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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Arrêt du 21 mai 2024 |
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Composition |
Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Guy Dutoit et |
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Recourante |
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A.________, à ********, représentée par Me Eric MUSTER, avocat à Lausanne, |
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Autorité intimée |
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Office de l'accueil de jour des enfants (OAJE), à Lausanne. |
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Objet |
Divers |
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Recours A.________ c/ décision de la Cheffe de l'Office de l'accueil de jour des enfants du 8 mars 2023 (conditions au maintien de l'autorisation d'exploiter l'institution d'accueil de jour des enfants "********") |
Vu les faits suivants:
A. A.________ exploite et dirige l'institution d'accueil de jour des enfants "********" depuis 2002. Selon l'autorisation d'exploiter en cours, cette institution est autorisée à accueillir 22 enfants au total, soit cinq enfants de la naissance jusqu'à l'âge de 18-24 mois, sept enfants âgés de 18-24 mois à 30-36 mois et dix enfants de 30-36 mois jusqu'à l'âge d'entrée en scolarité obligatoire. Depuis 2009, elle a ses locaux à ******** au chemin ********.
B. a) Début 2022, la Cheffe de l'Office de l'accueil de jour des enfants (OAJE) a soumis l'institution dirigée par A.________ à une surveillance renforcée. Cette mesure avait notamment pour but d'examiner la conformité du taux d'encadrement et de la formation des professionnel-le-s, de l'encadrement des équipes éducatives par la direction pédagogique, ainsi que des pratiques éducatives au regard des normes et connaissances pédagogiques actuelles.
Les chargées d'évaluation des milieux d'accueil se sont rendues à cinq reprises sur place pour des visites d'observation des groupes. Elles ont procédé par ailleurs à des entretiens individuels du personnel, travaillant ou ayant travaillé auprès des enfants ainsi que des apprenantes. Elles ont consulté par ailleurs divers documents, dont les dossiers du personnel et des enfants. Elles ont relevé dans leur rapport du 3 mai 2022 28 constats d'irrégularités et de non-conformité aux directives pour l'accueil de jour des enfants. Elles ont notamment mis en évidence de "graves carences en matière de gestion de personnel" et "une gouvernance non professionnelle et irresponsable".
Par lettre du 25 mai 2022, la Cheffe de l'OAJE a informé A.________ qu'au regard des nombreux manquements relevés dans le rapport d'évaluation, elle envisageait de retirer son autorisation d'exploiter "********", avec effet au 31 août 2022, considérant que la prise en charge des enfants ne répondait plus aux exigences de qualité exigées par la loi et les directives. Elle l'a invitée toutefois à faire valoir au préalable ses éventuelles déterminations.
A.________ s'est déterminée le 12 juillet 2022. Elle a fait valoir que la fermeture envisagée serait disproportionnée. Elle a requis qu'en lieu et place de cette mesure, un délai de six mois lui soit accordé pour prendre les mesures qui s'imposaient pour être entièrement conforme aux directives cantonales, relevant qu'elle avait d'ores et déjà corrigé un certain nombre de manquements qui lui étaient reprochés.
Le 24 août 2022, A.________ a été entendue à sa demande par la Cheffe de l'OAJE. Elle s'est expliquée à cette occasion sur les mesures qu'elle avait déjà entreprises et sur celles qu'elle envisageait de prendre.
b) Par lettre du 15 septembre 2022, la Cheffe de l'OAJE a informé A.________ qu'elle avait décidé de différer à fin février 2023 sa décision sur le maintien ou le retrait de l'autorisation d'exploiter "********". Elle l'a exhortée dans l'intervalle à mettre immédiatement en conformité tous les points découlant des constats 1 à 11 du rapport d'évaluation du 3 mai 2022, à lui transmettre chaque mois certains documents de suivi, à l'informer immédiatement de tous les mouvements de personnel et à lui faire parvenir d'ici au 31 janvier 2023 un rapport sur chacun des constats 12 à 28 du rapport d'évaluation, en présentant les mesures prises pour remédier aux dysfonctionnements constatés.
Des rencontres mensuelles entre A.________ et des collaborateurs de l'OAJE ont eu lieu les 17 octobre 2022, 17 novembre 2022, 19 décembre 2022, 23 janvier 2023 et 20 février 2023 dans les locaux de l'autorité. Des visites de surveillance dans les locaux de l'institution ont par ailleurs été effectuées les 17 novembre 2022, 18 janvier 2023, 31 janvier 2023 et 10 février 2023. Comme demandé, A.________ a en outre transmis à l'OAJE un rapport, recensant les mesures prises concernant les constats 12 à 28 du rapport d'évaluation du 3 mai 2022.
c) Par décision du 8 mars 2023, la Cheffe de l'OAJE a subordonné la poursuite de l'exploitation de l'institution "********" à un certain nombre de conditions, notamment en matière de nombre d'enfants, d'intendance et de direction. Elle a par ailleurs déjà annoncé que, compte tenu du fait que les locaux sis au chemin du ******** à ******** ne permettaient à son sens plus un accueil adapté aux exigences de qualité de la loi et des directives, elle ne renouvellerait pas l'autorisation d'exploiter de A.________ à son échéance, soit le 31 août 2024.
C. Par acte du 11 avril 2023, A.________ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Se plaignant en particulier d'une atteinte disproportionnée à sa liberté économique et d'une violation du principe de la bonne foi, elle a pris les conclusions suivantes:
"Principalement
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue par la cheffe de l'Office de l'accueil de jour des enfants le 8 mars 2023 est réformée en ce sens que l'autorisation d'exploiter du 26 juin 2019 de A.________ pour l'institution le ******** n'est pas révoquée et qu'elle est renouvelée à compter du 1" septembre 2024 aux mêmes conditions que l'autorisation d'exploiter accordée à A.________ pour l'institution le ******** du 26 juin 2019.
Subsidiairement
III. La décision rendue par la Cheffe de l'Office de l'accueil de jour des enfants le 8 mars 2023 est annulée et la cause est renvoyée à l'autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants."
A titre de mesures d'instruction, la recourante a sollicité la mise en oeuvre d'une inspection locale et l'audition de témoins.
Dans sa réponse du 7 juin 2023, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité.
La recourante a confirmé ses conclusions dans son mémoire complémentaire du 21 juillet 2023.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées notamment à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Par ailleurs, en tant que destinataire de la décision attaquée, qui subordonne le maintien de son autorisation d'exploiter l'institution "********" à certaines conditions, la recourante dispose incontestablement de la qualité pour agir.
2. Il convient à titre préalable de délimiter l'objet du litige.
a) A titre principal, la recourante conclut à la réforme de la décision attaquée en ce sens que "l'autorisation d'exploiter du 26 juin 2019 [...] n'est pas révoquée et qu'elle est renouvelée à compter du 1er septembre 2024".
Or, si, dans un premier temps l'autorité intimée, envisageait
de révoquer l'autorisation d'exploiter de la recourante compte tenu des
nombreux manquements constatés dans le cadre de la surveillance renforcée mise
en oeuvre début 2022, elle a finalement renoncé à une telle mesure, considérant
que l'exploitation pouvait se poursuivre jusqu'à l'échéance de
l'autorisation le 31 août 2024, moyennant le respect de diverses
conditions, en particulier une réduction de la capacité d'accueil. C'est
l'objet de la décision attaquée. Quant à la question du renouvellement de
l'autorisation d'exploiter de la recourante, elle se posera lors de l'examen de
la demande de renouvellement que l'intéressée déposera (on ignore si elle l'a
fait à ce jour). Certes, l'autorité intimée a déjà annoncé dans la décision
attaquée qu'à l'échéance de l'autorisation d'exploiter en cours, l'accueil
préscolaire à la journée tel qu'autorisé aux conditions fixées devra prendre
fin dans les locaux sis à ******** au chemin ********, considérant que ces locaux
ne satisfont plus aux directives applicables. Il n'en demeure pas moins qu'il
ne s'agit en l'état que d'une intention qu'il lui appartiendra de confirmer,
lorsqu'elle sera formellement saisie d'une demande de renouvellement, et par
conséquent pas d'une décision au sens de
l'art. 3 LPA-VD (cf. la casuistique mentionnée dans Bovay/Blanchard/Grisel
Rapin, Procédure administrative vaudoise, LPA-VD annotée, 2ème éd.,
Bâle 2021, p. 38 ss au sujet des annonces ou projets de décision). C'est dans
le cadre d'un recours contre l'éventuelle décision de refus que l'autorité
intimée rendra dans cette future procédure que la recourante pourra faire
valoir les arguments qu'elle invoque dans ses écritures, en particulier la
violation du principe de la bonne foi, les directives pour l'accueil de jour
des enfants n'ayant à son sens pas été modifiées depuis le précédent
renouvellement de son autorisation.
Les conclusions principales de la recourante sortent dès lors du cadre de la décision attaquée et sont partant irrecevables.
b) A titre subsidiaire, la recourante conclut à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Ces conclusions semblent aussi concerner la période postérieure au 31 août 2024. Dans ses critiques contre le refus de renouvellement envisagé, hormis la violation du principe de la bonne foi déjà mentionnée ci-dessus, la recourante dénonce en effet également une violation de son droit d'être d'entendue, reprochant à l'autorité intimée de n'avoir jamais abordé lors de leurs nombreux échanges l'inadéquation des locaux actuels qu'elle invoque désormais pour justifier la fermeture de l'institution après l'échéance du 31 août 2024. Comprises ainsi, les conclusions subsidiaires de la recourante sortiraient également du cadre de la décision attaquée et seraient partant irrecevables.
Cela étant, dans ses écritures, la recourante discute aussi des différentes conditions imposées par l'autorité intimée pour justifier la poursuite de l'exploitation de l'institution jusqu'au 31 août 2024. Elle critique tout particulièrement la réduction de la capacité d'accueil exigée. Elle estime ces conditions disproportionnées. On comprend qu'elle souhaite pouvoir bénéficier jusqu'à l'échéance de l'autorisation en cours des mêmes conditions d'exploitation qui prévalaient jusqu'alors, même si elle n'a pas pris formellement des conclusions, notamment en réforme, dans ce sens, se focalisant sur la période postérieure. Compte tenu de l'écoulement du temps, elle n'a toutefois plus d'utilité pratique à l'obtention d'un contrôle du bien-fondé des conditions litigieuses et à leur annulation. A ce jour, il reste en effet moins de quatre mois avant l'échéance du 31 août 2024. Or ce laps de temps correspond à celui que l'autorité intimée avait annoncé le 25 mai 2022 à la recourante pour l'effectivité de la fermeture "la plus rapide possible" qu'elle envisageait alors, rappelant les besoins des parents de disposer d'une solution de garde et de ne pas exposer les enfants à un stress supplémentaire. Le calendrier prévisionnel figurant dans sa lettre du 15 septembre 2022 faisait état pour sa part d'un délai de quatre mois entre la notification d'une possible décision de retrait et la fermeture effective. Ainsi, même si la décision attaquée était entièrement confirmée et si la recourante ne respectait pas les conditions litigieuses (au bénéfice de l'effet suspensif, elle ne s'y est probablement pas soumise jusqu'à présent), ce qui devrait être constaté lors de visites de surveillance, une fermeture ne pourrait intervenir avant le 31 août 2024 pour tenir compte des intérêts des parents et des enfants, étant précisé qu'une telle mesure devrait de toute manière être précédée d'une mise en demeure.
Le recours en tant qu'il est dirigé contre les conditions imposées pour la poursuite de l'exploitation jusqu'au 31 août 2024 n'a plus d'objet, faute d'intérêt actuel pour la recourante à obtenir à ce stade leur annulation.
c) Les motifs qui précèdent conduisent par conséquent la cour à constater que le recours en tant qu'il est recevable est devenu sans objet, compte tenu de l'écoulement du temps.
3. Lorsque le recours devient sans objet, sans que les circonstances ne permettent d'imputer à l'une ou l'autre des parties un comportement équivalent à un désistement ou un acquiescement, comme en l'occurrence, il convient de statuer sur les frais et dépens en tenant compte, sur la base d'un examen sommaire du dossier, de l'issue probable du litige avant que le recours ne devienne sans objet (cf. arrêts GE.2023.0213 du 19 janvier 2024 consid. 2; PE.2020.0115 du 19 août 2020 consid. 2 et GE.2013.0115 du 10 août 2015 consid. 2a; cf. aussi TF 5A_217/2015 du 29 avril 2015; TF 8C_244/2013 du 30 septembre 2013 consid. 3; ATF 125 V 373 consid. 2a).
Dans le cas particulier, il n'est pas possible de supputer les chances de succès sur la base d'un tel examen. Dans ces circonstances, il apparaît justifié que chaque partie garde ses frais et dépens. L'arrêt sera dès lors rendu sans frais, ni allocation de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est sans objet en tant qu'il est recevable.
II. La cause est rayée du rôle.
III. L'arrêt est rendu sans frais ni allocation de dépens.
Lausanne, le 21 mai 2024
La présidente: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.