recourant par courrier recommandé du 27 septembre 2022, soit trois mois avant l'échéance. D'un point de vue formel, cette résiliation semble conforme à l'art. 8 al. 3 du règlement des ports.

Dans des affaires connexes concernant le renouvellement de droits d'amarrage dans des ports de la ville de Morges (cf. arrêts GE.2022.0290, GE.2022.0287 et GE.2022.0283 du 25 juillet 2023), la municipalité a souligné, dans ses réponses, sa politique stricte dans l'application de son règlement des ports. Elle a exposé qu'elle appliquait systématiquement la sanction de non-renouvellement lorsque l'absence de demande de renouvellement formulée dans le délai est couplée à d'autres manquements du bénéficiaire, tels qu'un antécédent d'absence de demande de renouvellement, un antécédent de retard de paiement ou un antécédent de manque d'entretien. En revanche, elle a expliqué qu'elle octroyait une seconde chance au bénéficiaire qui commettait un premier écart, notamment un oubli unique et ponctuel de formuler sa demande de renouvellement. Un des motifs pour l'application d'une pratique stricte est la longue liste d'attente des personnes qui souhaitent obtenir un droit d'amarrage à Morges. Il y a actuellement 480 demandes pour une place d'amarrage sur la liste d'attente.

Il apparaît ainsi qu'un propriétaire de bateaux sans antécédents ni autres manquements pouvait, selon la pratique communale, obtenir une nouvelle autorisation annuelle pour 2023 si, en définitive, sa seule erreur était d'avoir omis de présenter sa demande dans le délai prévu par le courriel du 2 août 2022.

d) Il convient de relever qu'en octroyant régulièrement, pendant plusieurs années, des autorisations annuelles d'occuper une place d'amarrage dans un port communal, la municipalité n'entendait pas attribuer au recourant un droit d'usage privatif sur l'emplacement de sa place (par une concession proprement dite), ni conclure avec lui un acte bilatéral analogue à une concession, ces actes étant susceptibles de conférer, à certaines conditions, des droits acquis, ce qui n'est pas le cas du régime de l'autorisation annuelle renouvelable (cf. CDAP GE.2022.0065 du 17 août 2022 consid 5c; cf. ég. ATF 132 I 97 consid. 2.2, où le Tribunal fédéral retient qu'il n'existe pas de droit acquis au maintien d'une autorisation d'usage accru du domaine public). La volonté de la municipalité d'assurer un certain "tournus", compte tenu du nombre limité de places et de l'importance de la liste d'attente, n'est pas critiquable.

Comme le droit cantonal ne règle pas les conditions de l'octroi et du renouvellement du droit d'utiliser une place d'amarrage dans un port public communal, le Tribunal cantonal doit se limiter à vérifier que l'autorité compétente applique une pratique respectant les principes de l'activité régie par le droit, tels qu'ils sont exprimés à l'art. 5 Cst. En l'occurrence, le cadre prévu par le règlement des ports n'est en rien critiquable et les motifs pour une application relativement stricte des dispositions sur la résiliation répondent à un intérêt public; les critères appliqués par la municipalité sont objectifs et ils permettent de garantir une utilisation équitable du domaine public, avec un certain tournus: cette politique tient ainsi compte, en quelque sorte, du principe de la proportionnalité (cf. art. 5 al. 2 Cst.). Il serait cependant contraire aux règles de la bonne foi (cf. art. 5 al. 3 Cst.) de refuser le renouvellement de l'autorisation à un titulaire sans "antécédents", comme le recourant, pour le motif que depuis quelques temps, il n'a pas constamment une capacité de discernement suffisante pour gérer toutes ses affaires. La municipalité admet, dans ses écritures, que cette capacité de discernement est variable ou fluctuante; l'état de santé du recourant n'empêche pas le maintien du permis bateau (c'est une condition pour l'autorisation, selon l'art. 11 du règlement des ports). Dans ces circonstances particulières, la municipalité ne pouvait donc pas tenir compte de cet élément dans son appréciation. En définitive, dans le cas d'espèce, l'autorité intimée reproche au recourant d'avoir déposé la demande de renouvellement de son autorisation d'amarrage en dehors du délai imparti pour ce faire. Elle ne lui impute toutefois aucun autre manquement, comme par exemple un défaut d'entretien du bateau ou l'absence de paiement de la taxe d'amarrage. Sur la base du dossier, il s'impose de constater que le dépôt, certes tardif, de la demande de renouvellement, est un oubli unique et ponctuel de la part du recourant. La municipalité était dès lors tenue, conformément à sa pratique constante en l'absence d'antécédents, de lui octroyer une seconde chance. En tant qu'elle est fondée sur le motif de la tardiveté de la demande de renouvellement, la mesure de résiliation du droit d'amarrage n'est pas conforme au droit communal.

3.                      Le considérant qui précède conduit à l'admission du recours, bien fondé. Par conséquent, la décision attaquée est réformée en ce sens que le droit d'amarrage du recourant pour le bateau ******** sur la place n^o ******** du port du Petit-Bois, à Morges, est renouvelé pour l'année 2023. Il se justifie de statuer sans frais (cf. art. 49 LPA-VD). La Commune de Morges supportera toutefois une indemnité de dépens en faveur du recourant, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision rendue le 17 novembre 2022 par la Municipalité de Morges est réformée en ce sens que le droit d'amarrage pour le bateau ******** sur la place n^o ******** du port du Petit-Bois est renouvelé pour l'année 2023.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.                    Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer au recourant A.________ à titre de dépens, est mise à la charge de la Commune de Morges.

Lausanne, le 25 juillet 2023

 

Le président:                                                                                            Le greffier:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.