TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 23 mai 2024

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Danièle Revey et M. Alex Dépraz, juges; Mme Nathalie Cuenin, greffière.

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Ivan ZENDER, avocat à La Chaux-de-Fonds (NE),

Autorité intimée

Département de la santé et de l'action sociale, à Lausanne,

Tierce intéressée

B.________, à ********, représentée par Me Nathalie PERRODIN et Me Antoine EIGENMANN, avocats à Lausanne.

Objet	Loi sur l'information
	Recours A.________ c/ décision du Département de la santé et de l'action sociale du 7 novembre 2023 (refus de la demande d'accès au mandat de prestations 2015 à 2019 et aux contrats de prestations pour les années 2015, 2016, 2017 et 2018 concernant B.________).

Vu les faits suivants:

A. Le 21 janvier 2020, un collaborateur recherchiste de A.________ travaillant pour l'émission de radio ******** a enquêté sur la question de savoir si certains établissements de soin privés du Canton de Vaud – notamment les cliniques C.________ et D.________ – refusaient d'accueillir des patientes en obstétrique n'ayant qu'une assurance de base sans frais supplémentaires. Dans le cadre de cette enquête, le collaborateur de A.________ a demandé au Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) de pouvoir accéder aux contrats liant les cliniques C.________ et D.________ à l'Etat de Vaud s'agissant des patientes hospitalisées en obstétrique. Suite à l'opposition des cliniques précitées, qui ont été consultées par le DSAS sur cette demande, la cause a été transmise à l'Autorité de protection des données et de droit à l'information (APDI).

A la requête de l'APDI, le DSAS a produit auprès de cette dernière le "mandat de prestations 2015-2019" conclu avec B.________, qui gère les cliniques D.________ et C.________, ainsi que les différents "contrats de prestations" conclus avec cette même société pour les années 2015 à 2018. Le DSAS s'est opposé à leur transmission à A.________.

Après avoir tenté une conciliation qui n'a pas abouti, l'APDI a rendu le 26 mars 2021 une décision refusant en substance de transmettre les documents produits par le DSAS à A.________.

Par arrêt du 29 juillet 2022 (GE.2021.0070), auquel on se réfère pour le surplus, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a admis le recours déposé par A.________ contre cette décision, l'a annulée et a renvoyé la cause au DSAS pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants. Il résulte en substance de cet arrêt que la CDAP a considéré que le refus complet de la demande d'accès était insuffisamment motivé et que le DSAS devait examiner dans quelle mesure un refus partiel – soit avec un caviardage d'une partie des documents – pouvait se justifier (consid. 5b/dd). Il appartenait également à cette autorité dans ce cadre d'examiner l'étendue d'éléments pouvant relever des secrets professionnel et commercial des cliniques concernées ainsi que de la protection des données personnelles (consid. 6 et 7).

B. Après avoir interpelé B.________ sur les éléments qui devaient être caviardés, la Direction générale de la santé (DGS) a communiqué le 5 janvier 2023 à A.________, par l'intermédiaire de son avocat, une copie caviardée du mandat de prestations 2015-2019 et des contrats de prestations de 2015 à 2018. Les éléments caviardés portaient notamment sur le nombre de cas, le nombre de lits alloués, le fonds d'allocation, le total de la contribution au fonds de formation ainsi que diverses conventions passées avec les acteurs en matière de santé publique. A.________ n'a pas réagi à ce qui précède.

C. Le 11 mai 2023, A.________ s'est adressée au DSAS pour savoir si les négociations qui étaient en cours en 2021 étaient terminées et obtenir cas échéant une copie non caviardée du mandat des prestations 2015-2019 ainsi que des contrats de prestations 2015 à 2018 en demandant qu'une décision soit rendue.

Consultée par le DSAS, B.________, par l'intermédiaire de ses avocats, s'est opposée à cette transmission par des courriers du 21 août 2023 et du 20 septembre 2023.

Par décision du 7 novembre 2023, la Cheffe du DSAS a admis la demande de transmission de la version caviardée du mandat de prestations 2015-2019 et des contrats de prestations pour la période 2015 à 2018 et l'a rejetée pour le surplus.

D. Par acte du 13 décembre 2023 de son mandataire, A.________ (ci-après: la recourante), a recouru auprès de la CDAP contre la décision de la Cheffe du DSAS du 7 novembre 2023 en concluant à son annulation et à ce qu'il soit constaté qu'elle a droit à avoir intégralement connaissance du mandat de prestations 2015-2019 et des contrats de prestations pour les années 2015 à 2018 et à ce que leur transmission soit ordonnée sans caviardage.

Dans sa réponse du 12 février 2024, la Cheffe du DSAS a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Invitée à se déterminer, B.________ a fait de même le
27 mars 2024.

Le 19 avril 2024, la recourante a déposé des observations complémentaires sur lesquelles B.________ s'est spontanément déterminée le 23 avril 2024.

Considérant en droit:

1. Les décisions des autorités administratives sur des demandes du public portant sur la consultation d'un dossier peuvent faire l'objet d'un recours au Préposé ou directement au Tribunal cantonal (art. 21 al. 1 de la loi du 24 septembre 2002 sur l'information [LInfo; BLV 170.21]). En l'occurrence, le recours, déposé en temps utile auprès du Tribunal cantonal contre la décision du 7 novembre 2023 de la Cheffe du DSAS qui autorise la consultation partielle des documents requis par la recourante, satisfait au surplus aux exigences formelles prévues par la loi (art. 79, applicable par renvoi de l'art. 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Invoquant une violation de son droit à l'information et des dispositions de la LInfo, la recourante conteste en substance qu'il existe des intérêts publics ou privés prépondérants s'opposant à ce qu'elle ait un accès intégral aux documents litigieux, soit le "mandat de prestations 2015-2019" conclu avec B.________ ainsi que les différents "contrats de prestations" conclus avec cette même société pour les années 2015 à 2018. La recourante a notamment invoqué à l'appui de son recours l'adoption le 4 octobre 2023 d'une nouvelle planification hospitalière qui a fait l'objet d'un communiqué de presse du 10 octobre 2023.

3. Une fois entrées en force, les décisions administratives ne peuvent en principe plus être remises en cause sous réserve d'une révision ou d'un réexamen.

En l'occurrence, la DGS, service rattaché au DSAS (art. 4 al. 1 let. c de l'arrêté du 6 juillet 2022 sur la composition des départements et les noms des services de l'administration [AdésA; BLV 172.215.1.1]), a transmis le 5 janvier 2023 à A.________ une version caviardée des documents litigieux. Certes, le courrier du 5 janvier 2023 émanait de la DGS et non du DSAS et ne comportait ni motivation ni voies de droit. Il se référait toutefois expressément à l'arrêt de renvoi GE.2021.0070 précité si bien que la transmission caviardée des documents litigieux pouvait être comprise comme l'expression de la volonté de l'autorité intimée à laquelle la DGS est hiérarchiquement subordonnée. On peut dès lors se demander si, en application du principe de la bonne foi (cf. ATF 104 V 162 consid. 3; 102 Ib 91 consid. 3), la recourante, ******** et assistée d'un avocat, n'aurait pas dû contester dans le délai de 30 jours cette décision si elle entendait toujours obtenir un accès intégral aux documents litigieux.

Cette question peut toutefois rester indécise dans la mesure où, comme on le verra, l'adoption de la nouvelle planification hospitalière constitue une modification notable des circonstances au sens de l'art. 64 al. 1 let. a LPA-VD qui aurait de toute manière justifié que l'autorité entre en matière sur une demande de réexamen.

4. Il n'est pas contesté par les parties que les documents litigieux sont des documents officiels au sens de l'art. 9 LInfo. Seule est litigieuse la question de savoir s'il existe encore des intérêts publics ou privés prépondérants s'opposant à leur consultation intégrale.

a) S'agissant des "limites" à l'accessibilité des renseignements, informations et documents officiels réservées par l'art. 8 al. 2 LInfo, le chapitre IV de la LInfo (art. 15 à 17) prévoit en particulier ce qui suit:

"Art. 15 Autres lois applicables

Les dispositions d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions protégeant le droit d'auteur.

Art. 16 Intérêts prépondérants

¹ Les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.

² Des intérêts publics prépondérants sont en cause lorsque:

a. la diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités;

[…]

³ Sont réputés intérêts privés prépondérants:

a. la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée;

[…]

c. le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.

⁴ Une personne déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non anonymisée doit en être informée préalablement.

⁵ Elle dispose d'un délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la communication au sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données ou pour faire valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette même loi.

Art. 17 Refus partiel

¹ Le refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à l'article 16 ne vaut le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe.

² L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant."

Selon la jurisprudence, tout risque de perturbation du processus de décision (respectivement du fonctionnement des autorités) ne justifie pas une restriction à la transmission des informations en application de l'art. 16 al. 2 let. a LInfo; il faut que la perturbation soit sensible, et il incombe à l'autorité de rendre ce risque vraisemblable (CDAP GE.2020.0038 du 14 décembre 2020 consid. 6b; GE.2019.0005 du 24 janvier 2020 consid. 3d/cc).

b) En l'occurrence, on ignore faute de motivation les raisons pour lesquelles la DGS n'a transmis le 5 janvier 2023 qu'une version caviardée des documents litigieux. Dans sa décision du 7 novembre 2023 – qui s'en tient également à un refus partiel de la demande d'accès –, l'autorité intimée a invoqué deux éléments soit la protection du secret commercial de la tierce intéressée en lien avec la gestion des cliniques D.________ et C.________ et les négociations toujours en cours sur la planification hospitalière.

aa) Il convient d'abord d'examiner si les négociations sur la planification hospitalière justifient de n'autoriser qu'un accès partiel aux documents litigieux. Un tel refus partiel n'est en effet admissible que tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe, ce qui signifie qu'une fois que cet intérêt disparaît, un accès intégral au document doit être garanti (art. 17 al. 1 LInfo).

Dans son arrêt de renvoi GE.2021.0070, rendu alors que les négociations sur la nouvelle planification hospitalière étaient toujours en cours et que le mandat et les contrats de prestations avaient été prolongés, la CDAP avait d'ailleurs sans la trancher expressément réservé la question de l'accès intégral aux documents une fois ces négociations achevées (consid. 5/dd).

Il résulte des écritures des parties que le Conseil d'Etat a adopté le 4 octobre 2023 un nouvel arrêté fixant la liste des hôpitaux de soins somatiques aigus admis à pratiquer à charge de l'assurance obligatoire de soins par le Canton de Vaud (BLV 832.00.041023.1). Cet arrêté est entré en vigueur le 1^er janvier 2024 (art. 7) nonobstant le recours au Tribunal administratif fédéral (TAF) qui est dépourvu d'effet suspensif selon l'arrêté (art. 5), les parties n'ayant pas démontré le contraire. Cet arrêté entraîne la conclusion d'un nouveau mandat de prestations avec les différents établissements reconnus dont ceux gérés par B.________ (art. 2) ainsi que celle de nouveaux contrats annuels de prestations.

Comme l'a relevé la recourante et confirmé l'autorité intimée dans sa réponse, les nouveaux mandats de prestations conclus avec les établissements de soins privés peuvent être obtenus sur demande dès leur entrée en force (https://www.vd.ch/ actualites/actualite/news/12422i-planification-hospitaliere). La recourante indique ainsi sans être démentie avoir obtenu l'accès intégral au nouveau mandat de prestations conclu avec B.________ valable dès le 1^er janvier 2024.

Dans sa réponse, l'autorité intimée soutient toutefois que le présent litige porterait sur un état de fait antérieur, ce qui justifierait un accès restreint.

Cette argumentation ne convainc pas. L'autorité intimée, tout comme le Tribunal cantonal, dispose d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit (art. 63 al. 1 LPA-VD), ce qui implique l'obligation de tenir compte de faits nouveaux postérieurs à la demande d'accès. En l'occurrence, l'entrée en vigueur au 1^er janvier 2024 d'une nouvelle planification hospitalière et la conclusion d'un nouveau mandat de prestations et d'un nouveau contrat de prestations avec B.________ sont des éléments dont il y a lieu de tenir compte pour déterminer s'il existe encore un intérêt public prépondérant à refuser la communication intégrale des documents litigieux. Or, tel n'est plus le cas. En effet, une nouvelle planification hospitalière a été adoptée si bien qu'on ne peut prétendre que leur diffusion risquerait de perturber le processus de négociation. La seule existence d'une procédure de recours au TAF – qui ne paraît pas concerner B.________ – n'est pas de nature à modifier ce constat dès lors que d'éventuelles nouvelles négociations n'interviendraient que postérieurement à une éventuelle admission du recours. En outre, on comprend d'autant moins comment une publication de l'ancien mandat de prestations pourrait perturber d'éventuelles négociations à venir que l'autorité intimée a permis sur demande l'accès intégral aux nouveaux mandats de prestations dès leur entrée en vigueur.

bb) Les considérations qui précèdent valent également mutatis mutandis s'agissant du secret commercial invoqué tant par l'autorité intimée que par la tierce intéressée.

Selon la jurisprudence rendue en application de l'art. 7 al. 1 let. g de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l’administration (LTrans; RS 152.3), à laquelle on peut se référer par analogie, la notion de secret doit être comprise dans un sens large puisqu'il s'agit de toute information qu'une entreprise est légitimée à vouloir conserver secrète, soit plus concrètement les données susceptibles d'influer sur la marche de ses affaires ou d'entraîner une distorsion de concurrence au cas où des entreprises concurrentes en prendraient connaissance (ATF 142 II 340 consid. 3.2). L'existence d'un secret protégé dépend de la réalisation de quatre conditions cumulatives: il doit y avoir un lien entre l'information et l'entreprise; l'information doit être relativement inconnue, c'est-à-dire ni notoire ni facilement accessible; il doit exister un intérêt subjectif au maintien du secret (volonté du détenteur de ne pas révéler l'information) et cet intérêt doit être objectivement fondé (intérêt objectif).

En l'occurrence, les éléments caviardés portent sur le nombre de cas, le nombre de lits alloués aux fonds d'allocations et le total de la contribution au fonds de formation, ainsi que diverses conventions passées avec les acteurs en matière de santé publique.

Certes, ces informations ont un lien direct avec l'entreprise et ne sont à première vue pas facilement accessibles. Cela étant, on ne voit pas quel intérêt objectif la tierce intéressée pourrait encore faire valoir au maintien du secret. En effet, les éléments litigieux concernent la période courant de 2015 à 2019 et remontent dès lors à plus de 5 ans. On voit donc mal quel profit ses concurrents pourraient tirer de la diffusion de ces informations. En outre, comme on l'a vu, les informations litigieuses ont été rendues accessibles s'agissant du nouveau mandat de prestations si bien que l'on ne voit a fortiori pas quel intérêt au maintien du secret la tierce intéressée aurait en lien avec la transmission de l'ancien mandat de prestations. S'agissant des contrats de prestations 2015 à 2018, B.________ ne peut plus faire valoir d'intérêt objectif au maintien du secret commercial – pour autant que les données caviardées, malgré le fait qu'elles relèvent de l'exécution d'une tâche publique, soient bien protégées par le secret commercial, ce qui peut rester indécis. En effet, on ne voit pas en quoi la publication de l'intégralité des contrats de prestations antérieurs pourrait créer une distorsion de concurrence comme l'invoque la tierce intéressée dans ses écritures. Ce qui précède ne préjuge pour le reste en rien de la question de l'accès à l'intégralité des contrats de prestations en vigueur.

5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée réformée en ce sens qu'il est donné accès à la recourante aux documents litigieux. La procédure en matière de LInfo étant gratuite, il n'y a pas lieu de percevoir un émolument (art. 27 al. 1 LInfo). La recourante, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat, a droit à une indemnité à titre de dépens, qui sera mise à la charge de la tierce intéressée, qui a conclu au rejet du recours et qui succombe donc (art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du Département de la santé et de l'action sociale du
7 novembre 2023 est réformée en ce sens que la demande de transmission du mandat de prestations 2015-2019 et des contrats de prestations pour la période 2015 à 2018 est admise.

III. Il n'est pas perçu d'émolument.

IV. B.________ versera à A.________, une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 23 mai 2024

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.