TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 21 novembre 2023

Composition

M. Raphaël Gani, président; M. Alex Dépraz et M. Alain Thévenaz, juges; Mme Fabia Jungo, greffière

Recourant

A.________ à ******** représenté par Me Christian FAVRE, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Lausanne, Secrétariat municipal, à Lausanne.

Objet	Fonctionnaires communaux
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 21 juillet 2023 (résiliation de sa nomination provisoire au 31 octobre 2023).

Vu les faits suivants:

A. Le 27 janvier 2019, A.________ (ci-après: le recourant), alors employé par ********, a adressé, de manière spontanée, sa candidature auprès du Service ******** de la commune de Lausanne (ci-après: ******** ou le Service) dans le but d'effectuer sa formation ********, laquelle a été retenue de telle sorte qu'une convention tripartite entre le recourant, le Chef du Service et le centre de formation ******** a été établie et signée le 22 novembre 2019. Dès le 1^er mars 2020, le recourant a été engagé en qualité de stagiaire ******** pour une durée d'une année par la Municipalité de la Ville de Lausanne (ci-après : la Municipalité ou l'autorité intimée). Le 15 février 2021, la Municipalité a conclu avec le recourant un contrat de durée maximale du 1^er mars 2021 jusqu'au 31 mars 2023 au plus tard.

Le 28 février 2023, le recourant a obtenu son diplôme ********. Le 10 mars 2023, l'autorité intimée a nommé, à titre provisoire, le recourant en qualité ******** à un taux d'activité de 75% dès le 1^er mars 2023 au sein du Service. Par avenant du 8 mai 2023, le taux d'activité du recourant a été augmenté pour un plein temps.

B. En date du 11 juin 2023, la photographie [du recourant, le visage floutée] a été diffusée dans l'émission "Mise au point" de la RTS. Le lendemain, soit le 12 juin 2023, le recourant a spontanément indiqué au responsable ********, qu'il s'était reconnu sur la photographie précitée, qu'il était désolé et que c'était une grave erreur de jeunesse dont il était pleinement conscient.

Le recourant a ensuite été entendu en entretien une première fois le 19 juin 2023, puis encore le 10 juillet 2023, par le chef du Service et le responsable RH du Service. Il a, ce jour-là, été convoqué pour un entretien le 17 juillet 2023, la convocation mentionnant la possibilité d'une résiliation de son engagement provisoire en vertu de l'art. 8 RPAC. Il a, dès ce moment, été suspendu de fait avec maintien de son droit au traitement jusqu'au 31 octobre 2023.

Le 17 juillet 2023, une audition s'est tenue en présence [du] Directeur de la sécurité et de l'économie, notamment ainsi que du recourant et de son conseil. Au terme de la rencontre, [le Directeur précité] a informé le recourant qu'il entendait demander à la Municipalité la résiliation de sa nomination provisoire au sens de l'art. 8 RPAC.

C. Par décision datée du 21 juillet 2023, la Municipalité a signifié au recourant la résiliation de sa nomination à titre provisoire, avec effet au 31 octobre 2023. L'effet suspensif à un éventuel recours a été retiré. Par acte du 14 septembre 2023, ce dernier a déféré cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal concluant, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision attaquée et à la réintégration du recourant au sein du Service. L'autorité intimée a répondu au recours en date du 24 octobre 2023, concluant à son rejet. Dite écriture a été transmise au recourant le lendemain.

Pour autant que de besoin, les autres faits et arguments des parties seront repris dans les considérants en droit ci-après.

Considérant en droit:

1. a) Conformément à l’art. 6 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal examine d'office s’il est compétent. Selon l'art. l'art. 92 al. 1 LPA-VD, la CDAP connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Aux termes de l'art. 3 al. 1 LPA-VD, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et d'obligations (b) ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (c).

b) Aux termes de l’art. 77 du règlement pour le personnel de l’administration communale, du 11 octobre 1977 (RPAC; Recueil systématique du droit communal lausannois n° 102.1), "toute décision prise par la Municipalité concernant la situation d’un fonctionnaire peut faire l’objet d’un recours au Tribunal cantonal dans les trente jours dès la communication de la décision, conformément à l’article 95 de la Loi sur la procédure administrative". Cette dernière disposition prescrit que le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqués. Le recours déposé devant la CDAP, dans le délai et les formes prescrits, doit ainsi être considéré comme recevable. Il y a donc lieu d’entrer en matière sur le fond.

2. Le recourant se plaint, dans un grief formel qu'il y a lieu de traiter prioritairement, de la violation de son droit d'être entendu. Il explicite cette violation en soulignant avoir été empêché de faire entendre ******** et ********, la première étant une ex-responsable des ressources humaines du Service, et la seconde, psychologue ********. Le recourant indique en outre qu'en l'empêchant de faire entendre les deux personnes précitées, l'autorité intimée l'aurait privé d'un moyen de prouver que cette dernière avait connaissance de la photographie litigieuse lors de son engagement.

L'autorité intimée a rejeté ces mesures d'instruction au motif que, d'après les notes figurant au dossier, l'autorité d'engagement, à savoir la Municipalité et le Directeur de la sécurité et de l'économie, n'avait aucune connaissance de ce que le recourant s'était fait photographié dans les circonstances précitées. L'autorité poursuit son raisonnement en estimant que, faute d'avoir été informée, elle pouvait résilier les rapports de travail du recourant.

Il résulte cependant du dossier de la cause que le recourant aurait informé le directeur du Service, B.________, lors de son engagement de l'existence de la photographie litigieuse. De même, il résulte du procès-verbal d'entretien du 17 juillet 2023 (en particulier le ch. 2.6 en page 3) que B.________ aurait discuté lors de l'engagement de l'existence de cette photographie avec ********, psychologue au ********. Il semble par ailleurs qu'aucune personne au sein de l'autorité d'engagement formelle, soit l'autorité intimée, à savoir ni [le] Directeur de la sécurité et de l'économie, ni d'autres membres de la municipalité, n'avaient été informés de cet élément lors de l'engagement. Dans un tel contexte, le raisonnement de l'autorité intimée, quant à l'imputation des faits à la source du litige, ne saurait être suivi par la cour. Dès lors que le recourant prétend avoir informé les personnes au sein du service ******** chargées de l'engager, et en particulier B.________, responsable d'exploitation, on ne saurait lui reprocher le fait que ces personnes n'ont pas transmis cette information à l'autorité d'engagement. En particulier, on ne saurait reprocher au recourant une violation de son obligation de fournir des renseignements conformes à la vérité. Même si le Directeur de la sécurité et de l'économie n'était pas informé du fait que le recourant avait été photographié devant le tag en cause, ce qui paraît plausible, cela n'empêche pas d'admettre que l'information était connue du Service lors de l'engagement. Sur ce point, l'autorité intimée doit se laisser opposer la connaissance qu'ont pu avoir ses cadres qui ont procédé à l'engagement. En effet, il convient de juger du respect des règles de la bonne foi par l'administration selon des critères objectifs indépendamment de la personne des agents en cause; aussi l'administration peut-elle être rendue responsable d'un comportement contradictoire même si celui-ci est dû à des personnes différentes, au besoin à l'insu des unes et des autres (TF 1C_374/2022 du 9 octobre 2023 consid. 3.1; 1C_18/2015 du 22 mai 2015 consid. 3.1; ATF 121 I 181 consid. 2a).

Dans ce sens, lors de la clôture de l'instruction par l'autorité intimée, il était à tout le moins vraisemblable que des personnes au sein du SPLS chargées d'engager le recourant avaient une certaine connaissance de l'existence de la photographie incriminée.

Il n'en reste pas moins que l'instruction n'avait pas permis de déterminer la connaissance exacte des faits. Ainsi, il n'a pas été clairement établi de savoir qui, au-delà de B.________, avait eu connaissance de ces éléments. Encore moins sait-on si, comme le soutient le recourant dans le procès-verbal de son audition du 17 juillet 2023 (ch. 2.6 in fine), cette photo aurait été utilisée par le ******** pour parler des risques liés à l'image. Or, il apparaît en l'espèce déterminant de savoir de manière plus détaillée quelle connaissance avait l'autorité intimée de l'existence de cette photographie. En effet, l'autorité intimée s'est fondée sur l'existence de cette image et ses conséquences sur le lien de confiance pour mettre fin aux rapports de services du recourant.

Or, de jurisprudence constante, citée d'ailleurs par les deux parties dans le cadre de la présente procédure, la "libre" résiliation prévue par l'art. 8 RPAC ne doit pas nécessairement se fonder sur de "justes motifs" autorisant, à teneur de l'art. 70 RPAC, le licenciement d'un fonctionnaire nommé à titre définitif. Cela étant, l’art. 8 RPAC ne confère pas à la Municipalité le droit de mettre fin aux rapports de service à la seule condition de respecter un certain délai, comme le permettent les art. 335s. CO régissant la résiliation du contrat de travail de durée indéterminée (le Tribunal fédéral se montre à cet égard plus strict; durant la période probatoire, l'autorité de nomination est en principe libre de renoncer à maintenir les rapports de service pour peu qu'elle respecte le délai de résiliation; cf. arrêt TF 8C_774/2011 du 28 novembre 2012 consid. 2.4). En effet, même lorsque l'agent public est soumis au régime provisoire défini par l'art. 8 RPAC, le congé signifié par la Municipalité doit, pour être valable, reposer sur un motif plausible ou objectivement fondé, sans qu’il ne soit nécessairement grave; la résiliation doit se tenir dans les limites du pouvoir d’appréciation de l’administration et apparaître comme une mesure raisonnable au vu des prestations et du comportement de l’employé et compte tenu des composantes personnelles ainsi que des données particulières au service en cause (cf. CDAP GE.2005.0050 du 1^er septembre 2005 consid 2 et les références). Le licenciement ne doit en outre pas résulter d'un comportement contradictoire de la part de l'autorité.

Il était ainsi déterminant pour savoir si l'autorité pouvait se prévaloir de l'existence de la photographie du recourant d'établir si des personnes étaient informées de cette existence lors de l'engagement et de quel degré de détails ces personnes disposaient. La situation juridique de l'autorité intimée n'est en effet pas identique pour ce qui est du licenciement si elle doit se laisser imputer une connaissance détaillée de l'existence de l'image et du contexte de sa diffusion éventuellement antérieure ou à l'inverse si cette existence n'a été que mentionnée lors de l'engagement. L'autorité en rendant sa décision sans établir les faits et en refusant les mesures d'instruction proposées par le recourant a ainsi violé le droit d'être entendu de ce dernier. Il convient par conséquent d'annuler la décision attaquée. Il y aura lieu d'établir plus en détails qui était informé lors de l'engagement ou ultérieurement de l'existence de la photographie incriminée, mais également si l'autorité intimée, respectivement le groupe ******** ou une autre entité, l'avait effectivement utilisée à des fins de formation ou pour tout autre but. Ces éléments ont en effet une portée importante pour savoir si une résiliation des rapports de travail était licite ou pas.

Compte tenu de l'autonomie de l'autorité intimée et du pouvoir d'appréciation dont elle dispose en matière de licenciement en cours de régime provisoire selon l'art. 8 RPAC, la cour de céans renoncera à procéder elle-même directement aux mesures d'instruction nécessaires.

3. Il suit de ce qui précède que la décision attaquée doit être annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour instruction puis nouvelle décision.

Il est statué sans frais (art. 49 et 50 LPA-VD).

Selon l'art. 55 LPA-VD, en procédure de recours ou de révision, l'autorité alloue une indemnité à la partie qui obtient totalement ou partiellement gain de cause, en remboursement des frais qu'elle a engagés pour défendre ses intérêts (al. 1). Cette indemnité est mise à la charge de la partie qui succombe (al. 2). Selon l'art. 11 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative (TFJDA; BLV 173.36.5.1), les frais d'avocat ou d'autres représentants professionnels comprennent une participation aux honoraires et les débours indispensables (al. 1). Les honoraires sont fixés d'après l'importance de la cause, ses difficultés et l'ampleur du travail effectué. Ils sont compris entre 500 et 10'000 francs. Vu l'issue du litige, le recourant a droit à des dépens, à la charge de la commune de Lausanne, à hauteur de 2'000 francs.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Municipalité de Lausanne du 21 juillet 2023 est annulée, la cause lui étant renvoyée pour instruction et nouvelle décision.

III. Il est statué sans frais.

IV. La Commune de Lausanne versera au recourant une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 21 novembre 2023

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.