TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 12 avril 2023

Composition

M. André Jomini, président; Mme Marie-Pierre Bernel et
M. Raphaël Gani, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

Recourante

A.________ à ******** représentée par Me Mathias MICSIZ, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Villeneuve, représentée par Me Pascal NICOLLIER, avocat à La Tour-de-Peilz,

Objet
	Recours A.________ c/ courrier de la Municipalité de Villeneuve du 25 novembre 2022

Vu les faits suivants:

A. A.________, dont le siège est à ******** (canton de Vaud), est une société dont le but est l'exploitation d'une entreprise de pompes funèbres.

B. À quelques reprises, les employés de cette société ont signalé à des agents de l'administration communale de Villeneuve qu'ils rencontraient des difficultés lors des inhumations dans le cimetière communal de Villeneuve, à cause des dimensions, estimées insuffisantes, de la fosse funéraire. La Municipalité de Villeneuve (ci-après: la municipalité) a écrit à la société le 29 septembre 2022 pour lui préciser que "comme déjà annoncé verbalement à plusieurs reprises, les fosses actuelles sont creusées aux dimensions de 200 x 90 cm". Elle pourrait le cas échéant tenir compte de la modification souhaitée des dimensions à l'occasion d'un réaménagement du cimetière mais cela n'était pas possible actuellement.

Par une lettre du 5 octobre 2022 de son avocat, A.________ a répondu à la municipalité en lui demandant de "confirmer que la longueur des creuses sera désormais de 220 cm, adaptée aux longueurs usuelles des cercueils utilisés par [la société] et les autres entreprises de pompes funèbres". Le 16 novembre 2022, constatant qu'elle n'avait pas reçu la confirmation requise, A.________ a derechef écrit à la municipalité en indiquant qu'une réponse était nécessaire, afin qu'elle "puisse poursuivre son activité sereinement, sans crainte que les cérémonies à venir ne soient altérées par une creuse inadaptée". Elle concluait par une "requête tendant à ce que la commune se détermine, par décision sujette à recours, sous dix jours".

La municipalité a alors adressé à la société, le 25 novembre 2022, une nouvelle lettre donnant notamment les explications suivantes: les fosses actuelles sont creusées aux dimensions de 200 x 90 cm environ, profondeur 150 cm; elles sont creusées à la machine et elles sont régulièrement plus longues de quelques centimètres, par rapport au format prescrit; dans la partie du cimetière concernée, la creuse de tombes plus longues n'est pas possible pour diverses raisons; aucune autre entreprise de pompes funèbres ne s'est plainte des dimensions des creuses en faisant valoir que cela aurait compliqué le bon déroulement des funérailles. La municipalité a conclu que sa lettre ne contenait aucune décision, mais seulement des explications sur une manière de faire; l'autorité restait ouverte à une procédure de médiation diligentée par la société et à ses frais.

C. Agissant le 27 décembre 2022 par la voie du recours de droit administratif, A.________ soumet à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal les conclusions suivantes:

I. Le recours interjeté par A.________ est admis.

II. Principalement: la décision rendue le 25 novembre 2022 par la Municipalité de la Commune de Villeneuve est réformée en ce sens que les tombes à la ligne du cimetière communal seront désormais creusées aux dimensions de 220 centimètres par 90 centimètres.

III. Subsidiairement: la décision rendue le 25 novembre 2022 par la Municipalité de la Commune de Villeneuve est annulée, la cause étant renvoyée à l'autorité précédente afin qu'une décision formelle soit rendue et notifiée à A.________.

Dans sa réponse du 21 mars 2023, la municipalité conclut à l'irrecevabilité du recours. À titre subsidiaire, elle demande que le recours soit rejeté et que sa correspondance du 25 novembre 2022 soit confirmée.

Il n'a pas été ordonné de second échange d'écritures. La recourante a exercé son droit de répliquer en déposant une écriture le 3 avril 2023; elle a confirmé ses conclusions. La municipalité s'est déterminée spontanément sur cette écriture le 4 avril 2023. Exerçant à nouveau son droit de répliquer, la recourante a déposé des déterminations le 6 avril 2023.

Considérant en droit:

1. Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD.

En l'occurrence, il n'y a pas lieu de déterminer si la lettre du 25 novembre 2022 est une décision administrative au sens de cette disposition. A première vue, la municipalité n'a pas pris une mesure ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (cf. art. 3 al. 1 let. a LPA-VD); il ne s'agirait donc pas d'une décision. La recourante se réfère par ailleurs à la notion de "décision relative à des actes matériels", qui est consacrée en droit fédéral à l'art. 25a de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Selon cette disposition – qui n'est du reste pas applicable dans une contestation soumise aux règles de procédure administrative cantonale (soit à la LPA-VD) – "toute personne qui a un intérêt digne de protection" peut exiger de l'autorité compétente qu'elle s'abstienne d'actes illicites, cette autorité devant alors statuer par décision. Or on constate que le législateur fédéral n'a ouvert cette possibilité qu'aux personnes directement touchées dans leurs droits ou obligations, pouvant se prévaloir d'un intérêt digne de protection à l'obtention d'une décision (cf. notamment Isabelle Häner, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger (éd.), Praxiskommentar Verwaltungsverfahrengesetz, 2^e éd. Zurich 2016, Art. 25a N. 18 ss). Cette clause correspond à celle prévue, en droit cantonal, pour définir la qualité pour recourir au Tribunal cantonal. En effet, selon l'art. 75 let. a LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), le recourant doit être atteint par la décision attaquée et disposer d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Dans le cas particulier, comme la qualité pour recourir ne peut, précisément, pas être reconnue à la recourante – ainsi que cela sera exposé ci-dessous –, la question d'une application par analogie de l'art. 25a PA ne se pose en définitive pas. En outre, même si l'on invoque à ce propos la garantie constitutionnelle de l'accès au juge (art. 29a Cst.), il faut alors également que le différend juridique mette en jeu des intérêts individuels dignes de protection, celui qui se prévaut de cette garantie devant subir une atteinte directe à ses droits et obligations (cf. ATF 143 I 336). En l'absence d'un intérêt digne de protection, la garantie minimale de l'art. 29a Cst. n'entre pas en considération.

Dans la gestion d'un cimetière public communal, une municipalité peut être amenée à rendre des décisions administratives. Quand bien même le cimetière fait partie du patrimoine administratif (en l'occurrence il s'agit de la parcelle n° 1274 du registre foncier), on peut appliquer à la mise à disposition de tombes le régime juridique valable, sur le domaine public, pour l'autorisation ou la concession d'un usage accru ou privatif (cf. à ce propos Denis Piotet, Le droit privé vaudois de la propriété foncière, Lausanne 1991, p. 283 ss). Un règlement communal a été adopté (règlement sur les inhumations, les incinérations et le cimetière, du 21 mai 2015), qui fixe les conditions relatives aux inhumations, à l'aménagement des tombes et aux concessions. La personne qui, de son vivant, demande une concession de tombe (cf. art. 33 du règlement précité) ou les proches de la personne décédée, lorsqu'une décision doit être prise à propos de l'inhumation ou de l'aménagement de la tombe, peuvent en principe se prévaloir d'un intérêt direct et digne de protection à contester une décision de la municipalité sur ce point; ces personnes peuvent alors se plaindre le cas échéant de violations des dispositions du droit communal ou cantonal – singulièrement celles du règlement sur les décès, les sépultures et les pompes funèbres adopté le 12 septembre 2012 par le Conseil d'État (RDSPF; BLV 818.41.1) – qui ont été adoptées dans le but de garantir le droit constitutionnel à un enterrement et à une sépulture décents (cf. Vincent Martenet/David Zandirad, Commentaire romand de la Constitution fédérale, Bâle 2021, art. 15 N. 78; ATF 143 I 388 consid. 2.2). Une entreprise de pompes funèbres, qui intervient lors de l'inhumation sur la base d'un contrat conclu avec les proches de la personne décédée, n'a en revanche, quant à elle, pas d'intérêt direct personnel et digne de protection à obtenir une correcte application des règles susmentionnées. Aucune norme ne l'habilite à agir, de manière générale et préventivement, dans l'intérêt des défunts ou de leurs proches.

En l'espèce, l'objectif de la recourante est selon elle d'empêcher des entraves au bon déroulement des cérémonies d'inhumation (mémoire de recours, p. 6 ch. 19). Or, si cet intérêt peut être invoqué par le défunt – quand une décision est prise avant son décès – voire par ses proches ou parents, au moment d'organiser les funérailles (cf. ATF 129 I 173 consid. 2.1), il ne peut pas l'être par une entreprise de pompes funèbres, qui entend contester abstraitement une pratique communale. Elle n'est pas une représentante des proches du défunt, habilitée à agir en justice en leur nom dans une situation concrète. Il convient encore de relever qu'il n'est pas reproché à la municipalité de favoriser des concurrents de la recourante, ni d'empêcher celle-ci d'exercer son activité dans le cimetière communal. Les références, dans le recours, à la garantie constitutionnelle de la liberté économique (art. 27 Cst.) sont sans pertinence.

Il apparaît donc que le présent recours est irrecevable pour défaut de qualité pour recourir, au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD, l'irrecevabilité étant prononcée sans qu'il y ait lieu de déterminer si la municipalité a rendu - ou aurait pu devoir rendre, selon les circonstances - une décision sujette à recours.

2. La recourante, qui succombe, doit supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Elle aura en outre à verser des dépens à la Commune de Villeneuve, sa municipalité ayant mandaté un avocat (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la recourante A.________.

III. Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la Commune de Villeneuve à titre de dépens, est mise à la charge de la recourante A.________.

Lausanne, le 12 avril 2023

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.