TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 5 avril 2024

Composition

M. Alex Dépraz, président; M. Pascal Langone et M. Guillaume Vianin, juges; Mme Nathalie Cuenin, greffière.

Recourants

A.________ à ********

B.________ à ********

C.________ à ********,

tous représentés par Me Lionel DUCRET, avocat à Vevey,

Autorité intimée

Police cantonale du commerce, à Lausanne.

Objet	Police du commerce
	Recours A.________ et consorts c/ décision de la Police cantonale du commerce du 15 septembre 2023 (fermeture et retrait d'autorisation d'exploiter, café-restaurant D.________).

Vu les faits suivants:

A. Le 6 avril 2022, la Police cantonale du commerce (PCC; ci-après aussi: l'autorité intimée) a délivré au café-restaurant D.________ à ******** une licence pour la période du 1^er mai 2021 au 31 décembre 2022, l'autorisation d'exercer ayant été accordée à B.________ et l'autorisation d'exploiter à A.________, dont B.________ est l'associé gérant unique.

Auparavant, ce café-restaurant était exploité par C.________ dont A.________ est l'associée unique, B.________ en étant le gérant depuis le rachat le 18 août 2020 des actifs de C.________ par A.________. C.________ est toutefois toujours titulaire du bail à loyer pour les locaux du café-restaurant.

B. Le 28 mars 2023, la PCC a prononcé des avertissements s'agissant du café-restaurant D.________ de même que s'agissant du café-restaurant E.________ à ******** tous deux exploités par B.________, en raison de graves manquements à l'hygiène alimentaire. Ces avertissements étaient assortis d'une menace du retrait immédiat des autorisations d'exercer et d'exploiter en cas de récidive.

C. Le 19 juin 2023, l'Office de la consommation – Contrôle des denrées alimentaires (OFCO/CDA) a procédé à une inspection du café-restaurant D.________. Selon le rapport du 10 juillet 2023, les conditions d'hygiène étaient fortement insuffisantes au sein de l'établissement, de multiples infractions à la législation applicable en matière de denrées alimentaires étant relevées. Selon le rapport, la situation montrait que la personne responsable ainsi que son personnel ne connaissaient pas les règles élémentaires de l'hygiène alimentaire ou ne les respectaient pas.

Le 23 août 2023, le préfet du district de Lausanne a rendu une ordonnance pénale à l'encontre de B.________ le condamnant à une amende de 2'000 fr. pour violation de la législation sur les denrées alimentaires.

D. Le 4 janvier 2023, B.________, par l'intermédiaire de son précédent conseil, a informé la PCC que C.________ était en réalité la société exploitante de D.________. Malgré plusieurs requêtes de la PCC, les informations nécessaires à l'établissement d'une nouvelle licence au nom de l'exploitante n'ont pas été fournies.

E. Le 15 septembre 2023, la PCC a rendu une décision dont le dispositif est le suivant :

"1. d'ordonner le retrait de la licence et la fermeture du café-restaurant D.________ [...] pour une durée minimale d'un mois, à compter du 25 septembre 2023;

2. de soumettre la réouverture de l'établissement D.________ [...] au dépôt d'une demande de licence complète et conforme;

3. d'ordonner le retrait de l'autorisation d'exploiter de la société A.________ et de lui refuser toute nouvelle autorisation d'exploiter pour une durée d'un mois, soit du 25 septembre 2023 au 24 octobre 2023;

4. d'ordonner le retrait de l'autorisation d'exploiter de la société C.________ et de lui refuser toute nouvelle autorisation d'exploiter pour une durée d'un mois, soit du 25 septembre 2023 au 24 octobre 2023;

5. d'ordonner le retrait de l'autorisation d'exercer de Monsieur B.________ et de lui refuser toute nouvelle autorisation d'exercer pour une durée d'une année soit du 25 septembre 2023 au 24 septembre 2024.

6. de rendre la présente décision sous commination de la peine prévue à l'article 292 du Code pénal suisse (RS 311.0) qui prévoit que: "celui qui ne se sera pas conformé à une décision à lui signifiée, sous la menace de la peine prévue au présent article, par une autorité ou un fonctionnaire compétent sera puni d'une amende";

7. de fixer à CHF 500.- l'émolument à percevoir pour les frais administratifs engendrés par le traitement du dossier (inspection, rapport, courriers, analyse des pièces) et par la rédaction de la présente décision, conformément aux articles 55 LADB, ainsi que 13 et 21 du règlement du 20 décembre 2006 sur la taxe, les émoluments et les contributions à percevoir en application de la LADB (RE-LADB; BLV 935.31.5)."

Le 25 septembre 2023, il a été constaté par un inspecteur de la PCC que l'établissement était toujours ouvert malgré la décision précitée.

F. Le 12 octobre 2023, B.________, A.________ et C.________, agissant par l'intermédiaire de leur avocat, ont déposé un recours contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant à sa réforme en ce sens que la décision de fermeture du café-restaurant D.________ est annulée, que la licence délivrée pour l'exploitation de l'établissement à A.________ et B.________ est maintenue, qu'il est renoncé au dépôt d'une nouvelle demande de licence, qu'il est constaté que la société C.________ n'est pas l'exploitante de l'établissement, que la société A.________ est autorisée à exploiter l'établissement, que le retrait de l'autorisation d'exercer prononcé à l'encontre de B.________ est limité à une durée d'un mois dès la date de la décision, soit du 15 septembre au 15 octobre 2024 [recte: 2023]. Ils ont en outre requis la restitution de l'effet suspensif à leur recours.

Le 23 octobre 2023, l'autorité intimée a produit son dossier et a conclu au rejet de la requête de restitution de l'effet suspensif.

Par décision du 25 octobre 2023, le juge instructeur a rejeté la requête de restitution de l'effet suspensif.

Dans sa réponse du 22 novembre 2023, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.

A la requête du juge instructeur, les recourants ont précisé le 11 mars 2024 qu'ils envisageaient le dépôt d'une nouvelle demande de licence mais que cette demande était bloquée par le bailleur des locaux qui refusait que l'établissement soit exploité par une autre société que celle inscrite jusqu'alors; ils ont déclaré maintenir leur recours pour le surplus.

Considérant en droit:

1. Déposé dans le délai légal contre une décision qui n'est pas susceptible de recours devant une autre autorité, le recours satisfait en outre aux conditions formelles prévues par la loi (art. 92, 95 et 79, applicable par renvoi de l'art. 99, de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Les recourants, dont les intérêts sont directement atteints par la décision attaquée, ont qualité pour recourir (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD). Il convient donc d'entrer en matière.

2. Les recourants contestent la décision attaquée dans la mesure où elle prononce la fermeture du café-restaurant D.________ et où elle soumet sa réouverture à une nouvelle demande de licence. Il n'y a pas lieu de se prononcer sur leurs conclusions tendant à ce qu'il soit constaté que la société C.________ n'est pas l'exploitante de l'établissement ni à ce que la société A.________ soit autorisée à exploiter l'établissement, ces conclusions se confondant en réalité avec celles remettant en cause l'obligation de déposer une nouvelle demande de licence. Ils contestent également non pas le principe mais la durée du retrait de l'autorisation d'exercer prononcé à l'encontre de B.________ qui devrait, selon eux, être réduit à un mois. Même s'ils n'ont pas formellement pris de conclusions en ce sens, ils contestent dans leur acte de recours la décision attaquée dans la mesure où elle prononce le retrait des autorisations d'exploiter de A.________ et de C.________ pour une durée d'un mois; sur ce point, le recours a toutefois perdu son objet puisque ces mesures ont déjà été exécutées.

3. Il convient d'examiner dans un premier temps si c'est à juste titre que l'autorité a ordonné la fermeture du café-restaurant D.________, ce que les recourants paraissent contester.

a) Selon l'art. 60 de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (LADB; BLV 935.31), le département retire la licence au sens de l'article 4 et peut ordonner la fermeture temporaire ou définitive d'un établissement lorsque l'ordre public l'exige (let. a); les locaux, les installations ou les autres conditions d'exploitation ne répondent plus aux exigences imposées pour l'octroi de la licence (let. b); les émoluments cantonaux ou communaux liés à la licence ne sont pas acquittés dans le délai fixé par le règlement d'exécution (let. c); les contributions aux assurances sociales que l'exploitant est également tenu de payer n'ont pas été acquittées dans un délai raisonnable (let. d).

b) En l'occurrence, la licence de l'établissement était venue à échéance le 31 décembre 2022 et n'avait pas été renouvelée faute pour l'exerçant d'avoir déposé une demande en bonne et due forme malgré plusieurs délais impartis par l'autorité intimée pour fournir des renseignements. Pour ce motif déjà, la fermeture de l'établissement était justifiée (voir arrêt GE.2018.0138 du 16 janvier 2019 consid. 3b).

En outre, par la même décision, l'autorité a retiré temporairement les autorisations d'exercer et d'exploiter des titulaires de la licence (art. 4 LADB). Comme on le verra ci-dessous (cf. infra consid. 5), ces mesures étaient justifiées par les constats de l’OFCO/CDA selon lesquels les normes élémentaires en matière d'hygiène alimentaire n'étaient pas respectées à l'intérieur de l'établissement. L'absence d'un titulaire d'une autorisation valable d'exercer, respectivement d'exploiter, justifiait également la fermeture de l'établissement pour une durée minimale d'un mois.

La décision attaquée doit donc être confirmée dans cette mesure.

4. Les recourants critiquent la décision attaquée dans la mesure où elle subordonne la réouverture de l'établissement au dépôt d'une nouvelle demande de licence complète et conforme. En substance, ils font valoir que A.________ est toujours l'exploitante de l'établissement, la société C.________, qui est toujours titulaire du bail des locaux, n'étant plus qu'une "coquille vide" depuis le rachat par A.________ de ses actifs correspondant au fonds de commerce de l'établissement. Il serait dès lors exagérément formaliste d'exiger le dépôt d'une nouvelle demande de licence.

a) La licence peut être délivrée pour une durée maximale de 5 ans. Elle est renouvelable (art. 25 al. 1 du règlement du 20 décembre 2006 sur la taxe, les émoluments et les contributions à percevoir en application de la LADB [RE-LADB; BLV 935.31.5]). La demande de licence, d'autorisation d'exercer, ou d'autorisation d'exploiter doit être effectuée en complétant le formulaire officiel, disponible en téléchargement ou dans sa version papier, qui devra être envoyée au département ou à la municipalité, si cette dernière est compétente au sens de l'article 6 de la loi (art. 60 al. 1 RE-LADB).

b) En l'occurrence, comme on l'a déjà relevé, la licence de l'établissement était échue depuis le 31 décembre 2022, si bien que le dépôt d'une nouvelle demande de licence se justifie déjà pour ce motif. Les recourants paraissent d'ailleurs en convenir dans leur dernière écriture où ils indiquent vouloir déposer une nouvelle demande de licence. Pour le surplus, les critiques adressées par les recourants sont prématurées dans la mesure où la décision attaquée ne se prononce pas sur une éventuelle qualité d'exploitante de A.________ ou de C.________, lesquelles peuvent à nouveau requérir une autorisation d'exploiter compte tenu de l'écoulement du temps. Il appartiendra pour le surplus aux recourants de déposer une nouvelle demande de licence comprenant cas échéant l'autorisation du propriétaire des locaux sur laquelle l'autorité intimée devra statuer.

La décision attaquée doit donc également être confirmée sur ce point.

5. Les recourants critiquent enfin la durée du retrait de l'autorisation d'exercer de B.________. En substance, ils font valoir que B.________ a pris immédiatement des mesures pour respecter les recommandations émises dans le rapport d'inspection de l'OFCO/CDA. Ils critiquent en partie le contenu du rapport en estimant que certains manquements ont été exagérés. Ils invoquent également une violation du principe de la proportionnalité compte tenu de l'ensemble des circonstances.

a) Selon l'art. 60a LADB, le département retire, pour une durée maximale de cinq ans, l'autorisation d'exercer ou l'autorisation d'exploiter lorsque le titulaire a enfreint les prescriptions cantonales, fédérales et communales relatives à l'exploitation des établissements, au droit du travail et à l'interdiction de fumer (let. a); des personnes ne satisfaisant pas aux exigences légales en matière de séjour des étrangers ont été ou sont employés dans l'établissement (let. b); le titulaire a commis des infractions contraires à l'ordre, à la sécurité ou à la salubrité publics, ainsi qu'à la protection de l'environnement, dans la gestion de son établissement (let. c); le titulaire n'a pas payé les contributions aux assurances sociales qu'il est tenu de régler (let. d); il apparaît ultérieurement que le titulaire a fourni intentionnellement des renseignements et pièces inexacts dans le but d'obtenir une licence, une autorisation d'exercer ou d'exploiter (let. e).

b) Le principe de la proportionnalité, garanti par les art. 5 al. 2 et 36 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), exige que la mesure envisagée soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il postule un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 147 IV 145 consid. 2.4.1; 146 I 70 consid. 6.4; 143 I 403 consid. 5.6.3).

c) En l'occurrence, il convient d'abord de relever qu'un avertissement a été adressé par la PCC à l'intéressé le 28 mars 2023 en raison de manquements aux normes d'hygiène alimentaire constatés dans les deux établissements pour lesquels il détenait l'autorisation d'exercer. Cet avertissement contenait une menace de retrait de l'autorisation d'exercer en cas de récidive.

Malgré ce qui précède, l'inspection de l'OFCO/CDA du 19 juin 2023 a à nouveau mis en exergue la violation de plusieurs normes élémentaires en matière d'hygiène alimentaire dans la gestion de l'établissement D.________. L'importance de ces normes, qui visent notamment à protéger la santé publique et en particulier celle des clients des établissements, ne doit pas être relativisée. En outre, le rapport établi suite à l'inspection du 19 juin 2023 fait état d'infractions similaires à celles déjà constatées par le passé. Ainsi, l'ordonnance pénale du 23 août 2023, que l'intéressé ne prétend pas avoir contestée, retient notamment une provenance des viandes trompeuse, une provenance de poissons imprécise, un tiramisu resté plus de 4 jours dans le frigo, des denrées conservées dans des contenants inadaptés, une absence totale de traçabilité ainsi que des locaux, appareils et équipements sales et/ou désordonnés ainsi qu'un processus de travail ne respectant pas les bonnes pratiques d'hygiène/fabrication.

A cela s'ajoute que B.________ a fait preuve d'un comportement léger en ne donnant pas suite aux différentes demandes de l'autorité intimée à la suite du rapport du 19 juin 2023. A cet égard, le fait qu'il était en train de prendre des mesures organisationnelles pour satisfaire les recommandations de l'autorité ne devait aucunement l'empêcher d'effectuer ses autres tâches administratives inhérentes à la titularité d'une autorisation d'exercer. De même, l'intéressé ne saurait se dédouaner en reportant la faute sur son cuisinier dont il s'est depuis lors séparé. Même si B.________ paraît enfin avoir pris conscience de l'importance de respecter les normes d'hygiène alimentaire, une sanction sous la forme d'un retrait temporaire de l'autorisation d'exercer se justifie.

La durée de la sanction prononcée échappe à la critique. Certes, un retrait d'une année de l'autorisation d'exercer cause une atteinte importante aux intérêts économiques de B.________. Cela étant, cette atteinte doit être mise en balance avec l'intérêt public important lié au respect des normes d'hygiène alimentaire, d'une part, ainsi qu'avec le comportement de l'intéressé qui, bien qu'ayant fait l'objet d'un avertissement récent, n'avait pas pris les mesures pour en assurer le respect strict dans la gestion de son établissement. On relèvera enfin que, bien qu'informé de la décision attaquée, l'intéressé avait maintenu son établissement ouvert le 25 septembre 2023.

Compte tenu du large pouvoir d'appréciation qui doit être reconnu à l'autorité intimée, un retrait de l'autorisation d'exercer pour une durée d'une année est conforme au principe de la proportionnalité.

Le retrait de l'autorisation d'exercer de B.________ pour une durée d'une année doit donc également être confirmé.

6. Mal fondé, le recours doit être rejeté dans la mesure où il conserve un objet et la décision attaquée confirmée. Un émolument judiciaire sera mis à la charge des recourants qui succombent (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens vu le sort du recours (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté dans la mesure où il conserve un objet.

II. La décision de la Police cantonale du commerce du 15 septembre 2023 est confirmée.

III. Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 5 avril 2024

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.