TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 25 mars 2024

Composition

M. Raphaël Gani, président; M. Alex Dépraz et M. Alain Thévenaz, juges; M. Loïc Horisberger, greffier.

Recourante

A.________ à ********

Autorité intimée

Direction générale des affaires institutionnelles et des communes, Direction des affaires juridiques, à Lausanne.

Objet	Remboursement de l'assistance judiciaire gratuite
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes du 21 novembre 2023 (demande de remboursement d'une créance accordée au titre de l'assistance judiciaire)

Vu les faits suivants:

A. Par décision du Tribunal d'arrondissement de Lausanne du ******** 2021, l'assistance judiciaire gratuite a été octroyée à A.________ (ci-après: la recourante) pour une procédure civile qui se déroulait alors devant ce tribunal. Dite procédure s'est terminée, par jugement du ******** 2021, fixant le montant des frais judiciaires à hauteur de 240 fr., mis provisoirement à la charge de l'Etat, compte tenu du bénéfice de l'assistance judiciaire.

B. Après plusieurs échanges entre la recourante et la Direction du recouvrement de la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (ci-après: DGAIC ou autorité intimée), et en particulier l'envoi par la recourante en date du 24 juillet 2021 d'un formulaire de budget mensuel dûment complété, l'autorité intimée a par courrier du 27 juillet 2021 confirmé à la recourante que compte tenu de sa situation financière, elle bénéficiait "provisoirement de l'exonération du remboursement de la créance" d'assistance judiciaire. Le relevé du dossier indiquait, à la même date, qu'un montant de 190 fr., sur les 240 fr. initialement dus, restait encore à payer.

C. En date du 15 juillet 2022, la DGAIC a fait parvenir à la recourante un courrier muni d'un bulletin de versement mentionnant le solde précité encore dû de 190 fr. et mentionnant: "nous vous invitons à nous faire parvenir ce montant dans les 30 jours à l'aide de la QR-facture ci-jointe".

En se référant à cette correspondance, par courriel du 21 juillet 2022, la recourante s'est étonnée de recevoir une facture sans que sa situation ait été revue et sans que l'autorité rende une nouvelle décision. Elle en concluait, en substance, que cette facture était nulle et en demandait la confirmation. Par courriel du 20 octobre 2022, l'autorité intimée a transmis à la recourante une nouvelle formule de budget mensuel. La recourante y a répondu par courrier du 31 octobre 2022. Aucune décision de la DGAIC relative à la situation financière de la recourante ne figure au dossier à la suite de cet échange.

En date du 21 novembre 2023, l'autorité précitée a derechef envoyé à la recourante un courrier mentionnant le solde encore dû au titre de l'assistance judiciaire de 190 fr., invitant encore une fois la recourante à lui faire parvenir ce montant au moyen du bulletin de versement inclus dans ledit courrier. Il était également précisé dans ce courrier ce qui suit:

"Pour obtenir un plan de paiement, vous pouvez en faire la demande par écrit directement à notre adresse en indiquant le numéro de référence ainsi que votre proposition de remboursement. Afin de nous permettre d'évaluer votre situation financière, nous vous remercions de nous faire parvenir les justificatifs de vos charges et revenus".

La recourante a interjeté un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) à l'encontre de cette correspondance, par acte du 3 janvier 2024, concluant à son admission et à l'annulation de "la décision de la Direction du recouvrement (DIREC) […] du 21 novembre 2023, rendue dans l'affaire Assistance judiciaire OJV n° ********", sous suite de frais.

En date du 5 janvier 2024, l'autorité intimée a encore fait parvenir à la recourante un rappel pour la facture du 21 novembre 2023.

Par réponse du 19 janvier 2024, l'autorité a conclu à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet, sous suite de frais également. La recourante a encore répliqué le 21 février 2024.

Pour autant que de besoin, les autres faits et arguments des parties seront repris dans les considérants en droit ci-après.

Considérant en droit:

1. Le Tribunal cantonal examine d'office la recevabilité des recours qui lui sont soumis (cf. art. 6 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). L'autorité intimée estime ne pas avoir rendu de décision en envoyant la facture du 21 novembre 2023 à la recourante. Il convient donc en premier lieu d'examiner s'il s'agit bien d'un acte susceptible de recours.

a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD. La décision est une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (al. 1 let. c). Cette disposition définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Cela vise donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (cf. notamment ATF 143 II 268 consid. 4.2; 135 II 38 consid. 4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (TF 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid. 2.1.2 et les références; CDAP AC.2022.0276 du 30 septembre 2022 consid. 1a; AC.2021.0379 du 23 mars 2022 consid. 1a; AC.2016.0452 du 7 mars 2017 consid. 1).

La décision se distingue des mesures portant sur l'organisation des services publics que l'on qualifie parfois d'actes internes, d'actes d'organisation ou encore d'ordres ou d'instructions de service. L'acte interne ou d'organisation vise des situations à l'intérieur de l'administration. Deux critères permettent généralement de déterminer si l'on est en présence d'une décision ou d'un acte interne. D'une part, l'acte interne n'a pas pour objet de régler la situation juridique d'un sujet de droit en tant que tel. D'autre part, le destinataire en est l'administration elle-même, dans l'exercice de ses tâches (ATF 136 I 323 consid. 4.4 et les réf. cit., 131 IV 32 consid. 3). L'art. 29a Cst. exige toutefois que la protection juridique soit garantie à tout le moins lorsqu'un acte matériel ou une mesure d'organisation (interne à l'administration) porte atteinte à des intérêts juridiques individuels dignes de protection (ATF 143 I 336 consid. 4.2). On est en présence d'intérêts juridiques dignes de protection (ou d'une position juridique digne de protection [schützenswerte Rechtsposition]) en tout cas lorsqu'est allégué de manière soutenable un droit à ce que l'Etat se comporte de telle manière ou s'abstienne de tel comportement, droit qui serait violé par l'acte attaqué (ATF 143 I 336 consid. 4.3.1; cf. aussi ATF 143 I 344 consid. 8.2).

Un recours de droit administratif dirigé contre un acte d'une autorité administrative ne répondant pas à la définition légale de la décision est irrecevable. Selon la jurisprudence, un pouvoir de décision doit reposer sur une base légale (formelle, voire matérielle; cf. CDAP GE.2020.0220 du 22 décembre 2020 consid. 3a et la référence citée).

b) La DGAIC est l'autorité en charge du recouvrement des créances judiciaires. Le champ de son activité administrative est défini, en la matière, par l'art. 39a du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 (CDPJ; BLV 211.02), libellé comme il suit:

"Art. 39a Recouvrement

1 Le département en charge du recouvrement des créances judiciaires verse la rémunération due au conseil juridique commis d'office ainsi que les frais judiciaires mis à la charge du canton.

2 Il procède ensuite au recouvrement de ces sommes auprès du bénéficiaire de l'assistance judiciaire, dans la mesure où celui-ci est en mesure de les rembourser.

3 Le département détermine, par voie de décision, si et dans quelle mesure la situation financière du bénéficiaire de l'assistance judiciaire lui permet de rembourser celle-ci.

4 Si le département décide que tel est le cas, il peut, dans la même décision, prononcer la mainlevée de l'opposition formée par le bénéficiaire de l'assistance judiciaire à une éventuelle poursuite engagée à son encontre en recouvrement des avances fournies par l'Etat au titre de l'assistance judiciaire.

5 Les décisions rendues conformément aux alinéas 3 et 4 peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal. La loi sur la procédure administrative est applicable."

Au surplus, l'art. 5 du règlement du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile (RAJ; BLV 211.02.3) prévoit que le paiement des indemnités et leur remboursement sont gérés par le Service juridique et législatif (dont les compétences, après une réorganisation administrative, sont désormais assumées par la DGAIC).

c) Selon l'art. 123 du Code de procédure civile du 19 décembre 2008 (CPC; RS 272), une partie est tenue de rembourser l'assistance judiciaire dès qu'elle est en mesure de le faire (al. 1). La créance du canton se prescrit par dix ans à compter de la fin du procès (al. 2).

Cette obligation de rembourser correspond à la jurisprudence antérieure à l'entrée en vigueur du CPC selon laquelle ni l'art. 29 al. 3 Cst. ni le droit conventionnel n'imposent une renonciation définitive de l'Etat au remboursement des frais avancés au titre de l'assistance judiciaire (Denis Tappy, Commentaire romand CPC, n. 3 ad art. 123 CPC; le même, Le remboursement de l'assistance judiciaire en matière civile dans le canton de Vaud entre procédure administrative et procédure civile [cité ci-après: le remboursement de l'assistance judiciaire], in: Boillet/Favre/Martenet (édit.), Le droit public en mouvement, Zurich 2020, p. 419 ss, spéc. p. 420). Elle est toutefois soumise à la condition que le débiteur soit en mesure d'effectuer le remboursement demandé (Tappy, Commentaire romand CPC, n. 5 ad art. 123 CPC).

Selon la jurisprudence et la doctrine, malgré ce que pourrait laisser penser la formulation de l'art. 123 CPC, l'obligation de rembourser l'assistance judiciaire doit faire l'objet d'une décision au terme de laquelle l'autorité compétente détermine si le bénéficiaire dispose d'une fortune ou d'un revenu suffisant pour s'acquitter (entièrement ou par acomptes) du solde dû (Tappy, Commentaire romand CPC, n. 12 ad art. 123 CPC et les réf. citées). Dans deux arrêts rendus dans des affaires vaudoises, le Tribunal fédéral a ainsi considéré qu'une mainlevée provisoire ou définitive ne pouvait pas être prononcée sur la seule base des jugements au fond portant sur le montant des frais ou de l'indemnité versée au conseil d'office mais qu'une décision portant sur l'obligation de rembourser l'assistance judiciaire devait être préalablement rendue (TF 2C_350/2017 du 7 décembre 2017 consid. 5.2 partiellement publié in JdT 2018 III 39 avec une note de Denis Piotet; TF 5A_150/2018 du 7 août 2018 partiellement publié in SJ 2019 I 43; voir également Jean-Luc Colombini, Note sur les compétences pour statuer sur le remboursement de l'assistance judiciaire en matière civile et pénale en droit vaudois in JdT 2018 III 29; Tappy, Le remboursement de l'assistance judiciaire, op. cit, p. 426-430).

Selon l'exposé des motifs (Bulletin du Grand Conseil 2017-2022, Tome 7 Conseil d'Etat, p. 123 ss), l'introduction des art. 39a et 39b CDPJ visait à répondre aux griefs formulés par le Tribunal fédéral contre le régime vaudois en donnant "au département en charge du recouvrement des créances judiciaires la compétence de rendre, en matière civile et pénale, des décisions administratives (art. 3 de la loi sur la procédure administrative – LPA-VD) concernant l'exigibilité du remboursement de l'assistance judiciaire". Une décision ne devait toutefois pas intervenir systématiquement mais uniquement "en cas de nécessité" lorsque le bénéficiaire de l'assistance judiciaire ne collaborait pas avec l'autorité en charge du recouvrement pour établir sa situation financière. Pour le surplus, il était précisé que l'autorité privilégierait la recherche d'une entente avec le bénéficiaire de l'assistance judiciaire sur les modalités de remboursement (paiements échelonnés), comme elle était déjà pratiquée avant la modification législative. En outre, elle visait à "donner au département, en même temps qu'il se prononce sur l'exigibilité du remboursement, la compétence de lever, le cas échéant, l'opposition frappant un commandement de payer notifié au bénéficiaire de l'assistance judiciaire" (exposé des motifs précité, p. 124).

d) Dans une jurisprudence récente (CDAP GE.2022.0037 du 1^er juin 2022, le Tribunal fédéral n'étant pas entré en matière sur le recours déposé par la DGAIC: 2C_25/2022 du 23 octobre 2023), la Cour de céans a confirmé que la créance de l'Etat en remboursement de l'assistance judiciaire n'était pas exigible tant qu'une décision portant sur l'obligation de son bénéficiaire de rembourser celle-ci au sens de l'art. 123 CPC n'avait pas été rendue. Ainsi, l'autorité intimée ne pouvait entreprendre de mesures d'exécution forcée à l'encontre du bénéficiaire de l'assistance judiciaire avant qu'une décision portant sur l'obligation de rembourser de ce dernier soit entrée en force. Se référant aux avis doctrinaux précités de Tappy, elle a néanmoins évoqué la possibilité que l'élaboration d'un plan de paiement et son respect constituent une modalité possible du remboursement sur une base volontaire.

2. a) En l'espèce, la recourante conteste par la voie du recours de droit administratif le courrier du 21 novembre 2023 que lui a adressé la DGAIC l'invitant à s'acquitter de la facture de 190 francs. Elle soutient que ce courrier comporte tous les éléments pour être qualifié de décision au sens de la loi. Subsidiairement, elle qualifie l'acte querellé d'acte matériel susceptible de recours.

La recourante fonde plus en détails son argumentation quant au caractère décisionnel de l'acte du 21 novembre 2023 en ce que, à tout le moins implicitement, il retiendrait que les conditions de l'art. 123 CPC seraient en l'espèce remplies. Dans sa réplique, la recourante poursuit en soutenant que l'acte attaqué est bien unilatéral et qu'il émane d'une autorité compétente pour rendre de telles décisions. Il revêtirait en outre un caractère obligatoire comme le montrerait le rappel reçu malgré le dépôt du recours et l'effet suspensif qui lui était attaché.

b) Sous cet angle cependant force est de constater que le recours est irrecevable, faute pour la facture du 21 novembre 2023 de constituer une décision susceptible de recours. En effet, comme l'a récemment jugé la cour de céans, après coordination au sens de l'art. 34 du Règlement organique du Tribunal cantonal (ROTC; BLV 173.31.1), l'autorité intimée ne peut entreprendre de mesures d'exécution forcée à l'encontre du bénéficiaire de l'assistance judiciaire avant qu'une décision portant sur l'obligation de rembourser de ce dernier soit entrée en force. Selon cette jurisprudence niant la qualité de décision aux "simples" facture que la DGAIC adresse aux bénéficiaires/débiteurs, un recours dirigé contre une telle facture doit être considéré comme prématuré. Si une facture n'est pas qualifiée de décision au sens de l'art. 123 CPC lorsqu'il s'agit de savoir si la créance de l'Etat est exigible, cette même facture ne saurait être qualifiée de décision attaquable dans d'autres contexte, comme celui du cas d'espèce. Or, cette même facture indiquait expressément que la recourante pouvait formuler une "proposition de remboursement" et qu'elle était invitée pour ce faire à faire parvenir à l'autorité des justificatifs de ses charges et de ses revenus. Si elle entendait bien régler de manière unilatérale une situation juridique, l'absence de caractère contraignant ne permet pas d'admettre que la situation juridique de la recourante ait été modifiée par l'acte du 21 novembre 2023. Il ne s'agissait donc pas d'une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD et le recours doit donc être déclaré sous cet angle irrecevable.

c) Au surplus, la recourante se réfère par ailleurs à la notion d'acte matériel, qui est consacrée en droit fédéral à l'art. 25a de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Selon cette disposition – qui n'est du reste pas applicable dans une contestation soumise aux règles de procédure administrative cantonale (soit à la LPA-VD) – "toute personne qui a un intérêt digne de protection" peut exiger de l'autorité compétente qu'elle s'abstienne d'actes illicites, cette autorité devant alors statuer par décision. Or on constate que le législateur fédéral n'a ouvert cette possibilité qu'aux personnes directement touchées dans leurs droits ou obligations, pouvant se prévaloir d'un intérêt digne de protection à l'obtention d'une décision (cf. notamment Isabelle Häner, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger (éd.), Praxiskommentar Verwaltungsverfahrengesetz, 2^e éd. Zurich 2016, Art. 25a N. 18 ss). Cette clause correspond à celle prévue, en droit cantonal, pour définir la qualité pour recourir au Tribunal cantonal. En effet, selon l'art. 75 let. a LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), le recourant doit être atteint par la décision attaquée et disposer d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. En outre, la garantie constitutionnelle de l'accès au juge (art. 29a Cst.) suppose que le différend juridique mette en jeu des intérêts individuels dignes de protection, celui qui se prévaut de cette garantie devant subir une atteinte directe à ses droits et obligations (cf. ATF 143 I 336). Or, dans le cas particulier, compte tenu de ce que l'acte du 21 novembre 2023 n'a pas de caractère contraignant faute pour la créance de l'Etat d'être exigible, il n'y a aucune atteinte directe aux droits de la recourante qui puisse être retenue. En l'absence d'un intérêt digne de protection, la garantie minimale de l'art. 29a Cst. n'entre pas en considération.

Sous cet angle également, le recours doit être considéré comme irrecevable.

d) Le recours apparaît donc comme prématuré en l'absence, à ce stade, d'une décision de l'autorité intimée portant sur l'obligation de la recourante de rembourser l'assistance judiciaire fondée sur les art. 123 CPC et 39a CDPJ. Au vu du dossier, on peut d'ailleurs se demander si l'autorité n'aurait pas dû interpréter les différents courriers de la recourante comme une sollicitation de sa part à ce qu'une décision portant sur son obligation de rembourser l'assistance judiciaire soit rendue. La recourante ne s'est toutefois pas plainte d'un déni de justice devant l'autorité précédente ni devant la Cour de céans de telle sorte qu'il lui appartiendra cas échéant de solliciter préalablement une décision de l'autorité à ce sujet, qui pourra alors faire l'objet d'un recours devant la CDAP.

3. En définitive, il appert que la facture du 21 novembre 2023 émise par la DGAIC ne constitue pas une décision administrative au sens de l'art. 3 LPA-VD, ni un acte matériel susceptible de protection au sens de l'art. 29a Cst. Partant, le recours doit être déclaré irrecevable. Compte tenu des circonstances, l'arrêt est rendu sans frais judiciaires. Succombant, la recourante n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD a contrario).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens.

Lausanne, le 25 mars 2024

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.