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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Arrêt du 16 août 2023 |
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Composition |
Mme Danièle Revey, présidente; Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Guillaume Vianin, juges; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière. |
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Recourantes |
1. |
A.________ |
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2. |
B.________ représentée par A.________, |
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Autorité intimée |
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Chargée de communication de l'Ordre judiciaire vaudois, Secrétariat général de l'Ordre judiciaire vaudois, à Lausanne. |
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Objet |
Loi sur l'information |
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Recours de A.________ et de B.________ c/ décision de la Chargée de communication de l'Ordre judiciaire vaudois du 16 mai 2023 |
Vu les faits suivants:
A. Par courrier daté du 14 avril 2023 adressé au Tribunal cantonal (reçu le 5 mai 2023), A.________ ainsi que B.________ (ci-après: les associations recourantes ou les recourantes) ont requis la fourniture des documents suivants:
- une liste de toutes les affaires qui ont été portées, entre 2010 et 2020, devant les tribunaux de première instance et devant le Tribunal cantonal par des personnes séparées ou divorcées appelées en solidarité des dettes fiscales de leur (ex-)conjoint(e) en application de l'art. 14 de la loi vaudoise du 4 juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux (LI; BLV 642.11), mentionnant la référence attribuée à chaque affaire, l'année, les montants (avec intérêts) réclamés, le code postal et le genre (h/f) des personnes concernées;
- l’indication de l'éventuel recours devant le Tribunal fédéral pour chacune des affaires ayant été portées, entre 2010 et 2020, devant le Tribunal cantonal et dans lesquelles celui-ci a fait application de l'art. 14 al. 1 LI, en précisant la référence attribuée à chaque recours;
- une copie anonymisée de chacun(e) des décisions, des prononcés, des arrêts rendus entre 2010 et 2020 par les tribunaux de première instance et par le Tribunal cantonal à l'encontre de personnes séparées ou divorcées appelées en solidarité des dettes fiscales de leur (ex-)conjoint(e) en application de l'art. 14 LI, avec la mention de l'année, des montants (avec intérêts) réclamés, du code postal et du genre (h/f) des personnes concernées.
Par courriers datés du 15 avril 2023 adressés aux dix offices des poursuites du canton de Vaud (reçus le 5 mai 2023), les associations recourantes ont en outre demandé la transmission des documents suivants:
- pour les années 2017, 2018, 2019, 2020 et 2021, une copie caviardée de chaque acte de poursuite ayant pour cause de l'obligation la solidarité fiscale fondée sur l'art. 14 LI, en prenant soin de permettre d'identifier si le poursuivi est l'(ex-)épouse ou l'(ex‑)époux;
- une copie caviardée de tout acte de saisie sur salaire ayant pour cause de l'obligation la solidarité fiscale fondée sur l'art. 14 LI, en prenant soin de permettre d'identifier si le poursuivi est l'(ex-)épouse ou l'(ex-)époux.
Les associations recourantes se fondaient sur la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21).
B. Par décision du 16 mai 2023, la Chargée de communication de l'Ordre judiciaire vaudois a rejeté la demande du 14 avril 2023 adressée au Tribunal cantonal ainsi que les demandes du 15 avril 2023 adressées aux dix offices des poursuites du canton de Vaud. Elle a considéré que ces demandes portaient sur des millions de documents; le travail occasionné pour y répondre serait manifestement disproportionné et entraverait l'accomplissement des tâches des tribunaux et des offices, ainsi que le fonctionnement de la justice et des offices des poursuites.
C. Par acte du 8 juin 2023, les associations recourantes ont contesté cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP), en concluant à sa réforme en ce sens que les demandes d'accès à des informations ou documents officiels des 14 et 15 avril 2023 sont admises et que le dossier est renvoyé à la Chargée de communication de l'Ordre judiciaire vaudois afin qu'elle procède à la transmission des documents et informations requis en application de la LInfo. A titre subsidiaire, elles ont conclu à l'annulation de la décision et au renvoi de la cause à l'autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 23 juin 2023, l'autorité intimée a renoncé à se déterminer et s'est référée aux considérants de sa décision du 16 mai 2023.
Considérant en droit:
1. Il convient de déterminer en premier lieu si le recours est recevable.
a) aa) Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.
Selon l'art. 23 LInfo, les autorités et offices judiciaires statuent sur les demandes concernant leurs activités (al. 1). Elles rendent une décision susceptible de recours au Tribunal cantonal dans les 20 jours dès notification de la décision attaquée (al. 2). Toutefois, selon l'art. 24 LInfo, le Tribunal cantonal statue définitivement sur les demandes concernant son activité.
Il résulte de ce qui précède qu'au contraire de ce qui prévaut pour les autres autorités judiciaires et les offices judiciaires, le législateur a entendu exclure toute possibilité de recours cantonal contre une décision du Tribunal cantonal sur une demande concernant son activité (CDAP GE.2017.0182 du 2 février 2018 consid. 1a; Exposé des motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002, p. 2634 ss, spéc. p. 2662 ad art. 23 et 24).
bb) L'art. 14 al. 2 LInfo prévoit que le Tribunal cantonal est compétent pour désigner les personnes autorisées à traiter les demandes d'information concernant l'ordre judiciaire et son administration. Sur cette base, le Tribunal cantonal a adopté, le 13 juin 2006, le règlement de l'ordre judiciaire sur l'information (ROJI; BLV 170.21.2). Selon l'art. 18 ROJI, sont compétents pour statuer sur les demandes d'information relatives aux activités non juridictionnelles de l'ordre judiciaire:
"a. concernant les autorités qu'ils dirigent, respectivement le président du Tribunal cantonal, les premiers présidents des tribunaux, les premiers juges de paix ainsi que le chargé de communication;
b. concernant les offices judiciaires, le secrétaire général de l'ordre judiciaire ou le chargé de communication."
En d'autres termes, le président du Tribunal cantonal et le chargé de communication sont alternativement compétents pour statuer sur une demande d'information concernant l'activité non juridictionnelle du Tribunal cantonal (art. 18 let. a ROJI).
Le secrétaire général de l'ordre judiciaire et le chargé de communication sont pour le surplus alternativement compétents en ce qui concerne les offices judiciaires, à savoir, selon l'art. 4 de la loi du 12 décembre 1979 d'organisation judiciaire (LOJV; BLV 173.01), les greffes des autorités judiciaires (let. a), les offices des poursuites et faillites (let. b) et l'office du registre du commerce (let. d).
Comme exposé ci-dessus, les décisions concernant l'activité du Tribunal cantonal ne sont pas susceptibles de recours cantonal (art. 24 LInfo). En revanche, les décisions sur des demandes concernant les activités des autres autorités judiciaires ou des offices judiciaires sont susceptibles de recours, plus précisément auprès de la CDAP en application des art. 23 LInfo et 92 LPA-VD.
cc) En l'espèce, la demande d'information datée du 14 avril 2023 porte, notamment, sur les arrêts qui ont été rendus entre 2010 et 2020 par le Tribunal cantonal en application de l'art. 14 LI, soit sur l'activité non juridictionnelle du Tribunal cantonal. Par conséquent, en tant qu'elle traite de tels éléments, la décision attaquée est définitive (art. 24 LInfo; consid. 1a/aa supra). Le recours s'avère dès lors irrecevable en tant qu'il conteste le refus de l'autorité intimée de fournir des informations et des documents officiels se rapportant à l'activité du Tribunal cantonal.
Il est en revanche recevable en tant qu'il est dirigé contre le refus de renseigner les recourantes sur les décisions et les actes de poursuite fondés sur la solidarité fiscale au sens de l'art. 14 LI, qui ont été rendus entre 2010 et 2021 par les tribunaux de première instance et les offices de poursuites. Les demandes correspondantes, datées des 14 et 15 avril 2023, concernent en effet les activités non juridictionnelles des autres autorités ou offices judiciaires désignés par l'art. 18 ROJI et sont ainsi susceptibles de recours à la CDAP en application de l'art. 23 LInfo.
b) Pour le surplus, le recours a été déposé dans le délai de 20 jours prévu par l'art. 23 al. 2 LInfo et il respecte les autres conditions formelles de recevabilité énoncées en particulier à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
Il convient dès lors d'entrer en matière sur le recours, uniquement en tant qu'il porte sur le refus de l'autorité intimée de fournir des informations concernant les activités non juridictionnelles des tribunaux de première instance et des offices des poursuites.
2. Le litige porte sur le rejet des demandes des recourantes tendant à la transmission d'informations et de documents judiciaires en lien avec la solidarité fiscale des ex-époux consacrée à l'art. 14 LI.
3. A titre préalable, il convient de rappeler le cadre légal applicable.
a) La LInfo a pour but de garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, s'agissant notamment de l'information transmise d'office par les autorités respectivement de l'information transmise sur demande (art. 1 al. 2 let. a et b LInfo). Elle s'applique à l'ordre judiciaire et à son administration, à l'exclusion de ses fonctions juridictionnelles (art. 2 al. 1 let. c LInfo).
b) Concernant les informations transmises sur demande, l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la LInfo sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits au chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2).
On entend par "document officiel" tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont cumulatives (cf. arrêts GE.2023.0030 du 12 avril 2023 consid. 5a; GE.2022.0150 du 23 mars 2023 consid. 4b/bb; ég. BGC septembre-octobre 2002, p. 2647 ad art. 9).
La notion de "document officiel" de l'art. 9 al. 1 LInfo est similaire à celle prévue à l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3). Cette disposition vise toute information qui a été enregistrée sur un quelconque support (let. a), qui est détenue par l’autorité dont elle émane ou à laquelle elle a été communiquée (let. b) et qui concerne l’accomplissement d’une tâche publique (let. c). On peut donc se référer au message y relatif, dont il ressort notamment que l'exigence posée à l'art. 5 al. 1 let. a, selon laquelle l'information doit être "enregistrée sur quelque support que ce soit" pour que l'on soit en présence d'un document officiel, implique qu'un tel document doit exister. On ne saurait dès lors contraindre l'administration à établir un document qui n'existe pas (cf. Message du Conseil fédéral du 12 février 2003 relatif à la LTrans, FF 2003 1807, p. 1834 ss).
Quant aux "renseignements" ou "informations" visés également par le droit à l'information de l'art. 8 al. 1 LInfo, ils peuvent porter sur des activités des autorités ou sur des documents qu'elles produisent ou détiennent (cf. arrêts GE.2022.0240 du 8 mars 2023 consid. 3b; GE.2022.0027 du 4 octobre 2022 consid. 3b). Ces renseignements ou informations s'entendent dans un sens purement factuel: l'autorité doit renseigner sur les mesures qu'elle a prises ou n'a pas prises dans un cas concret. Elle n'a en revanche pas à justifier son action ou son inaction (cf. arrêt GE.2017.0114 du 12 novembre 2018 consid. 4b/bb).
c) Aux termes de l'art. 10 al. 1 LInfo, la demande d'information n'est soumise à aucune exigence de forme; elle n'a pas à être motivée, mais elle doit contenir des indications suffisantes pour permettre l'identification du document officiel recherché. L'EMPL sur l'information précise à cet égard qu'étant donné l'examen parfois approfondi qui doit être mené face à une demande (pesée des intérêts en présence, caractère officiel du document selon les critères établis, caviardage éventuel de données personnelles sensibles), celle-ci doit être suffisamment précise pour permettre aux autorités de procéder à l'examen en question et de trouver le document officiel demandé (BGC septembre-octobre 2002, p. 2649 ad art. 10).
d) Le droit à l'information institué par la LInfo n'est pas absolu. Aux termes de l'art. 16 LInfo, les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire partiellement ou de différer cette publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent (al. 1). Des intérêts publics prépondérants sont en cause lorsque le travail occasionné serait manifestement disproportionné (al. 2 let. c).
L'art. 24 du règlement d'application du 25 septembre 2003 de la LInfo (RLInfo; BLV 170.21.1) précise que le travail occasionné peut être considéré comme manifestement disproportionné lorsque l'autorité n'est pas en mesure, avec le personnel et l'infrastructure dont elle dispose ordinairement, de satisfaire à la demande de consultation sans perturber considérablement l'accomplissement de ses tâches.
L'EMPL apporte les compléments suivants (BGC septembre-octobre 2002, pp. 2656-2657 ad art. 16 al. 2 let. c):
"La demande doit être objectivement disproportionnée du point de vue du temps ou de la quantité de travail qui sont nécessaires pour qu'il y soit répondu. S'agissant du temps, l'information demandée ne doit pas engendrer l'occupation d'un ou plusieurs collaborateurs sur une période prolongée, provoquant ainsi des retards importants dans l'exécution des activités usuelles des collaborateurs concernés. Sous l'angle de la quantité, l'information demandée ne doit pas provoquer une surcharge de travail du ou des collaborateurs concernés au détriment de leurs activités usuelles. […]
L'examen du travail disproportionné se fait par l'autorité compétente à raison du domaine. Cette autorité examine ce fait avant même qu'elle débute ses travaux de réponse à la demande : il s'agit donc d'un examen préalable. Si l'autorité arrive à la conclusion que ses travaux seront disproportionnés, elle doit essayer de déterminer comment éviter cette situation en proposant notamment une réponse plus brève à l'initiateur de la demande ou en proposant à ce dernier qu'il reformule une demande similaire qui engendre moins de travail.
[…]
Si l'autorité arrive à la conclusion que la recherche engendrera des travaux manifestement disproportionnés, elle doit proposer d'envoyer seulement une copie des documents qu'elle considère comme principaux dans un dossier ou elle doit demander à l'initiateur de la demande qu'il précise les documents (ou sujets) sur lesquels porte sa demande. Les collaborateurs des autorités concernées doivent donc s'efforcer de répondre partiellement à la demande, de proposer d'autres renseignements analogues plus simples à transmettre ou de confier tout ou partie du travail, à titre onéreux, à une personne ou à un organisme externe à l'entité à laquelle ils sont rattachés."
Sur cette base, la cour de céans a considéré qu'une demande impliquant pour l'autorité qu'elle procède à la recherche de documents dans l'ensemble de ses dossiers, sur une période de près de cinq ans, est de nature à perturber de façon significative l'accomplissement de ses tâches, à plus forte raison quand la demande de renseignements nécessite une compilation des documents en cause, et qu'il se justifiait en conséquence de la rejeter (cf. arrêt GE.2019.0163 du 19 février 2020 consid. 3b/bb).
Sous l'angle du principe de la publicité de la justice et du principe de l'information, le Tribunal fédéral a aussi relevé que l'exercice du droit général d'accès aux décisions des tribunaux ne doit pas entraîner une charge de travail excessive pour l'autorité judiciaire, en particulier lorsque la remise de la jurisprudence requise imposerait l'anonymisation d'un nombre important de jugements (ATF 147 I 407 consid. 6.4 et 8.1; TF 1C_225/2019 du 27 juin 2019 consid. 5; 1C_394/2018 du 7 juin 2019 consid. 6).
b) Il n'existe pas de liste regroupant les différentes informations requises par les recourantes. Lorsque l'autorité constate que le document officiel demandé n'existe pas, elle doit traiter la requête comme une demande de renseignement ou d'information (cf. arrêt GE.2022.0027 précité consid. 4b). C'est ce qu'a fait l'autorité intimée en l'espèce. La cour de céans examinera donc la possibilité d'obtenir les listes réclamées sous l'angle du droit à l'information consacré à l'art. 8 al. 1 LInfo. Quant aux décisions judiciaires et aux actes de poursuite et de saisie sur salaire dont la production est requise, ils répondent à la notion de document officiel de l'art. 9 al. 1 LInfo.
Par simplification, la question de l'accès aux informations et aux documents peut être traitée conjointement ci-après.
c) Concernant la liste mentionnant les affaires judiciaires et les poursuites en lien avec l'art. 14 LI qui ont été traitées entre 2010 et 2020 dans le canton de Vaud, les recourantes soutiennent que l'important volume de travail occasionné par leurs demandes n'est pas démontré et que les données sollicitées pourraient aisément être extraites des systèmes informatiques existants. Plus particulièrement, il suffirait d'utiliser les moteurs de recherche "ultra performants" qui sont disponibles sur le site de l'Etat de Vaud présentant la jurisprudence du Tribunal cantonal pour identifier rapidement, parmi des millions de documents, les arrêts et les considérants en lien direct avec une disposition légale et, ainsi, avoir accès en l'espèce aux pièces sollicitées en vertu de la LInfo.
La cour se rallie cependant à l'explication de l'autorité intimée, selon laquelle une recherche automatique des documents demandés dans les systèmes informatiques des autorités et des offices judiciaires concernés par la demande n'est pas réalisable. Il n'est, en effet, pas acquis que la solidarité fiscale des époux fondée sur l'art. 14 LI soit mentionnée expressément dans toutes les décisions et tous les prononcés des tribunaux de première instance ainsi que dans tous les actes de poursuite requis, respectivement qu'elle y soit mentionnée de manière identique (l'autorité intimée ne pouvant, à cet égard, être tenue à la preuve d'un fait négatif). Or, la plus petite différence d'orthographe ou de ponctuation dans les documents visés peut conduire à un résultat infructueux ou, à tout le moins, approximatif et très peu fiable. En outre, le site internet consacré à la jurisprudence vaudoise réunit les arrêts du Tribunal cantonal, mais pas les décisions judiciaires de première instance (sous réserve des jugements du Tribunal de prud'hommes de l'Administration cantonale - TRIPAC). Le recours au logiciel de stockage des arrêts du Tribunal cantonal (mis à disposition du public sur Internet) ne permettrait donc de se procurer qu'une infime partie des documents auxquels les recourantes demandent à avoir accès. La cour de céans relève encore que les recourantes requièrent la communication, pour chaque affaire, du code postal des personnes concernées. Les décisions et les actes de poursuite visés ne mentionnent cependant pas systématiquement cette information, si bien que les autorités et les offices judiciaires seraient tenus d'effectuer une recherche pour chaque cas particulier afin de satisfaire la demande.
Ainsi, quoi qu'en disent les recourantes, la recherche des informations et documents requis est loin d'être rapide et aisée.
d) En sus de la liste précitée, les recourantes demandent une copie caviardée des décisions et arrêts des tribunaux et des actes de poursuite et de saisie sur salaire liés à la solidarité fiscale des époux prévue par l'art. 14 LI, qui ont été rendus sur une période de onze ans pour les prononcés des tribunaux de première instance (2010 à 2020), respectivement de cinq ans pour les actes de poursuites (2017 à 2021). Cela constitue un nombre extrêmement important de pièces (des millions selon l'autorité intimée), dont la seule estimation représenterait déjà en soi un travail considérable. La recherche et le recensement sous la forme d'une liste des documents visés, ainsi que leur compilation dans un fichier papier ou informatique en vue de leur transmission nécessiterait un travail long et fastidieux, pour lequel les autorités et les offices judiciaires devraient occuper plusieurs collaborateurs pendant une période prolongée. Il serait également nécessaire d'anonymiser l'ensemble de ces actes. A suivre les recourantes, "le caviardage de documents ne se fait évidemment pas à la main par du personnel dans les tribunaux qui recouvre un à un d'un enduit noir chacun des passages d'un texte pour le rendre illisible". Il existe effectivement des outils informatiques d’assistance à l’anonymisation, qui facilitent grandement ce travail. Mais même en utilisant de tels outils, il conviendrait d'effectuer une relecture minutieuse et attentive de chaque décision judiciaire et de chaque acte de poursuite pour s'assurer qu'aucune donnée personnelle n'a échappé au caviardage et garantir ainsi la protection de la personnalité des parties concernées. Or, l'Ordre judiciaire ne dispose pas des ressources nécessaires. Au vu du nombre important d'affaires traitées chaque année, la fourniture des documents requis générerait une charge de travail considérable et risquerait de perturber le bon fonctionnement des tribunaux et des offices des poursuites.
On ne saurait dès lors reprocher à l'autorité intimée d'avoir considéré que le travail occasionné pour répondre aux demandes des recourantes serait disproportionné. Comme la cour de céans a déjà eu l'occasion d'en juger dans un arrêt GE.2019.0163 du 19 février 2020 (consid. 3b/bb), la LInfo n'a pas pour objet de transformer les autorités en recherchistes ou documentalistes en les chargeant de rechercher, de sélectionner et de préparer des documents ou données utiles au demandeur sur un sujet précis. Or, c'est précisément à un tel travail long et exigeant que l'autorité intimée devrait s'astreindre pour parvenir à recenser, compiler, anonymiser et annoter les décisions judiciaires et les actes de poursuite requis, notifiés sur une période totale de douze ans.
e) En définitive, l'autorité intimée n'a pas violé le droit, ni abusé de son pouvoir d'appréciation en rejetant les demandes datées des 14 et 15 avril 2023 fondées sur la LInfo.
Néanmoins et comme relevé plus haut, les recourantes peuvent librement accéder aux arrêts du Tribunal cantonal, qui sont publiés sur le site de l'Etat de Vaud (www.vd.ch > Justice > Jurisprudence et lois > Jurisprudence du Tribunal cantonal et du TRIPAC). Dans ce cadre, une recherche par mot-clé ou par article de loi leur permettra d'accéder aux arrêts dans lesquels il est fait application de l'art. 14 LI. Si l'arrêt en cause a fait l'objet d'un recours fédéral, les recourantes peuvent également consulter les arrêts du Tribunal fédéral publiés sur son site internet (www.bger.ch).
5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté, dans la mesure de sa recevabilité, et la décision attaquée confirmée.
L'arrêt sera rendu sans frais (art. 21a LInfo). Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité
II. La décision rendue le 16 mai 2023 par la Chargée de communication de l'Ordre judiciaire vaudois est confirmée.
III. L'arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 16 août 2023
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.