TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 21 juillet 2023

Composition

M. François Kart, président; Mme Imogen Billotte et M. Guillaume Vianin, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

A.________, à ********, représentée par Me Ema BOLOMEY, avocate à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Romanel-sur-Lausanne, représentée par Me Olivier BASTIAN, avocat à Saint-Sulpice.

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne du 17 janvier 2023 (utilisation des salles communales par l'Ecole de Musique).

Vu les faits suivants:

A. L'Association A.________ est une association au sens des art. 60 ss CC (ci-après: l'association). Elle a pour but, selon ses statuts, "de développer la vie musicale à Cheseaux et à Romanel ainsi que dans les environs, notamment par la création d'une Ecole de Musique accessible à chacun". Elle dispense des cours de musique, destinés aux élèves scolarisés sur les communes de Cheseaux, Romanel et alentours, pour différents instruments, notamment piano, flûte, guitare, violon, violoncelle, batterie, guitare électrique, accordéon, solfège et initiation musicale.

L'association est reconnue par la Fondation pour l'Enseignement de la Musique (FEM) et est soumise à la loi vaudoise sur les écoles de musique du 3 mai 2011 (LEM; BLV 444.01).

B. La Municipalité de Romanel-sur-Lausanne (ci-après: la municipalité) met des locaux à disposition de l'association, pour lui permettre l'exercice de ses activités. L'association établit son horaire de cours en fonction des horaires scolaires, afin que les enfants puissent suivre les cours une fois l'école terminée. En 2022, l'association occupait divers locaux selon les horaires suivants:

Salle	Lundi	Mardi	Mercredi	Jeudi	Vendredi
Villageoise Nord	Violon 15h00 - 20h20	Piano * 15h30 - 20h00	Piano * 13h00 -19h30 Solfège 15h00 -17h00	Violon 15h00 - 20h20
Villageoise Sud		Violoncelle 15h00 - 19h30	Guitare 12h15 - 20h00	Guitare 15h15 - 19h30
Salle de Prazqueron		Piano 15h30 - 20h00	Piano 13h00 – 19h30
Concorde sous-sol		Guitare 15h00 - 19h00	Guitare 15h30 -19h00		Guitare 13H30 - 15h00
Esserpys (rythmique), puis salle Dutoit			Flûte 12h00 - 16h00		Flûte 15h00 - 20h00

* Alternative en cas d'indisponibilité de la salle polyvalente de Prazqueron

C. Suite à quelques crispations liées à l'usage des locaux, une entrevue a eu lieu entre la municipalité et l'association le 18 novembre 2022.

Lors de cette rencontre, la municipalité a exprimé son souhait de libérer les salles de la Maison Villageoise, ainsi que la salle des Esserpys (le mercredi). Le déménagement de tous les cours dans la salle polyvalente de Prazqueron, laquelle peut être divisée en trois parties et dans laquelle l'ensemble des instruments nécessaires peuvent avoir leur place, a également été évoqué.

L'association a ensuite déplacé les cours donnés dans la salle des Esserpys dans la salle Dutoit, afin de faciliter la recherche de nouveaux locaux appropriés.

Peu après cette séance, l'association indique avoir été informée, par téléphone, que la salle polyvalente ne serait finalement pas disponible et que ses cours devraient être donnés dans des locaux scolaires.

D. Par décision du 12 décembre 2022, la municipalité a informé l'association qu'elle mettait à sa disposition les locaux suivants:

- mercredi 13h00 à 19h30: un tiers de la salle polyvalente de Prazqueron;

- lundi au vendredi de 15h00 à 20h30: quatre salles de classe de l'école de Prazqueron.

Un délai au 1^er janvier 2023 était imparti à l'association pour déménager ses affaires. Celle-ci était invitée à prendre contact avec B.________, municipal en charge, afin de régler les détails pratiques liés à cette mise à disposition.

Par courriel du 23 décembre 2022, le municipal B.________ a modifié l'horaire fixé par la décision du 12 décembre, en mentionnant ce qui suit:

"Pour donner suite à notre entretien avec Monsieur C.________, vous trouverez les modifications de votre programme de cours.

En ce qui concerne la mise à disposition des classes, elles se feront à partir de 16h.

Nous vous laissons le soin de prendre contact avec le Directeur Monsieur E.________ ou avec Monsieur C.________.

(...)"

Par courriel du 11 janvier 2023, l'association a proposé un nouveau plan d'utilisation des salles. Elle a également souligné que l'installation de pianos (piano droit ou numérique) dans les salles de classe ne pouvait pas se faire sans l'accord des enseignants et du directeur de l'école de Prazqueron. Si une telle installation n'était pas possible, il faudrait peut-être conserver les cours de piano du mardi à la salle polyvalente. Enfin elle demandait si les cours de violon du lundi pouvaient commencer à 15h50 plutôt que 16h00.

Par retour de courriel, le directeur a répondu qu'il n'était pas possible de laisser un piano, quel qu'il soit, dans une classe de 1-2 P, "pour des raisons évidentes de responsabilité en cas de casse ou de dégradations et par manque de place". Quant à l'horaire, il n'était pas négociable.

E. En date du 17 janvier 2023, la municipalité a indiqué ce qui suit à l'association:

"La Municipalité de Romanel a pris connaissance, lors de sa séance du 16 janvier 2023, de votre courriel daté du 11 janvier et revenant sur la décision municipale qui vous a été communiquée le 12 décembre 2022.

Malheureusement, la salle polyvalente de Prazqueron étant largement utilisée, la Municipalité ne peut répondre favorablement à votre demande de mise à disposition le mardi après-midi et confirme sa décision citée précédemment.

Elle comprend par contre votre souci d'information aux élèves et accepte de retarder l'entrée en vigueur de la nouvelle attribution au 20 février 2023 selon votre demande.

De plus, elle vous informe par la présente que votre personne de contact au sein de la Municipalité est, dès le 1^er janvier 2023, Madame D.________, Municipale en charge de la culture.

Enfin, la Municipalité se permet de vous suggérer, dans le cas où vous auriez besoin de salles supplémentaires, de prendre contact avec la paroisse pour étudier la possibilité d'utiliser le temple comme lieu alternatif de cours."

La correspondance en question ne contient pas d'indication des voies de droit.

Le 30 janvier 2023, l'association a adressé le courriel suivant à la municipalité (extrait):

"La solution des locaux scolaires, telle qu'imaginée n'est pas réalisable:

- les horaires limités auront pour effet que de nombreux élèves de Romanel devront renoncer à leur cours de musique, et nos professeurs perdront du temps de travail, avec les conséquences financières que vous pouvez imaginer.

- les cours de piano ne peuvent pas être donnés dans des locaux dépourvus de piano. Encore des familles de Romanel qui devront renoncer à leur cours de musique...

La solution de l'église nous parait peu adéquate: investir un lieu de culte n'est pas anodin et peut poser problème à certaines familles. De plus il n'y a pas de piano ni place pour en installer.

La paroisse, au travers de l'AIP, propose des solutions payantes, sous forme de location, dont les loyers seraient à votre charge, selon la loi (LEM)

Pour toutes ces raisons, nous vous prions instamment de bien vouloir laisser le temps à tous les acteurs concernés de trouver une solution équilibrée et praticable, sans dommage pour les familles de Romanel et, si possible, sans dommage non plus pour l'Ecole de Musique et ses professeurs."

Le 3 février 2023, l'association a adressé un courriel à la municipalité mentionnant ce qui suit:

"Nous revenons vers vous au sujet de notre demande de délai pour les changements de locaux, qui posent de gros problèmes (voir courriel du 30 janvier).

En espérant que la Municipalité prendra position dans la séance de lundi 6 février, nous souhaitons être informés de cette décision le plus tôt possible.

En effet, en cas de réponse négative à notre demande, ou en cas de non-décision le 6, nous devrons nous organiser dans l'urgence.

Pouvons-nous vous demander de bien vouloir nous communiquer par SMS, message vocal ou courriel, lundi 6 déjà, si la décision de la Municipalité est:

- favorable à notre demande, dans ce cas-là, nous remettrons l'ouvrage sur le métier afin de trouver une solution équilibrée.

- défavorable, ou différée, dans ce cas nous devons réagir très vite, afin de répondre aux besoins de la situation : le délai étant fixé initialement au 20 février !"

Le 7 février 2023, la municipale D.________ a répondu par courriel dans les termes suivantes:

"Suite à notre séance de hier soir, la municipalité a décidé de rester sur ces décisions prises et transmises par courrier en date du 17 janvier 2023.

Nous vous rendons attentif que nous vous avons mis à votre disposition 4 salles de classes à Prazqueron (classe 1 et 2, classe+ et salle des maîtres) du lundi au vendredi de 16h à 20h et que selon votre planning deux d'entre elles ne sont pas du tout utilisées et l'une pour un seul cours sur la semaine.

La Municipalité se permet de vous suggérer, de regarder avec Monsieur E.________ si il est possible de mettre un piano dans la salle des maîtres au lieu d'une salle de classe.

Enfin, si vous avez une contestation sur ces décisions, nous vous prions d'écrire un courrier au Greffe de Romanel-sur-Lausanne."

F. Par recours du 14 février 2023, l'association (ci-après: la recourante) a contesté l'acte du 17 janvier 2023 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) et a conclu à ce qui suit:

"A titre préalable:

I. Octroyer l'effet suspensif au présent recours;

A titre de mesures d'extrême urgence:

II. Autoriser l'Association A.________ à continuer son activité dans les locaux qu'elle occupe actuellement (Villageoise Nord, Villageoise Sud, Salle de Prazqueron, Concorde sous-sol, Esserpys et Salle Dutoit), jusqu'à la fin du semestre scolaire de printemps-été 2023, à savoir jusqu'au 1^er juillet 2023;

III. Interdire à la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne de supprimer les accès aux locaux actuellement occupés par l'Association A.________ (Villageoise Nord, Villageoise Sud, Salle De Prazqueron, Concorde sous-sol, Esserpys et Salle Dutoit), notamment par la désactivation des badges d'accès, jusqu'à la fin du semestre scolaire de printemps-été 2023, à savoir jusqu'au 1^er juillet 2023;

IV. Ordonner à la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne de laisser libre accès aux locaux occupés actuellement par l'Association A.________, à savoir Villageoise Nord, Villageoise Sud, Salle de Prazqueron, Concorde sous-sol, Esserpys et Salle Dutoit, selon horaires actuels, jusqu'à la fin du semestre scolaire de printemps-été 2023, à savoir jusqu'au 1^er juillet 2023;

A titre de mesures provisionnelles:

V. Autoriser l'Association A.________ à continuer son activité dans les locaux qu'elle occupe actuellement (Villageoise Nord, Villageoise Sud, Salle de Prazqueron, Concorde sous-sol, Esserpys et Salle Dutoit), jusqu'à droit connu sur le fond du litige;

VI. Interdire à la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne de supprimer les accès aux locaux actuellement occupés par l'Association A.________ (Villageoise Nord, Villageoise Sud, Salle De Prazqueron, Concorde sous-sol, Esserpys et Salle Dutoit), notamment par la désactivation des badges d'accès, jusqu'à droit connu sur le fond du litige;

VII. Ordonner à la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne de laisser libre accès aux locaux occupés actuellement par l'Association A.________, à savoir Villageoise Nord, Villageoise Sud, Salle de Prazqueron, Concorde sous-sol, Esserpys et Salle Dutoit, selon horaires actuels, jusqu'à droit connu sur le fond du litige;

VIII. Dispenser l'Association A.________ de fournir des garanties (art. 88 LPA);

Principalement:

IX. Annuler la décision rendue le 17 janvier 2023 par la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne;

X. Allouer à l'Association A.________ une indemnité à titre de dépens.

Subsidiairement:

Xl. Annuler la décision rendue le 17 janvier 2023 par la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne;

XII. Ordonner à la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne de mettre à la disposition de l'Association A.________ d'autres locaux appropriés pour ses activités, dans le respect des horaires de cours et qui disposent du matériel adéquat (place pour un piano), à compter de la rentrée scolaire 2023-2024;

XIII. Allouer à l'Association A.________ une indemnité à titre de dépens.

Plus subsidiairement encore:

XIV. Annuler la décision rendue le 17 janvier 2023 par la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne;

XV. Ordonner à la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne de mettre à la disposition de l'Association A.________ d'autres locaux appropriés pour ses activités, dans le respect des horaires de cours et qui disposent du matériel adéquat (place pour un piano), avec un délai de 30 jours au moins pour le déménagement;

XVI. Allouer à l'Association A.________ une indemnité à titre de dépens."

Sur le fond, la recourante estime que la décision attaquée viole l'art. 9 LEM et en particulier l'obligation faite aux communes de mettre à disposition des écoles de musique reconnues des locaux appropriés.

Par avis du 15 février 2023, le juge instructeur a souligné que le recours avait effet suspensif et que, vu cet effet suspensif, la requête de mesures d’extrême urgence et mesures provisionnelles apparaissait sans objet. La municipalité était néanmoins invitée à se prononcer sur cette requête.

Le 13 mars, la municipalité (ci-après: l'autorité intimée) a déclaré s'en remettre à justice concernant la requête de mesures d'extrême urgence, a conclu au rejet de la requête de mesures provisionnelles et a requis la levée de l'effet suspensif, à tout le moins dès le 1^er juillet 2023. Elle relève en particulier que le recours est dirigé contre une correspondance du 17 janvier 2023 qui ne constitue pas une décision et conteste en réalité le contenu d'une décision rendue le 12 décembre 2022. Il serait dès lors tardif et partant irrecevable.

Le 15 mars 2023, la recourante a été invitée à se déterminer sur la recevabilité de son recours, respectivement sa tardiveté.

La recourante s'est déterminée le 4 avril 2023 et a relevé que la décision du 17 janvier 2013 était la première décision claire et formelle qui lui avait été communiquée. Le recours était ainsi recevable et elle confirmait les conclusions prises à l'appui de son recours.

L'autorité intimée a déposé une réponse le 13 avril 2023 et a conclu à l'irrecevabilité du recours, respectivement à son rejet.

La recourante a déposé des observations complémentaires le 16 mai 2023 et a confirmé les conclusions prises à l'appui de son recours. L'autorité a fait de même le 1^er juin 2023 et a confirmé les conclusions prises à l'appui de sa réponse. La recourante s'est déterminée spontanément le 12 juin 2023.

Considérant en droit:

1. A titre préalable, il convient d'examiner, à la lumière de la chronologie des faits, et en particulier de la décision du 12 décembre 2022, si, et cas échéant dans quelle mesure, la décision attaquée constitue une décision sujette à recours.

a) Le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).

La notion de décision est définie à l'art. 3 al. 1 LPA-VD en ces termes:

"Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:

a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations ;

b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations ;

c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations."

S'agissant de la notion de décision, la jurisprudence a confirmé que constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 141 II 233 consid. 3.1 p. 235 et les références; 135 II 22 consid. 1.2 p. 24). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (TF 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2; CDAP AC.2019.0199 du 19 octobre 2020 consid. 1a).

Une prise de position, confirmant une ou des décisions précédentes, ne constitue pas elle-même une décision sujette à recours, ni ne fait courir un nouveau délai de recours contre les décisions antérieures, qu'elle ne fait que confirmer. Autrement dit, l’acte rappelant le contenu d’une décision entrée en force et/ou confirmant explicitement ou implicitement une décision antérieure ne constitue pas une décision attaquable, même si l’acte en question indique une voie de recours (CDAP PS.2021.0094 du 26 juillet 2022 consid. 2 et les références citées). Il n’en va différemment que si l’autorité annule la décision antérieure et la remplace au sens d’un réexamen ou d’une reconsidération par une décision équivalente (CDAP AC.2021.0198 du 2 septembre 2022 consid. 1; GE.2001.0038 du 11 juillet 2001; AC. 1999.0087 du 11 janvier 2000 ; voir également Bovay / Blanchard / Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, LPA-VD annotée, 2^ème éd., Bâle 2021, rem. 7 ad art. 3).

b) En l'espèce, le courrier du 17 janvier 2023 qui fait l'objet du recours ne porte que sur deux points:

- Le rejet de la demande d'utilisation de la salle polyvalente de Prazqueron le mardi- après-midi. Dans son courriel du 11 janvier 2023, la recourante avait en effet demandé, pour le cas où les pianos ne pouvaient pas être installés dans les salles de classe, s'il ne serait pas "judicieux de conserver, pour le 2^ème semestre, les cours de piano du mardi à la salle polyvalente". Ce faisant, l'association avait demandé le réexamen, plus précisément l'adaptation (cf. art. 64 al. 2 let. a LPA-VD), de la décision du 12 décembre 2022.

- Le report du changement des conditions d'utilisation au 20 février 2023.

On peut considérer que le courrier de la Municipalité du 17 janvier 2023 constitue une décision matérielle sujette à recours. Ceci ne vaut toutefois que dans les limites de son objet, à savoir les deux points précités. Le fait que la Municipalité rejette la demande d'utilisation de la salle polyvalente de Prazqueron le mardi après-midi en "confirmant" sa décision du 12 décembre 2022 ne permet pas de remettre en question cette dernière. En effet, conformément à la jurisprudence citée plus haut, l'acte rappelant le contenu d'une décision entrée en force et confirmant explicitement ou implicitement une décision antérieure ne constitue pas une décision attaquable. Le recours est par conséquent irrecevable en tant qu'il porte sur d'autres points que ceux traités dans le courrier du 17 janvier 2023. Il n'est par conséquent recevable qu'en tant qu'il porte sur le rejet de la demande d'utilisation de la salle polyvalente de Prazqueron le mardi- après-midi, la question du report du changement des conditions d'utilisation au 20 février 2023 ne se posant plus.

2. a) En vertu de l'art. 75 let. a LPA-VD, a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. L'intérêt n'est digne de protection que s'il est actuel et pratique. Le caractère actuel implique que l'intérêt existe tant au moment du dépôt du recours qu'au moment où l'arrêt est rendu (cf. ATF 142 I 135 consid. 1.3.1; 139 I 206 consid. 1.1). Si l'intérêt actuel disparaît en cours de procédure, le recours devient sans objet, alors qu'il est irrecevable si l'intérêt actuel faisait déjà défaut au moment du dépôt du recours (cf. ATF 139 I 206 consid. 1.1 et la référence citée).

Selon la jurisprudence, il est exceptionnellement fait abstraction de cette exigence lorsque la contestation peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment important à la solution de la question litigieuse (cf. ATF 140 IV 74 consid. 1.3.3; 137 I 23 consid. 1.3.1 et la jurisprudence citée).

b) En l'occurrence, l'horaire des cours dispensés par la recourante, destinataire de la décision attaquée, est revu à chaque rentrée scolaire. Il apparaît ainsi, compte tenu de la date à laquelle cet arrêt est rendu, que l'issue la présente cause ne présente plus d'intérêt pour l'année 2022-2023. Elle reste toutefois déterminante pour l'année 2023-2024, pour laquelle les besoins de la recourante sont apparemment semblables.

c) Le recours respecte au surplus les formes prescrites (art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD).

Il y a donc lieu d'entrer en matière, en se limitant toutefois à la question de l'utilisation de la salle polyvalente de Prazqueron le mardi après-midi pour les cours de piano.

3. La recourante invoque une violation de l'art. 9 al. 2 LEM.

a) Selon l'art. 9 al. 2 LEM, les communes assurent le financement des locaux des écoles de musique reconnues et les mettent à leur disposition.

b) En l'occurrence, à supposer que l'art. 9 al. 2 LEM confère aux écoles de musique un droit subjectif, ce qui ne va pas de soi, on ne saurait considérer que le refus municipal de mettre à disposition de la recourante la salle polyvalente de Prazqueron le mardi après-midi pour les cours de piano implique une violation de la disposition précitée. En effet, la recourante a apparemment besoin de deux salles équipées d'un piano le mardi. Or, comme le relève l'autorité intimée dans ses écritures, l'association dispose ce jour-là de deux salles (salle de la Concorde et salle Dutoit) qui peuvent accueillir un piano. Dans un courriel du 7 février 2023, la municipale D.________ a en outre évoqué la possibilité d'installer un piano dans la salle des maîtres. Enfin, comme le relève la municipalité dans ses déterminations du 1er juin 2023, il pourrait être envisagé d'intervertir les salles pour les cours de guitare et de piano le jour en question.

c) Vu ce qui précède, la recourante ne démontre pas que la décision litigieuse viole l'art. 9 LEM ou serait susceptible de mettre en péril les objectifs de la LEM tels qu'énumérés à l'art. 1 de cette loi (soit notamment de permettre aux élèves d'avoir accès à un enseignement musical de base de qualité sur l'ensemble du territoire du canton, dans des écoles reconnues à cette fin, en complément des cours de musique donnés à l'école).

4. Le recours est ainsi rejeté, dans la mesure de sa recevabilité. Les frais de la cause sont mis à la charge de la recourante. La commune de Romanel-sur-Lausanne ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, elle a droit à l'allocation de dépens, arrêtés à 2'000 fr. et mis à la charge de la recourante.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.

II. La décision du 17 janvier 2023 de la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne est confirmée.

III. Un émolument judiciaire de 1'000.- (mille) francs est mis à la charge de la recourante.

IV. La recourante versera à la commune de Romanel-sur-Lausanne une indemnité de 2'000.- (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 21 juillet 2023

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.