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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Arrêt du 12 octobre 2023 |
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Composition |
M. Guillaume Vianin, président; M. Jean-Daniel Beuchat et |
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Recourants |
1. |
A.________ à ******** |
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2. |
B.________ à ********, |
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3. |
C.________, à ********. |
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Autorité intimée |
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Département de l'économie, de l'innovation, de l'emploi et du patrimoine, à Lausanne. |
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Autorités concernées |
1. |
ASSOCIATION D.________, à ********. |
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2. |
Municipalité de ********, à ********, représentée par Me Yasmine Sözermann, avocate à Lausanne. |
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Objet |
Police du commerce |
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Recours A.________ et B.________, C.________ c/ décision du Département de l'économie, de l'innovation, de l'emploi et du patrimoine du 6 juillet 2023 leur octroyant une licence pour l'exploitation d'un café-restaurant limitée à la préparation de mets froids |
Vu les faits suivants:
A. Le 9 juillet 2020, le Département de l'économie et du sport (actuellement: Département de l’économie, de l'innovation, de l'emploi et du patrimoine [DEIEP]) a été saisi, par A.________ et B.________ notamment, d’une demande ayant trait à la création d’un établissement public ********, à ********, dans la catégorie suivante: "Café-restaurant mets uniquement plats froids, type tapas, sandwichs, tartares". Cette demande fait référence à la procédure d’autorisation de construire n°CAMAC ********. Dans la synthèse n°CAMAC ********, la Direction générale de l’environnement a délivré son préavis, en émettant les exigences suivantes:
"(…)
PROTECTION DE L’AIR – Emissions/Réf. LF
Les prescriptions fixées par l’Ordonnance fédérale du 16 décembre 1985 sur la protection de l’air (OPair) sont à respecter. Les points mentionnés ci-dessous sont les plus importants.
Emissions d’odeurs
Le voisinage doit être préservé d’immissions d’odeurs incommodantes. A cet effet, il y aura lieu de prendre toute mesure utile à titre préventif. En cas de plaintes fondées, des mesures complémentaires pourront être prescrites.
(…)"
Le 30 juin 2021, la Municipalité de ******** a délivré à B.________, propriétaire des feuillets nos ******** à ******** et ******** de la parcelle n°******** du cadastre (divisée en propriété par étages), sise ********, le permis de construire n°********, autorisant la création d’un café-restaurant "avec préparation de mets froids et vente de produits locaux sans ventilation mécanique", en lieu et place d’une galerie d’art.
B. Le 17 février 2022, B.________ a requis l’extension de ce permis de construire, afin de permettre aux exploitants du futur établissement de disposer d’un café-restaurant avec préparation de mets chauds. Il a notamment expliqué qu’un séparateur de graisse y serait aménagé, ainsi qu’une hotte au charbon actif, en circuit interne. Sollicité par le Service de l’urbanisme de ******** (ci-après: Service de l’urbanisme), l’Office cantonal de la consommation (OCC) a, par courriel du 23 février 2022 de ********, Chef du secteur des contrôles des denrées alimentaires, pris favorablement position sur cette demande, en ajoutant que le séparateur de graisses exigé par un autre service ne devait pas se trouver dans un local où sont présentes des denrées alimentaires, d’une part, et que si la hotte de ventilation n'était pas suffisante par rapport aux activités envisagées, des exigences supplémentaires pourraient être prononcées, d’autre part. Le 7 mars 2022, A.________ et B.________ ont adressé le courriel suivant au Service de l’urbanisme:
Nous vous remercions de cette information.
Pour la bonne compréhension, nous pouvons aller de l’avant, avec les remarques acquises et les données intégrées dans les plans finaux de l’architecte.
En synthèse, ce n’est pas un nouveau permis de construire, ce document faisant foi.
(…)"
Le 2 mai 2022, la Police cantonale du commerce (PCC) a reçu une demande de licence de café-restaurant comportant une autorisation d’exercer au nom de E.________ et une autorisation d’exploiter au nom de C.________. Le 23 mai 2022, le Service de l’urbanisme et l’OCC ont inspecté l’établissement. Le 1er juin 2022, le Service de l’urbanisme a préavisé positivement la demande de licence. Le 28 juin 2022, la Police cantonale du commerce (PCC) a délivré une licence de café-restaurant n°LADB-EV-2022-0771, valable du 2 juin 2022 au 1er juin 2027; l’autorisation d’exercer a été délivrée à E.________ et l’autorisation d’exploiter, à C.________, dont A.________ est administratrice.
Depuis lors, un établissement public à l’enseigne ******** est exploité dans ces locaux.
C. Le 9 août 2022, une habitante riveraine de l’établissement s’est plainte auprès du Service de l’urbanisme et de l’Association D.________ des nuisances provenant de celui-ci (odeurs de cuisine; cuisine non ventilée; odeurs dans les caves); elle s’est référée à cet égard à la teneur du permis de construire n°********. Le 18 août 2022, D.________ a transmis cette plainte à la PCC, en relevant que les conditions posées dans le permis de construire précité («préparation de mets froids et vente de produits locaux sans ventilation mécanique») n’avaient pas été reprises dans la licence n°LADB-EV-2022-0771.
Le 19 août 2022, E.________ a informé la PCC de ce qu’il ne travaillait plus au service de C.________; il a requis l’annulation de l’autorisation d’exercer délivrée à son nom. Le 25 août 2022, la PCC a informé D.________ de ce qu’elle allait procéder à l’annulation de la licence n°LADB-EV-2022-0771 et qu’au moment d’établir une nouvelle licence, il serait indiqué sur celle-ci qu’elle a trait à l’exploitation d’un café-restaurant avec préparation de mets froids et vente de produits locaux sans ventilation mécanique.
Le 25 août 2022, le Service de l’urbanisme a reçu une plainte d’une autre habitante riveraine de l’établissement, qui faisait également valoir des nuisances olfactives provenant de l’établissement concerné et demandait le respect du permis de construire n°********. Interpellée par le Service de l’urbanisme, la Direction générale de l’environnement (DGE) s’est déterminée, par courriel du 31 août 2022 de ******** (Division de la Protection de l’air), de la façon suivante:
"(…)
Suite à notre discussion téléphonique de cet après-midi, je vous confirme que si l’établissement mentionné dans le permis n°******** souhaite cuisiner des mets chauds, il a l’obligation d’évacuer l’air vicié de la ventilation cuisine par un canal qui respecte les Recommandations sur la hauteur minimale des cheminées sur toit.
En fonction des plaintes reçues, il serait donc souhaitable que notre service puisse préaviser le canal d’extraction de l’air vicié de la ventilation cuisine, par l’intermédiaire de la CAMAC.
(…)"
Entre-temps, le 29 août 2022, la PCC a annulé la licence n°LADB-EV-2022-0771 et a imparti à C.________ un délai au 29 septembre 2022 pour lui faire parvenir un dossier complet avec demande de nouvelle licence.
D. Le 9 septembre 2022, la PCC a reçu une demande de licence de café-restaurant comportant une autorisation d’exercer au nom de A.________ et une autorisation d’exploiter au nom de C.________.
Le 11 octobre 2022, le Service de l’urbanisme a adressé la correspondance suivante à A.________ et B.________:
"(…)
Dans le courant du mois d'août, nous avons réceptionné des plaintes du voisinage alentour relatives à des immissions d'odeurs incommodantes émanant de vos locaux.
Pour mémoire, dans le cadre du dossier mentionné en titre, nous vous avez fait part de votre souhait de pouvoir procéder à la préparation de mets chauds afin d'assurer le développement durable de votre restaurant. En date du 17 février 2022, l'office de la consommation avait préavisé favorablement votre demande en précisant que le séparateur de graisses exigé par un autre service ne devait pas se trouver dans un local où sont présentes des denrées alimentaires, et que si la hotte de ventilation n'était pas suffisante par rapport aux activités envisagées, des exigences supplémentaires pourraient être prononcées par leur office.
Ainsi, une licence de café-restaurant vous a été délivrée pour la préparation de mets chauds, à la condition que le fonctionnement de la cuisine respecte les conditions de la synthèse CAMAC n° ******** du 19.02.2021, notamment le préavis de la DGE, Protection de l'air- Emissions/Ref.LF
Compte tenu des plaintes reçues par le voisinage, la hotte à charbon qui a été posée ne répond pas efficacement à la suppression des odeurs.
Par conséquent, si vous souhaitez cuisiner des mets chauds, vous avez l'obligation d'évacuer l'air vicié de la ventilation de la cuisine par un canal qui respecte les recommandations sur la hauteur minimale des cheminées sur toit. A cet effet, il y a lieu que vous déposiez une demande de permis de construire en bonne et due forme afin de régulariser la situation.
Dans l'intervalle, veuillez ne plus cuisiner de denrées alimentaires chaudes jusqu’à l'obtention d'une nouvelle autorisation.
Notre service se tient volontiers à votre disposition afin de vous apporter des précisions.
(…)"
Le 1er novembre 2022, l’Office du commerce et des manifestations – qui dépend de D.________ – a rappelé aux exploitants qu’ils devaient se conformer au courrier du Service de l’urbanisme du 11 octobre 2022, qu’il leur appartenait de déposer une demande de permis de construire en bonne et due forme et que, dans l’intervalle, il ne leur était plus possible de cuisiner des denrées alimentaires chaudes jusqu’à l’obtention d’une autorisation.
Le 3 novembre 2022, A.________ et B.________ ont rencontré, sur place, un représentant du Service de l’urbanisme, ********, et une représentante de l’Office du commerce et des manifestations, ********. Par courrier électronique du 4 novembre 2022, le Service de l’urbanisme a adressé aux époux A.________ une copie de ses précédentes lignes du 11 octobre 2022 et leur a imparti un délai au 30 novembre 2022 pour régulariser la situation par le dépôt d’une demande de permis de construire. Les époux A.________ ont également été informés qu’une licence provisoire leur serait délivrée dans l’intervalle et dans l’attente de la régularisation, tout en leur précisant que l’autorisation ferait l’objet d’un examen complémentaire et d’adaptations si des plaintes venaient à être déposées en raison d’immissions olfactives incommodantes.
E. Le 28 novembre 2022, B.________ a requis, par la plume de l’architecte ********, à ********, la délivrance d’une autorisation de construire (CAMAC n°********) portant sur la prolongation de la cheminée d’évacuation des locaux occupés par l’établissement public. Il ressort d’un échange de courriels avec le Service de l’urbanisme que le dossier a dû être complété.
Le 23 décembre 2022, la PCC a délivré à A.________ et à C.________ une licence provisoire, dont la validité a été limitée à six mois, soit jusqu’au 30 juin 2023. Il y était précisé qu’à l’échéance, le permis d’utiliser de la mise à l’enquête CAMAC n°******** devait avoir été délivré. Cette décision n’a pas fait l’objet d’un recours.
Le 14 mars 2023, quatre habitants riverains se sont plaints à la Municipalité de ******** des nuisances olfactives provenant de la ventilation de l’établissement, depuis sa réouverture en février 2023. Le 22 mars 2023, l’Office du commerce et des manifestations a invité les exploitants de l’établissement à se conformer au permis de construire n°********. Un rappel en ce sens leur a été adressé le 5 mai 2023, dans lequel l’Office du commerce et des manifestations a demandé aux recourants de cesser immédiatement de proposer des mets chauds dans leur établissement. Le 6 juin 2023, ledit office a refusé d’autoriser les exploitants de l’établissement à organiser un cocktail dinatoire avec Disc-jockey le 7 juin 2023, au motif qu’ils continuaient à servir des mets chauds, en dépit des courriers précédents.
Entre-temps, le 28 mars 2023, le dossier d’autorisation de construire CAMAC n°******** a été déposé; il a pour objet "la régularisation, la préparation et service de mets chauds avec l’installation d’une ventilation mécanique et d’un canal de ventilation pour la cuisine du café-restaurant ********". Durant l’enquête publique, qui courait du 5 avril au 4 mai 2023, une opposition a été formée par quatre propriétaires d’étage de la parcelle n°********, au motif que l’établissement engendrait des nuisances olfactives pour le voisinage. Cette opposition porte avant tout sur l’orientation de l’exutoire de la cheminée d’évacuation. Le 28 juin 2023, la synthèse CAMAC a été remise à la Municipalité de ********; les services cantonaux concernés ont assorti leurs autorisations spéciales de certaines conditions. Aux termes de l’autorisation spéciale de la DGE (Direction de l’énergie [DIREN]):
"(…)
Ventilation simple-flux - hotte cuisine
La DIREN octroie l'autorisation requise, au sens de l'art. 35 al. 1 RLVLEne et de l'art. 120 LATC, pour l'installation de ventilation d'air repris/simple flux suivante :
L'installation de ventilation d'air repris/simple flux présentant un débit horaire de 1'400 m3/h remplit les exigences de l'art. 35 al. 4 RLVLEne du 16 mai 2006. L'installation est munie d'un dispositif de valorisation des rejets de chaleurs par échangeur de chaleur à fluide intermédiaire pour le préchauffage de l'eau chaude sanitaire.
Les conditions mentionnées dans la présente synthèse en lien avec la protection de l'environnement font partie intégrante de la présente autorisation spéciale au sens de l'art. 2 RVLPE.
(…)"
La Direction de l'environnement industriel, urbain et rural, Division Air, climat et risques technologiques (DGE/DIREV/ARC), a délivré le préavis suivant:
"(…)
PROTECTION DE L'AIR - Emissions
Les prescriptions fixées par l'Ordonnance fédérale du 16 décembre 1985 sur la protection de l'air (OPair) sont à respecter.
Les points mentionnés ci-dessous sont les plus importants.
Évacuations de ventilations (cuisine de restaurant)
L'orifice de la cheminée qui rejette des gaz pollués ou de l'air vicié malodorant devra impérativement dépasser le faîte du toit de 0,5 mètre pour les toits à 2 pans.
Emissions d'odeurs
Le voisinage doit être préservé d'immissions d'odeurs incommodantes. Le projet qui fait l'objet de la présente demande d'autorisation comporte certains risques. A cet effet, il y aura lieu de prendre toute mesure utile à titre préventif. En cas de plaintes fondées, des mesures complémentaires pourront être prescrites.
La cheminée de ventilation de cuisine qui figure sur les plans soumis à l'enquête publique ne respecte pas les critères fixés ci-dessus.
Lors de la construction, elle devra être adaptée (rehaussée et/ou déplacée).
Contrôle
La Municipalité est responsable selon la LATC (art. 128) de vérifier que les conditions légales soient respectées avant de délivrer le permis d'habiter ou d'utiliser. La hauteur de rejet des polluants atmosphériques au-dessus du toit est une des conditions (hauteur des cheminées).
Oppositions
Le préavis concernant la Protection de l'air du 22.04.2023 reste inchangé malgré les oppositions reçues.
(…)"
Il ne ressort pas du dossier que la Municipalité ait délivré un permis de construire.
Le 28 juin 2023, l’Office du commerce et des manifestations a préavisé de manière positive la prolongation de la licence délivrée aux exploitants de l’établissement "********", à condition, notamment, que ces derniers se conforment au permis de construire n°********, "avec préparation de mets froids et vente de produits locaux sans ventilation mécanique".
Le 6 juillet 2023, la PCC a délivré à A.________ et à C.________ une licence, valable du 1er juillet au 31 décembre 2023, contenant, notamment, la réserve suivante: "Conformément au permis de construire n°********, licence de café-restaurant avec préparation de mets froids et vente de produits locaux sans ventilation mécanique".
Le 26 juillet 2023, l’Office du commerce et des manifestations a rappelé aux exploitants de l’établissement qu’aucun repas chaud ne pouvait y être servi jusqu’à nouvel avis. Le 26 juillet 2023 également, A.________ et B.________ ont requis de la PCC le retrait de la réserve mentionnée ci-dessus, au motif que toutes les mesures avaient été prises pour éviter les nuisances, qu’une procédure de régularisation était en cours et que l’établissement était confronté à de sérieuses difficultés financières. Le 28 juillet 2023, la PCC a informé les intéressés qu’il ne lui était pas possible de modifier la licence délivrée le 6 juillet 2023, tant que la Municipalité n’aurait pas délivré le permis de construire faisant suite à la demande CAMAC n°********.
F. Par acte du 3 août 2023, A.________ et B.________, agissant en leur nom propre et au nom de C.________, ont interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la licence délivrée le 6 juillet 2023, dont ils demandent implicitement la réforme, en ce sens que cette licence soit dépourvue de la réserve ayant trait au contenu du permis de construire n°******** et que sa validité soit prolongée jusqu’au 23 décembre 2027. Ils ont également requis que le recours soit assorti de l’effet suspensif, afin qu’ils puissent continuer à servir des mets chauds.
Par avis du 7 août 2023, la juge instructrice a admis à titre provisoire la demande d’effet suspensif (traitée comme une demande de mesures provisionnelles).
La juge instructrice s’étant spontanément récusée, l’instruction de la cause a été reprise par un autre juge instructeur, qui a appelé à la procédure la Municipalité de ******** et D.________.
Le Département de l'économie, de l'innovation, de l'emploi et du patrimoine (DEIEP) s’est déterminé sur la demande de mesures provisionnelles, dont il a demandé le rejet. Sur le fond, il a produit son dossier et propose le rejet du recours.
La Municipalité de ******** et D.________ proposent également le rejet du recours.
Considérant en droit:
1. Aux termes de l’art. 92 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Le recours a été formé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les autres exigences formelles (art. 79 LPA-VD par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Destinataires de la décision attaquée, A.________, titulaire de l’autorisation d’exercer, et C.________, titulaire de l’autorisation d’exploiter, ont qualité pour recourir contre la licence délivrée le 6 juillet 2023 (art. 75 let. a LPA-VD). Même si la qualité pour agir d’B.________ paraît en revanche douteuse, il y a lieu d’entrer en matière sur le recours.
2. Les recourants se prévalent d’une violation de leur droit d’être entendus. Ils se plaignent de ne pas avoir eu la possibilité de se prononcer sur les plaintes émanant des habitants voisins de leur établissement, avant que l’autorité intimée ne délivre la licence du 6 juillet 2023.
a) Le droit d’être entendu découlant de l’art. 29 al. 2 Cst. est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 142 II 218 consid. 2.3). Il comporte le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique (ATF 145 I 167 consid. 4.1). Par exception au principe de la nature formelle du droit d'être entendu, une violation de ce dernier est considérée comme réparée lorsque l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure, et qui peut ainsi contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée (ATF 144 I 11 consid. 5.3 ; 142 II 218 consid. 2.8.1 p. 226 s.; 138 II 77 consid. 4 p. 84; 137 I 195 consid. 2.3.2 p. 197s.; Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, n°1988). Toutefois, une telle réparation doit rester l'exception et n'est admissible, en principe, que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée. Cela étant, une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure, ce qui serait incompatible avec l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 p. 226 s.).
b) En l’occurrence, trois plaintes sont parvenues aux autorités communales, les 9 et 25 août 2022, ainsi que le 14 mars 2023. Toutes dénoncent les nuisances olfactives provenant de la cuisine de l’établissement des recourants. Ces plaintes émanent d’habitants voisins, résidant pour la plupart dans la partie Nord de la PPE constituée sur l’immeuble abritant cet établissement. Ces plaintes ont conduit le Service de l’urbanisme à se tourner vers la DGE, qui a rappelé que les locaux devaient être pourvus d’un canal d’extraction de l’air vicié de la ventilation de la cuisine pour que les recourants puissent préparer et servir des mets chauds dans leur établissement. Les locaux s’étant révélés insuffisamment aménagés sur ce point, ce qui confirme le bien-fondé des plaintes du voisinage, les recourants ont dû requérir, le 28 novembre 2022, la mise à l’enquête (n°CAMAC ********) en vue de l’installation d’une ventilation mécanique et d’un canal de ventilation pour la cuisine; on y reviendra plus loin. Dans son préavis, la DGE se montre plutôt réservée, puisqu’elle relève que le voisinage doit être préservé d'immissions d'odeurs incommodantes et que le projet faisant l'objet de la demande d'autorisation comporte certains risques à cet égard. Il n’en demeure pas moins que la procédure ayant conduit à la licence dont la teneur est contestée n’est entachée d’aucune violation du droit des recourants à se déterminer sur les plaintes du voisinage. Outre le fait que ces plaintes ont régulièrement été portées à leur connaissance, les recourants se sont exprimés à de nombreuses reprises durant la procédure, comme le relève la Municipalité. Ainsi, les 2 novembre 2022, 16 mars, 10, 25 et 26 mai 2023, ils ont pris position par courrier électronique sur les nuisances dont les plaignants faisaient état. Le 26 mai 2023, ils se sont même directement adressés aux plaignants pour leur faire part de leur engagement à réaliser les aménagements nécessaires et leur exposer la situation financière délicate de leur établissement, afin d’inviter ceux-ci à retirer leurs doléances.
Quoi qu’il en soit, les recourants ont contesté la licence du 6 juillet 2023 devant la CDAP en faisant valoir leurs motifs à l’encontre du contenu de certaines plaintes, qu’ils considèrent comme chicanières au demeurant. Il n’apparaît pas, dans ces conditions, que leur grief puisse être accueilli. A supposer même qu’ils n’aient pas pu exercer leur droit d’être entendu auparavant – ce qui est très douteux –, la violation aurait été guérie devant la Cour de céans.
3. Sur le fond, les recourants s’en prennent au contenu de la licence qui leur a été délivrée le 6 juillet 2023 par l’autorité intimée. Ils demandent que celle-ci soit modifiée, en ce sens qu’elle ne soit plus assortie de la réserve de conformité au permis de construire n°********, soit licence de café-restaurant avec préparation de mets froids et vente de produits locaux sans ventilation mécanique, d’une part, et que sa validité soit étendue jusqu’au 23 décembre 2027, d’autre part.
a) On rappelle que, selon l'art. 27 al. 1 Cst., la liberté économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 145 I 183 consid. 4.1.5 p. 192; 143 II 598 consid. 5.1 p. 612; 134 I 214 consid. 3 p. 215s.). Elle peut être invoquée tant par les personnes physiques que par les personnes morales (ATF 143 II 598 consid. 5.1 p. 612; 135 I 130 consid. 4.2 p. 135). Elle vaut notamment pour l’activité d’aubergiste (arrêts CDAP GE.2018.0069 du 14 septembre 2018; GE.2008.0193 du 30 mars 2009).
Comme tout droit fondamental, la liberté économique peut être restreinte. Aux termes de l'art. 36 al. 1 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être prévues par une loi (ATF 139 I 280 consid. 5.1 p. 284 et les références citées); les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. Sont autorisées les mesures de police, de politique sociale ainsi que celles dictées par la réalisation d'autres intérêts publics. Sont en revanche prohibées les mesures de politique économique ou de protection d'une profession qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes d'exploitation (ATF 143 I 37 consid. 8.2 p. 47; 140 I 218 consid. 6.2 p. 229; 131 I 223 consid. 4.2 p. 231s. et les références citées). En outre, toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui et être proportionnée au but visé (cf. art. 36 al. 2 et 3 Cst.). Pour être conforme au principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), une restriction à un droit fondamental doit être apte à atteindre le but visé, lequel ne peut pas être obtenu par une mesure moins incisive; il faut en outre qu'il existe un rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne visée et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 146 I 157 consid. 5.4 p. 167; 146 I 70 consid. 6.4 p. 80s.; 137 I 167 consid. 3.6 p. 175s.; arrêts TF 1C_582/2021 du 21 février 2023 consid. 6.1; 2C_793/2014 du 24 avril 2015 consid. 4.1; 2C_990/2012 et 2C_991/2012 du 7 mai 2013 consid. 6.1).
b) Aux termes de son article 1er al. 1, la loi cantonale du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (LADB; BLV 935.31) a pour but de régler les conditions d'exploitation des établissements permettant le logement, la restauration, le service de boissons ainsi que les autres débits de mets et boissons (let. a), de contribuer à la sauvegarde de l'ordre et de la tranquillité publics (let. b), de promouvoir un développement de qualité de l'hôtellerie et de la restauration, en particulier par la formation et le perfectionnement professionnels (let. c) et de contribuer à la protection des consommateurs et à la vie sociale (let. d). A teneur de l’art. 4 LADB, l'exercice de l'une des activités soumises à la présente loi nécessite l'obtention préalable auprès de l'autorité compétente d'une licence d'établissement qui comprend l'autorisation d'exercer et l'autorisation d'exploiter (al. 1). L'autorisation d'exercer est délivrée à la personne physique responsable de l'établissement (al. 2). L'autorisation d'exploiter est délivrée à la personne morale ou physique, propriétaire ou titulaire du contrat de bail à loyer ou d'un contrat analogue, qui exploite le fonds de commerce (al. 3).
S’agissant des droits et obligations des titulaires de licences, l’art. 34 al. 1 LADB dispose que la licence comprend l'autorisation d'exploiter et l'autorisation d'exercer. Elle est accordée pour des locaux déterminés. Elle peut être assortie de conditions et de charges fixées d'entente entre le département et la commune. A cet égard, le règlement d’exécution de la LADB, du 9 décembre 2009 (RLADB; BLV 935.31.1) précise, à son art. 25, que la licence peut être délivrée pour une durée maximale de 5 ans. Elle est renouvelable (al. 1). Elle peut être assortie de conditions liées au permis de construire ou à des charges fixées d'entente entre le département et la commune, telles qu'un concept de sécurité, des réserves relatives à la diffusion de musique ou à la situation financière des titulaires de licence notamment (al. 2).
L’art. 35 al. 1 LADB précise que l'autorisation d'exploiter est délivrée par le département, cas échéant, après contrôle par les services compétents de la conformité des locaux. L’art. 39 LADB exige de tout établissement qu’il réponde aux exigences en matière de police des constructions, de protection des travailleurs et de l'environnement, de police du feu ainsi qu'en matière sanitaire et d'hygiène alimentaire (al. 1). Les établissements bénéficiant d'une licence permettant la préparation de mets doivent être dotés d'un agencement répondant aux exigences fixées par le règlement d'exécution (al. 2). Les locaux figurant sur la licence, ainsi que les locaux attenants, doivent être, en tout temps, aisément accessibles et contrôlables (al. 3). Enfin, l’art. 44 LADB ajoute que les transformations, y compris l'agrandissement des locaux, la création et l'agrandissement de terrasses, ainsi que tout changement de catégorie de licence sont soumis à l'autorisation spéciale du département. Les dispositions de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions sont réservées (al. 1). Les établissements transformés dont l'affectation a été modifiée ou l'exploitation transférée dans de nouveaux locaux sans autorisation peuvent être fermés par le département (al. 2). A teneur de l’art. 56 RLADB, la demande d'autorisation de création d'un établissement, de transformation des locaux, de création et d'agrandissement d'une terrasse, ainsi que de tout changement de catégorie de licence entraînant un changement de destination des locaux au sens des articles 103 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) et 68 du règlement d'application de la LATC, du 19 septembre 1986 (RLATC; BLV 700.11.1) doit être présentée préalablement à la demande de licence. La demande d'autorisation prévue à l'alinéa premier doit être accompagnée d'un dossier comprenant les plans et pièces requis pour la demande du permis de construire par le RLATC (al. 2).
Vu l’art. 60 LADB, le département retire la licence au sens de l'article 4 et peut ordonner la fermeture temporaire ou définitive d'un établissement lorsque, notamment, les locaux, les installations ou les autres conditions d'exploitation ne répondent plus aux exigences imposées pour l'octroi de la licence (let. b).
c) En la présente espèce, les recourants se plaignent de ce que la licence qui leur a été délivrée par l’autorité intimée porterait atteinte à leurs droits acquis à servir des mets chauds dans leur établissement. A la lumière de ce qui précède, il importe de faire plusieurs constatations.
aa) S’agissant tout d’abord des exigences en matière de police des constructions, on relève que les locaux abritant l’établissement public à l’enseigne ******** font l’objet de l’autorisation de construire n°******** du 30 juin 2021; cette autorisation est aujourd’hui entrée en force. Or, ce permis autorise la transformation d’une galerie d’art et la création d’un un café-restaurant "avec préparation de mets froids et vente de produits locaux sans ventilation mécanique", conformément à la demande des recourants. Ces derniers ont ainsi implicitement admis que l’aménagement des locaux ne permettait pas de préparer des mets chauds en cuisine. Sans doute, le 17 février 2022, les recourants ont requis l’extension de ce permis de construire, afin de pouvoir y préparer des mets chauds. Toutefois, seul l’OCC a été consulté à cet égard; il a émis dans son préavis du 23 février 2023 des réserves au sujet de la ventilation des locaux, sous-entendant que celle-ci ne serait sans doute pas adaptée au projet des recourants. Il importe peu que les recourants aient considéré que ce préavis du seul service consulté équivalait à une autorisation, comme ils l’ont écrit au Service de l’urbanisme le 7 mars 2022; il importait en effet que la DGE, qui avait exigé dans la synthèse n°CAMAC ******** que le voisinage soit préservé d’immissions d’odeurs incommodantes, soit également consultée. Or, cette autorité a bien été consultée mais ultérieurement, à la suite de la demande de permis du 28 novembre 2022 (n°CAMAC ********). Du reste, la convocation du Service de l’urbanisme, du 12 mai 2022, aux fins de contrôle de fin des travaux en vue de la délivrance du permis d’utiliser fait expressément référence au contenu du permis n°********.
Dès lors, il résulte de ce qui précède que la demande des recourants tendant à étendre le permis de construire n’avait fait l’objet d’aucune autorisation au moment où la licence n°LADB-EV-2022-0771, valable du 2 juin 2022 au 1er juin 2027 (et non 23 décembre 2027 comme semblent l’indiquer les recourants), a été délivrée par l’autorité intimée le 28 juin 2022. A cette date, les locaux répondaient sans doute aux exigences de l’autorisation de construire n°******** du 30 juin 2021, ce que le Service de l’urbanisme a confirmé dans son préavis du 1er juin 2022. C’est du reste dans ce sens uniquement qu’il y a lieu de comprendre ce préavis. Dans ces conditions, il importe peu que la licence du 28 juin 2022 n’ait pas été expressément assortie d’une condition faisant référence à l’autorisation de construire précitée et à la seule préparation de mets froids et vente de produits locaux, sans ventilation mécanique. Vu les art. 39 et 44 al. 1 LADB, les recourants ne pouvaient en tout cas pas comprendre cette licence dans le sens qu’ils étaient d’ores et déjà autorisés à préparer des mets chauds dans les locaux. Contrairement à ce qu’écrira plus tard le Service de l’urbanisme aux recourants (cf. lettre du 11 octobre 2022), il n’est pas possible de retenir que la licence délivrée aux recourants s’étendait également à la préparation de mets chauds, "(…) à la condition que le fonctionnement de la cuisine respecte les conditions de la synthèse CAMAC n° ******** du 19.02.2021, notamment le préavis de la DGE, Protection de l'air-Emissions/Ref.LF". En effet, non seulement aucune autorisation en ce sens ne leur avait été donnée mais en outre il n’était pas établi, au moment où l’autorité intimée a statué, que l’aménagement de ces locaux répondait aux exigences en matière de police des constructions et notamment, à l’art. 31 RLATC. C’est par conséquent à tort qu’ils se prévalent de droits acquis à cet égard.
bb) Ceci nonobstant, les recourants ont tout de même préparé et servi des mets chauds dans l’établissement en question. Il est vrai qu’ils ont aménagé une hotte de ventilation à charbon dans la cuisine, mais cet aménagement s’est vite révélé insuffisant, comme le redoutait l’OCC. En effet, dès le mois d’août 2022 certains habitants riverains se sont plaints auprès des services communaux des nuisances olfactives provenant de la cuisine. Ces plaintes démontrent en tout cas que les locaux ne répondaient toujours pas aux exigences en matière de police des constructions pour que l’établissement puisse préparer et servir des mets chauds. Il importe de se référer à cet égard à la correspondance adressée aux recourants le 11 octobre 2022 par le Service de l’urbanisme. Dans ce courrier, l’attention des recourants a été attirée sur les obligations qu’il leur importait de respecter à cet égard, ce qui impliquait de leur part qu’ils déposent une demande de permis de construire, afin de régulariser la situation (cf. art. 103 al. 1 LATC); un délai au 30 novembre 2022 leur a du reste été imparti à cet effet. Par la suite, de nouvelles plaintes du voisinage étant survenues, il a été rappelé aux recourants par les services communaux et intercommunaux concernés, à plusieurs reprises, qu’ils devaient cesser la préparation de mets chauds.
Entre-temps toutefois, la fin des rapports de service entre C.________, titulaire de l’autorisation d’exploiter, et E.________, titulaire de l’autorisation d’exercer, entraînait de toute façon la caducité de la licence n°LADB-EV-2022-0771. Les plaintes du voisinage ayant été portées à la connaissance de l’autorité intimée, il importait à cette dernière de vérifier en outre, au moment de délivrer une nouvelle licence, que les locaux abritant l’établissement respectaient bien les art. 39 et 44 al. 1 LADB. C’est la raison pour laquelle l’autorité intimée, dans l’attente de la délivrance du permis de construire, a délivré dans un premier temps aux recourants, le 23 décembre 2022, une licence provisoire, valable six mois, afin de continuer à poursuivre l’exploitation de leur établissement aux conditions du permis de construire n°******** du 30 juin 2021. Comme il a été relevé plus haut, cette décision n’a pas fait l’objet d’un recours. Cela n’a pas dissuadé les recourants de continuer à servir des mets chauds, puisque de nouvelles plaintes concernant les nuisances engendrées par l’établissement ont été enregistrées par les services communaux concernés. Suite à l’intervention du Service de l’urbanisme, le dossier d’autorisation de construire CAMAC n°********, ayant pour objet la régularisation des aménagements entrepris dans les locaux afin de permettre aux recourants de préparer et servir des mets chauds dans leur établissement, a été déposé le 28 mars 2023. La synthèse CAMAC a, certes, été rendue mais à ce jour, l’autorisation de construire requise n’a pas encore été délivrée par la Municipalité, seule compétente en la matière (cf. art. 114 al. 1 LATC). Par conséquent, il n’est toujours pas clair de savoir si l’établissement répond dorénavant aux exigences en matière de police des constructions et de protection de l'environnement (cf. art. 39 al. 1 LATC). Il n’est par ailleurs pas certain que la procédure de régularisation des locaux atteigne son but puisque la DGE/DIREV/ARC relève, dans son préavis CAMAC n°********, que "le projet qui fait l'objet de la présente demande d'autorisation comporte certains risques" et que "la cheminée de ventilation de cuisine qui figure sur les plans soumis à l'enquête publique ne respecte pas les critères fixés ci-dessus", de sorte que lors de la construction, elle devra être adaptée (soit rehaussée et/ou déplacée).
Dès lors, l’autorité intimée ne pouvait, à l’échéance de la première licence provisoire du 23 décembre 2022, que renouveler celle-ci pour une nouvelle période de six mois, aux mêmes conditions, ceci dans l’attente du contrôle des travaux faisant l’objet du permis de construire que la Municipalité doit délivrer suite à la demande CAMAC n°********. La décision attaquée ne prête donc guère le flanc à la critique et il n’y a pas lieu de la modifier comme le demandent les recourants.
cc) On relève en dernier lieu que les recourants n’ayant pas tenu compte de la portée de la licence en servant des mets chauds et en persistant à le faire en dépit des mises en garde qui leur ont été adressées par les services communaux, leur comportement aurait également pu conduire l’autorité intimée à ordonner la fermeture de l’établissement, vu l’art. 60 let. b LADB. Cette dernière s’est abstenue de prendre une telle mesure, mais les recourants sont d’autant moins fondés à invoquer, à l’encontre de la décision attaquée, la garantie du droit de préparer et servir des mets chauds dans leur établissement, alors que ce droit qui ne leur a jamais été octroyé, comme il a été démontré plus haut.
Pour le même motif, c’est en vain que les recourants se plaignent de ce que la décision attaquée ne respecterait pas le principe de proportionnalité. Comme on l’a dit, l’autorité intimée était, au moment de statuer, dans l’ignorance quant au respect des exigences en matière de police des constructions et de protection de l'environnement. On ne voit dès lors pas quelle mesure moins incisive elle aurait pu prendre que prolonger pour six mois supplémentaires la licence, aux conditions du permis de construire n°******** du 30 juin 2021, définitif, ceci dans l’attente de l’autorisation municipale de réaliser les aménagements nécessaires et de l’exécution des travaux.
4. Les recourants invoquent cependant la protection constitutionnelle de leur bonne foi. Ils évoquent à cet égard la réunion à laquelle ils ont participé le 3 novembre 2022, sur place, avec un représentant du Service de l’urbanisme et un représentant de l’Office du commerce et des manifestations, au cours de laquelle ils auraient reçu la promesse qu’une licence leur permettant de préparer et de servir des mets chauds leur serait délivrée.
a) A teneur de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 143 IV 117 consid. 3.2; 136 I 254 consid. 5.2; TF 1C_10/2023 du 6 avril 2023 consid. 2.5). Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 144 II 49 consid. 2.2 p. 52; arrêt TF 2C_667/2018 du 7 mai 2019 consid. 7.1). Ce droit permet au citoyen d'exiger que l'autorité respecte ses promesses et qu'elle évite de se contredire. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore que l'administré se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une correcte application du droit ne se révèle pas prépondérant sur la protection de la confiance (ATF 141 V 530 consid. 6.2 p. 538; 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193; 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 72-73; 131 II 627 consid. 6.1; 129 II 361 consid. 7.1 p. 381 et les références; arrêts TF 2C_398/2020 du 5 février 2021 consid. 6.1; 1C_587/2017 du 19 mars 2018 consid. 3.1; 1C_179/2016 du 10 mai 2017 consid. 7.1; CDAP AC.2022.0258 du 3 août 2023 consid. 4a; BO.2022.0008 du 16 mars 2023 consid. 3a; AC.2017.0417 du 23 juillet 2018 consid. 4a).
b) Les recourants rappellent qu’il aurait été convenu avec les représentants des services communaux, au cours de la réunion du 3 novembre 2022, que s’ils déposaient une autorisation de construire et que les travaux de régularisation étaient mis à l’enquête au 30 novembre 2022, ils seraient autorisés à poursuivre la préparation et le service de mets chauds. C’est ce qui ressort du reste tant du courrier électronique du 4 novembre 2022 que le Service de l’urbanisme leur a adressé que de celui adressé aux recourants le 22 mars 2023 par l’Office du commerce et des manifestations. Les recourants ont fait état des pertes qu’ils rencontraient dans l’exploitation de leur établissement et il semble que leurs interlocuteurs aient été sensibles à cette explication. On relève cependant qu’aucune de ces deux autorités ne dispose de la compétence de délivrer une licence de café-restaurant, celle-ci étant expressément réservée au Département (cf. art. 35 et 36 LADB et 2 RLADB), soit actuellement le DEIEP, autorité intimée. Les municipalités ne disposent, quant à elles, que de la compétence de préaviser en faveur ou en défaveur de l’octroi de la licence (cf. art. 31 al. 1 LADB). Dès lors, les éventuelles assurances données par les services communaux n’engageaient nullement l’autorité intimée, qui devait préalablement s’assurer que les locaux répondaient aux exigences en matière de police des constructions et de protection de l’environnement avant de statuer. Les recourants ne l’ignoraient pas puisqu’ils avaient déjà requis à deux reprises de cette dernière qu’elle leur délivre une licence pour leur établissement. Du reste, l’autorité intimée leur a délivré le 23 décembre 2022 une licence provisoire, valable six mois, afin de continuer à poursuivre l’exploitation de leur établissement, mais aux conditions du permis de construire n°******** du 30 juin 2021 et non pas à celles de la demande CAMAC n°********; or, aucun recours n’a été déposé contre cette licence. A cela s’ajoute qu’une partie des travaux de ventilation avaient déjà été entrepris au moment de la réunion du 3 novembre 2022, d’une part, et que les recourants devaient de toute façon déposer une demande de permis de construire pour le rehaussement de la cheminée, conformément à l’art. 103 al. 1 LATC, d’autre part. Ils n’ont dès lors pas pris, à la suite de ces assurances, des dispositions auxquelles ils ne peuvent renoncer sans subir de préjudice.
c) C’est par conséquent en vain que les recourants invoquent la protection de leur bonne foi pour obtenir la modification de la décision attaquée.
5. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Avec le présent arrêt, la requête de mesures provisionnelles devient sans objet.
Les frais de justice seront mis à la charge des recourants, qui succombent (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD), solidairement entre eux (cf. 51 al. 2 LPA-VD). Pour les mêmes raisons, des dépens seront alloués à la Municipalité de ********, autorité concernée, qui obtient gain de cause avec l’assistance d’un avocat; ces dépens seront mis à la charge des recourants, solidairement entre eux (cf. art. 51 al. 2, 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Département de l'économie, de l'innovation, de l'emploi et du patrimoine, du 6 juillet 2023, est confirmée.
III. Les frais d’arrêt, par 800 (huit cents) francs, sont mis à la charge de A.________, B.________ et C.________, solidairement entre eux.
IV. A.________, B.________ et C.________, solidairement entre eux, verseront à la Municipalité de ******** une indemnité de 1'000 (mille) francs, à titre de dépens.
Lausanne, le 12 octobre 2023
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.