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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Arrêt du 25 juillet 2023 |
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Composition |
M. André Jomini, président; M. François Kart et Mme Mihaela Amoos Piguet, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier. |
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Recourant |
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A.________, à ********, |
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Autorité intimée |
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Municipalité de Morges, à Morges, représentée par Me Luc PITTET, avocat à Lausanne. |
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Objet |
Droit d'amarrage |
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Recours A.________ c/ décision sur recours de la Municipalité de Morges du 17 novembre 2022 (résiliation du droit d'amarrage au port du Petit-Bois) |
Vu les faits suivants:
A. A.________ est propriétaire d'un bateau à moteur (canot, de 8.79 x 2.71 m), immatriculé ********, stationné depuis plus de dix ans dans le port du Petit-Bois, à Morges. Il occupe une place d'amarrage qui lui a été attribuée par la Commune de Morges sur la base d'une autorisation annuelle, régulièrement renouvelée.
Les prescriptions communales à ce sujet figurent dans le règlement communal relatif aux ports publics du Château, du Bief, du Petit-Bois, de la Baie de l'Église et aux zones d'amarrage et des pontons, adopté par le conseil communal le 2 décembre 2020 et approuvé par la Cheffe du Département de l'environnement et de la sécurité le 18 janvier 2021 (ci-après: le règlement des ports). Il régit l'utilisation des ports de plaisance précités à partir du début de l'année 2021, ayant abrogé le règlement municipal des ports publics du 10 août 1983 (cf. art. 60).
B. Le 2 août 2022, la Direction infrastructure et gestion urbaine de la Ville de Morges a adressé à A.________ le courriel suivant (également destiné aux autres titulaires de places d'amarrage):
"Objet: Ports de plaisance de Morges; vous devez renouveler une attribution de place.
[...] Votre droit d'amarrage/d'entreposage doit être renouvelé pour l'année prochaine et nous vous prions de bien vouloir faire le nécessaire jusqu'au 23 septembre 2022 en suivant le lien ci-dessous: [...]
Le renouvellement de votre attribution est obligatoire dans le délai imparti. Tout manquement entraînerait la résiliation de la place au 31 décembre de cette année.
Pour renouveler votre place, il faut vous rendre sous "Passer une demande" et ensuite cliquer sur "Renouvellement d'attribution". Dans le cas de changements dans le permis de navigation, une copie de celui-ci doit être transmise par e-mail ou courrier."
Puis, par courrier postal recommandé du 27 septembre 2022 (distribué le 28 septembre 2022), le conseiller municipal directeur des infrastructures et de la gestion urbaine a communiqué à A.________ la décision suivante, intitulée "Port du Petit-Bois – Place n° ******** – Bateau ******** – Résiliation du droit d'amarrage/d'entreposage":
"Nous vous avons fait parvenir, en date du 2 août 2022, un E-Mail vous demandant de renouveler le droit d'amarrage/d'entreposage pour l'année 2023.
N'ayant pas effectué cette opération sur le portail en ligne des ports dans le délai imparti, nous considérons que vous renoncez à votre droit d'amarrage/d'entreposage pour la place susmentionnée.
En conséquence, et suivant les dispositions de l'article 8, al. 2 et 3 du règlement des ports "... L'autorisation est délivrée pour une année civile. Elle est ensuite renouvelée d'année en année ...", nous vous informons que nous résilions votre droit d'amarrage avec effet au 31 décembre 2022, et vous demandons de libérer la place mentionnée en titre avant cette date. Passé ce délai, nous mandaterons un chantier naval qui l'évacuera et le mettra en fourrière, à vos frais."
C. Le 29 septembre 2022, A.________ a déposé un recours administratif contre cette décision (recours au sens de l'art. 67 al. 5 de la loi du 28 février 1956 sur les communes [LC; BLV 175.11]). La Municipalité de Morges (ci-après: la municipalité) a rejeté ce recours par une décision rendue le 17 novembre 2022. Elle a ainsi maintenu la "décision de non-renouvellement du droit d'amarrage", avec effet au 1er janvier 2023 (ch. II du dispositif), et elle a prononcé que la place d'amarrage devait être libérée pour le 31 décembre 2022 (ch. III du dispositif). Dans les motifs de sa décision sur recours, la municipalité a retenu qu'une telle situation de non-renouvellement avait déjà été reprochée à l'intéressé en 2021. En effet, A.________ n'avait pas réagi après l'envoi d'un courriel, le 5 août 2021, l'invitant à effectuer sa demande de renouvellement. Le 24 septembre 2021, la direction compétente avait par conséquent décidé de ne pas renouveler son droit d'amarrage pour 2022. A.________ avait recouru auprès de la municipalité qui, le 18 novembre 2021, avait annulé la décision de non-renouvellement "à titre exceptionnel" car il s'agissait d'un premier manquement.
D. Agissant le 21 décembre 2022 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'annuler la décision de la municipalité et de lui octroyer le renouvellement du droit à la place d'amarrage pour l'année 2023.
Dans sa réponse du 20 février 2023, la municipalité conclut au rejet du recours.
Le recourant a répliqué le 7 mars 2023, sans modifier ses conclusions. Réagissant spontanément après cette écriture, la municipalité s'est référée à sa réponse.
Considérant en droit:
1. Dans le canton de Vaud, les lacs font partie des eaux du domaine public; les ports sont donc dépendants du domaine public (cf. art. 64 al. 1 ch. 1 et 2 du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 [CDPJ; BLV 211.02]). Le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public appartient à l'Etat (art. 1 de la loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public [LLC; BLV 731.01]). Ce dernier peut en octroyer l'usage pour des ports sous forme de concession (cf. art. 26 LLC). Il ressort du préambule du règlement des ports qu'une concession cantonale a, précisément, été délivrée à la commune pour le port du Petit-Bois.
Le Conseil communal de Morges a adopté une réglementation de droit public pour définir les conditions d'exploitation des ports publics de la commune – étant précisé que le droit cantonal ne détermine pas précisément dans quelle mesure la concessionnaire peut céder à des tiers l'usage des droits concédés. Ce règlement des ports, approuvé par la Cheffe du département cantonal concerné (cf. art. 94 al. 2 LC), institue un régime d'autorisation pour les places d'amarrage et d'entreposage (chapitre 2, art. 4 ss). L'autorisation, délivrée pour une année civile, peut être renouvelée, d'année en année, mais le renouvellement peut être refusé (art. 8 al. 2 et 3 – cf. infra, consid. 2a). Le règlement des ports prévoit aussi les conditions auxquelles une autorisation peut être retirée au titulaire (art. 19). Les décisions prises par la municipalité sur la base de ces dernières dispositions peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36 – cf. arrêts CDAP GE.2022.0002 du 25 août 2022 consid. 1, GE.2019.0253 du 28 mai 2020 consid. 1).
Le présent recours, déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), selon les formes prescrites (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), par une personne ayant manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD), est recevable, de sorte qu'il convient d'entrer en matière sur le fond.
2. Le recourant fait valoir qu'il n'a pas reçu le courrier électronique du 2 août 2022, l'invitant à annoncer qu'il souhaitait un renouvellement de l'attribution de place d'amarrage, et il allègue que l'autorité communale n'a pas prouvé l'envoi de ce courriel. Par ailleurs, il a demandé ce renouvellement par lettre recommandée du 29 septembre 2022, après avoir informé l'administration par téléphone, la veille, qu'il ferait cette démarche.
a) La décision de la municipalité, qui confirme une décision précédente d'une de ses directions, est fondée sur les dispositions des art. 4 ss du règlement des ports, singulièrement sur les art. 4 et 8 qui prévoient ce qui suit:
"Art. 4 Généralités
1 Les places d'amarrage et d'entreposage sont attribuées sous forme d'autorisation selon la procédure et aux conditions définies dans le présent chapitre.
2 Il n'y a pas de droit d'obtenir une place.
Art. 8 Délivrance de l'autorisation – Durée – Résiliation
1 Si le candidat satisfait dans les délais aux exigences de l'art. 7 al. 1, l'autorité portuaire lui délivre l'autorisation requise.
2 L'autorisation est délivrée pour une année civile. Son échéance est fixée au 31 décembre.
3 Elle est ensuite renouvelée, sur demande du bénéficiaire en réponse à l'envoi de la demande de renouvellement d'attribution adressée par l'autorité portuaire, d'année en année, sauf dénonciation par la Municipalité ou par le titulaire, par lettre recommandée, au plus tard trois mois avant l'échéance.
4 Des autorisations temporaires spéciales d'amarrage et d'entreposage peuvent être délivrées à des sociétés nautiques sans but lucratif."
Le titre de l'art. 8 comporte le terme "résiliation". Il ne s'agit pas d'un "retrait" de l'autorisation, hypothèse réglée à l'art. 19 du règlement des ports (selon l'alinéa 1, "la Municipalité peut retirer en tout temps son autorisation à un titulaire ayant enfreint de manière grave ou répétée le présent règlement ou la réglementation de police applicable", l'alinéa 2 énumérant des cas de retrait). La résiliation au sens de l'art. 8 équivaut à un non-renouvellement à l'échéance de l'année civile pour laquelle l'autorisation est valable.
L'art. 8 al. 3 du règlement des ports fixe des conditions formelles pour une résiliation (ou un non-renouvellement) par l'autorité communale: l'autorité portuaire (un service communal) doit adresser au bénéficiaire une formule de demande de renouvellement d'attribution; le bénéficiaire doit ensuite communiquer sa demande de renouvellement à l'autorité portuaire; le renouvellement est effectué, sauf dénonciation par la municipalité au plus tard à la fin du mois de septembre, par lettre recommandée. Le texte de l'art. 8 ne précise pas si cette dénonciation est soumise au respect de conditions matérielles; en d'autres termes, le règlement des ports ne mentionne pas, à l'instar de son art. 19 al. 2 permettant un retrait d'une autorisation en cours d'année, des motifs de résiliation ou de non-renouvellement.
b) Dans sa réponse, la municipalité expose que lorsque l'autorité portuaire adresse aux bénéficiaires de places d'amarrage la formule de demande de renouvellement au début du mois d'août – ou plus précisément lorsqu'elle invite les bénéficiaires à présenter leur demande par l'intermédiaire d'une plateforme en ligne gérée par la commune –, elle le fait par un courrier électronique (courriel, e-mail). Ce processus, avec un avis par courriel puis une inscription sur une plateforme en ligne, était déjà applicable en 2021, en vue du renouvellement pour l'année 2022 (le système de gestion des ports a été informatisé en 2018). Il ressort du dossier que le recourant était au courant de ce processus (voir lettre de la direction du 24 septembre 2021 et décision de la municipalité du 18 novembre 2021). Il avait lui-même écrit à la municipalité qu'il n'avait pas vu le mail du début août 2021, non pas parce qu'il aurait été mal adressé mais parce qu'il avait certainement été "noyé" dans les 50 courriels qu'il reçoit quotidiennement. Il avait ajouté: "je viens de mettre dans mon agenda un rappel vers fin août de chaque année pour ne pas oublier de vous confirmer mon renouvellement". il n'excluait pas de le faire par le truchement de la plateforme car il ne prétendait pas être réticent à utiliser la communication électronique avec l'autorité communale.
c) En l'occurrence, la dénonciation par la direction communale compétente, sur délégation de la municipalité, est intervenue plus de trois mois avant l'échéance et elle a été communiquée au recourant par une lettre recommandée reçue le 28 septembre 2022. D'un point de vue formel, cette résiliation est conforme à l'art. 8 al. 3 du règlement des ports.
Pour justifier sa décision, la municipalité invoque en substance les éléments suivants. Les divers manquements et oublis des bénéficiaires d'un droit d'amarrage causent un énorme travail administratif à la commune, raison pour laquelle le système de gestion a été informatisé. La municipalité a une politique stricte dans l'application de son règlement des ports. Elle applique systématiquement la sanction de non-renouvellement lorsque l'absence de demande de renouvellement formulée dans le délai est couplée à d'autres manquements du bénéficiaire, tels qu'un antécédent d'absence de demande de renouvellement, un antécédent de retard de paiement ou un antécédent de manque d'entretien. En revanche, elle octroie une seconde chance au bénéficiaire qui commet un premier écart, notamment un oubli unique et ponctuel de formuler sa demande de renouvellement. Un des motifs pour l'application d'une pratique stricte est la longue liste d'attente des personnes qui souhaitent obtenir un droit d'amarrage à Morges. Il y a actuellement 480 demandes pour une place d'amarrage sur la liste d'attente.
Dans le système mis en place par la commune, l'avis par courriel du 2 août 2022 est en définitive un simple rappel d'une incombance pour le bénéficiaire d'une autorisation annuelle: il doit envoyer une demande de renouvellement pour provoquer ensuite une décision de l'autorité communale. Le bénéficiaire qui sait qu'il dispose d'une autorisation à laquelle il n'a pas droit (cf. art. 4 al. 2 du règlement des ports) et dont la validité prend fin avec l'année civile, doit agir avec diligence et conformément aux règles de la bonne foi (cf. art. 5 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]) s'il entend demander un renouvellement de cette autorisation pour l'année suivante. Il doit, comme les autres bénéficiaires, déposer sa demande quelques temps avant le début du mois d'octobre – en l'occurrence jusqu'au 23 septembre –, afin que la municipalité puisse connaître l'intention de chaque titulaire d'un droit d'amarrage pour statuer, avant le terme fixé par le règlement, sur la résiliation ou l'attribution des places. Qu'il ait ou non pris connaissance de l'avis du début du mois d'août, il doit agir spontanément pour obtenir cette prestation de la collectivité publique (la mise à disposition pour une année d'une portion du domaine public), à laquelle d'autres administrés peuvent aussi prétendre. Vu cette incombance découlant directement du règlement communal, il importe peu d'avoir, au dossier, la preuve de l'envoi voire de la réception du courriel du 2 août 2022.
d) Il convient encore de relever qu'en lui octroyant régulièrement, pendant plus de dix ans, des autorisations annuelles d'occuper une place d'amarrage dans un port communal, la municipalité n'entendait pas attribuer au recourant un droit d'usage privatif sur l'emplacement de sa place (par une concession proprement dite), ni conclure avec lui un acte bilatéral analogue à une concession, ces actes étant susceptibles de conférer, à certaines conditions, des droits acquis, ce qui n'est pas le cas du régime de l'autorisation annuelle renouvelable (cf. CDAP GE.2022.0065 du 17 août 2022 consid 5c; cf. ég. ATF 132 I 97 consid. 2.2, où le Tribunal fédéral retient qu'il n'existe pas de droit acquis au maintien d'une autorisation d'usage accru du domaine public).
La volonté de la municipalité d'assurer un certain "tournus", compte tenu du nombre limité de places et de l'importance de la liste d'attente, n'est pas critiquable. Une telle approche a été consacrée, dans le domaine des activités économiques, par la jurisprudence relative à l'usage accru du domaine public (cf. ATF 132 I 97; CDAP GE.2022.0065 précité consid. 5a), dont il ressort que lorsque la place à disposition est limitée, la collectivité publique doit opérer un choix selon des critères objectifs – ce qui peut passer par l'établissement d'une liste d'attente puis par le non-renouvellement d'anciennes autorisations pour garantir l'accès aux nouveaux candidats – afin d'assurer l'égalité de traitement des concurrents.
Dans les ports publics de Morges, le bénéficiaire d'une autorisation d'amarrage sait qu'il doit demander un renouvellement chaque année, et qu'il doit recevoir de l'autorité portuaire, avant l'échéance du délai pour le renouvellement (soit quelque temps avant le début du mois d'octobre), une formule de "demande de renouvellement d'attribution" (art. 8 al. 3 du règlement). Le recourant savait que cette formule était désormais envoyée par e-mail (vu son expérience de 2021). Il connaissait le calendrier approximatif des démarches. Etant donné qu'il n'avait pas droit au renouvellement – c'est-à-dire qu'il pouvait aussi éventuellement, d'après le règlement communal, se voir refuser un renouvellement pour le simple motif qu'il avait déjà bénéficié d'une place pendant une dizaine d'années et qu'il devait, pour des raisons d'égalité de traitement, céder désormais sa place à un autre navigateur –, il lui incombait d'agir de façon diligente pour tenter d'obtenir ce renouvellement.
Comme le nombre de places d'amarrage et le nombre de candidats à l'obtention d'une place sont importants, on ne saurait au demeurant reprocher à l'autorité communale d'avoir mis en place un système informatisé pour les demandes de renouvellement d'attribution. Ce mode de communication concerne une prestation spécifique, demandée par certains administrés ayant déjà obtenu la prestation (l'attribution de la place d'amarrage) et informés préalablement (en l'occurrence en tout cas une année à l'avance) de ce mode de communication. Pour ce genre de démarches, on ne voit pas quelle norme du droit cantonal interdirait une communication par voie électronique (voir à ce propos l'art. 27a LPA-VD en vigueur depuis le 1er décembre 2020, qui admet en principe la communication par voie électronique au niveau communal, notamment lorsque, comme en l'espèce, on utilise plateforme mise en place par la commune). Quoi qu'il en soit, le mode de communication électronique n'empêchait pas le recourant de déposer spontanément, en temps utile (c'est-à-dire dans le courant de l'été, mais en tout cas pas seulement quelques jours avant le début du délai de trois mois de l'art. 8 al. 3 i.f.), une demande de renouvellement écrite, remise à l'autorité portuaire ou à un bureau de l'administration communale; le recourant savait en effet que cette formalité lui incombait, quelle que soit le mode de communication.
Comme le droit cantonal ne règle pas les conditions de l'octroi et du renouvellement du droit d'utiliser une place d'amarrage dans un port public communal, le Tribunal cantonal doit se limiter à vérifier que l'autorité compétente applique une pratique respectant les principes de l'activité régie par le droit, tels qu'ils sont exprimés à l'art. 5 Cst. En l'occurrence, le cadre prévu par le règlement des ports n'est en rien critiquable et les motifs pour une application relativement stricte des dispositions sur la résiliation répondent à un intérêt public; les critères appliqués par la municipalité sont objectifs et ils permettent de garantir une utilisation équitable du domaine public, avec un certain tournus; cette politique tient ainsi compte, en quelque sorte, du principe de la proportionnalité (cf. art. 5 al. 2 Cst.). Il est en outre évident qu'avec la pratique litigieuse, les autorités communales agissent de manière conforme aux règles de la bonne foi (cf. art. 5 al. 3 Cst.). Il est vrai que cette pratique entraîne des conséquences malheureuses pour l'administré qui omet, deux années de suite, de se conformer aux prescriptions sur le renouvellement du droit d'amarrage, mais cela ne signifie pas qu'elle est contraire au droit. Il n'y a donc aucun motif de reprocher à la municipalité un abus ou un excès de son pouvoir d'appréciation (cf. art. 98 let. a LPA-VD), la décision attaquée étant conforme au droit communal.
3. Il s'ensuit que le recours, mal fondé, doit être rejeté. La décision attaquée est confirmée, également en tant qu'elle ordonne la libération de la place d'amarrage du recourant. La date fixée pour la libération de la place d’amarrage, au ch. III du dispositif de la décision attaquée, doit être reportée au 31 décembre 2023. Le recourant, qui succombe, supportera un émolument judiciaire (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il supportera également une indemnité de dépens en faveur de la Commune de Morges, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 17 novembre 2022 par la Municipalité de Morges est confirmée, la place d’amarrage devant être libérée pour le 31 décembre 2023.
III. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant A.________.
IV. Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer à la Commune de Morges à titre de dépens, est mise à la charge du recourant A.________.
Lausanne, le 25 juillet 2023
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.