TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 4 septembre 2024

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Danièle Revey, juge;
M. Alexandre de Chambrier, juge suppléant; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.

Recourant

A.________, à ********,

Autorité intimée

COMITE DE DIRECTION, Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis, à Lausanne.

Objet	Taxis
	Recours A.________ c/ décision du Comité de direction de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis du 18 décembre 2023 (refus de concession individuelle de taxi)

Vu les faits suivants:

A. Par publication dans la Feuille des avis officiels du 9 décembre 2022, l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis (ci-après: l'Association) a lancé un appel d'offres pour quinze concessions individuelles de taxi, avec un délai fixé au 3 janvier 2023 pour déposer les offres complètes.

B. Cent-vingt-et-un dossiers ont été déposés, dont celui de A.________, qui a présenté sa candidature le 15 décembre 2022, en produisant le formulaire "Pièces et justificatifs fournis" et, en plus des documents requis, notamment un diplôme sanctionnant le suivi d'un cours d'initiation à la bureautique ainsi qu'une attestation de suivi d'un cours excel.

C. Par décision du 31 janvier 2023, la Commission administrative de l'Association (ci-après: la Commission administrative) a informé l'intéressé que son dossier avait obtenu un total de 29 points répartis comme suit:

Critères

Points

Années d'expérience

Années d'expérience sur le territoire de l'arrondissement

Titulaire d'une autorisation B

Pratique professionnelle

Casier judiciaire

Extrait ADMAS

Mesures administratives

Situation financière

Transport personnes handicapées/écoliers

Connaissances comptables/fiscales/assurances sociales

Connaissances linguistiques

Véhicule écologique

Participation à un appel d'offres

Avec ce résultat, l'intéressé arrivait à la 27^ème place sur les 121 dossiers déposés. La Commission administrative lui a signifié qu'elle ne pouvait pas lui attribuer l'une des concessions mises au concours, après avoir précisé que celles-ci ne seraient accordées qu'aux candidats ayant obtenu 31 points au minimum.

D. Le 18 décembre 2023, le Comité de direction de l'Association (ci-après: le Comité de direction) a rejeté le recours formé par l'intéressé le 8 février 2023 contre la décision précitée du 31 janvier 2023.

E. Par acte du 18 janvier 2024, A.________ a interjeté recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) contre la décision sur recours précitée du 20 [recte: 18] décembre 2023. Précisant exercer l'activité de chauffeur de taxi à Lausanne depuis le 25 mars 2010 et, comme indépendant, depuis le 1^er juillet 2011, il fait valoir, en substance, que la satisfaction de ses clients et la qualité de ses services devraient l'emporter sur les compétences comptables, l'existence de mesures administratives ou d'inscription ADMAS et que le système précédemment en vigueur, basé sur l'ancienneté, était moins problématique et plus juste. Il conteste en particulier les points attribués pour les critères "Extrait ADMAS", "Mesures administratives", "Connaissances comptables/fiscales/assurances sociales" et "Connaissances linguistiques".

Dans sa réponse du 26 avril 2024, le Comité de direction a conclu au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité, après avoir relevé que les critères remis en question par le recourant avaient été correctement évalués.

Le recourant a répliqué le 10 mai 2024.

Considérant en droit:

1. a) Selon l'art. 79 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, le recours doit indiquer les motifs et les conclusions du recours. La jurisprudence fait preuve d'une relative souplesse à ce propos; il suffit en définitive que l'on puisse déduire de l'acte de recours sur quel(s) point(s) et pour quelle(s) raison(s) la décision attaquée est contestée (sur l'interdiction du formalisme excessif dans ce cadre: cf. ATF 137 II 313 consid. 1.3; TF 1C_341/2023 du 12 février 2024 consid. 2.1; 2C_148/2020 du 19 janvier 2021 consid. 1.2; voir ég. CDAP PS.2022.0072 du 10 mars 2023 consid. 1.2).

En l'occurrence, les écritures du recourant ne comportent pas de conclusions formelles. La motivation du recours permet toutefois de comprendre qu'il demande la réforme de la décision attaquée en ce sens qu'une concession individuelle de taxi lui soit octroyée. Il serait ainsi excessivement formaliste de déclarer le recours irrecevable pour non respect des exigences de forme.

b) Au surplus, dirigé contre une décision rendue par une autorité administrative de recours qui n'est pas susceptible de recours devant une autre autorité et déposé par le destinataire de la décision, qui est directement atteint par celle-ci, dans le délai légal, le recours satisfait aux autres exigences formelles posées par la loi si bien qu'il convient d'entrer en matière (art. 75, 92, 95, 96 et 99 LPA-VD).

2. L'objet du litige porte sur le refus d'accorder au recourant une concession individuelle de taxi.

a) Le règlement intercommunal du 28 avril 1964 sur le service des taxis (ci‑après: RIT), adopté par le Conseil communal des communes composant l'Association, prévoit à son art. 20^bis que les concessions sont soumises à une procédure d'appel d'offres au sens de l'art. 2 al. 7 de la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI; RS 943.02). L'art. 22^quinquies RIT précise que la concession d’exploitation individuelle est délivrée pour une période de 10 ans et qu'à l’échéance de cette période, la concession est soumise à une procédure d’appel d’offres. Selon l'art. 17d des Prescriptions du 15 juillet 1966 d'application du règlement intercommunal sur le service des taxis (ci-après: PARIT), venant compléter le RIT, l’offre doit être écrite et parvenir complète dans le délai imparti au lieu indiqué dans l’appel d’offres (al. 1). Tout candidat doit produire un extrait, de moins de six mois, du casier judiciaire, du fichier ADMAS et d’une attestation récente de l’Office des poursuites de son domicile. Il a l’obligation de signaler toute procédure susceptible de modifier l’état des documents précités (al. 2). L’offre ne peut plus être modifiée à l’échéance du délai (al. 3). Les candidats à une concession individuelle sont sélectionnés sur la base de critères définis aux articles 17e al. 2 et 17j PARIT (art. 17c al. 1, 2^e phrase PARIT). En plus des critères d'aptitudes requis, non litigieux en l'espèce, prévus à l'art. 17e PARIT, l'art. 17j PARIT, qui a été reproduit à l'identique dans l'appel d'offres, comporte notamment les critères suivants:

Critères	Facteur de pondération	Points
Le registre ADMAS du candidat est vierge de toute inscription.	2	1
Le candidat peut démontrer qu’il n’a pas fait l’objet d’une mesure administrative ou d’une condamnation rendue par la Commission de police ou de toute autre autorité de compétence identique en lien avec le RIT et PARIT, durant les 5 dernières années.	2	2 = pas de mesure 1 = mesure légère (mise en garde ou avertissement) 0 = autre mesure et/ou décision rendue par la Commission de police
Le candidat peut démontrer qu’il a des connaissances élémentaires en matière comptable, fiscale et dans le domaine des assurances sociales.	1	1
Le candidat peut justifier de connaissances linguistiques.	1	2 = pour le français, une autre langue nationale ou l’anglais. 1 = pour toutes autres langues.

b) L'art. 2 al. 7 LMI prévoit que la transmission de l’exploitation d’un monopole cantonal ou communal à des entreprises privées doit faire l’objet d’un appel d’offres et ne peut discriminer des personnes ayant leur établissement ou leur siège en Suisse.

Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de préciser que cette disposition ne vise pas à imposer le respect de toutes les obligations du droit des marchés publics en matière d'appel d'offres portant sur le transfert d'une concession de monopole cantonal ou communal, mais à permettre aux autorités compétentes de s'en inspirer, dans le respect des particularités propres aux activités monopolistiques (ATF 143 II 598 consid. 4.1.2; 143 II 120 consid. 6.3.1 s.; 135 II 49 consid. 4.1), les règles d'attribution des marchés publics pouvant être appliquées par analogie (ATF 143 II 120 consid. 6.3.1).

c) En matière de marchés publics, le pouvoir d'examen de la cour dépend de la nature des griefs invoqués. L'adjudicateur dispose d'une grande liberté d'appréciation, à tous les stades de la procédure, s'agissant notamment de l'évaluation des offres. Il est ainsi interdit à l'autorité judiciaire de substituer son pouvoir d'appréciation à celui de l'adjudicateur, sous peine de statuer en opportunité et de violer ainsi les art. 56 al. 4 de l'Accord intercantonal du 15 novembre 2019 sur les marchés publics (A-IMP; BLV 726.91) et 98 LPA-VD. Le tribunal n'intervient qu'en cas d'abus ou d'excès du pouvoir d’appréciation de l'adjudicateur, ce qui, en pratique, revient à exercer un contrôle restreint à l'arbitraire. En revanche, il contrôle librement l'application des règles destinées à assurer la régularité de la procédure (CDAP MPU.2023.0038 du 4 juin 2024 consid. 3; MPU.2024.0002 du 3 juillet 2024 consid. 3 et les arrêts cités, en particulier ATF 141 II 353 consid. 3).

3. Le recourant fait tout d'abord valoir, en substance, que l'ancien système, basé sur l'ancienneté, était plus juste et plus simple. Il n'explique toutefois pas en quoi le système d'attribution actuel serait contraire au droit et perd par ailleurs de vue que la CDAP et, avant elle, l'ancien Tribunal administratif avaient déjà eu l'occasion de constater que l'ancien système était problématique, notamment concernant le rythme de rotation des détenteurs d'autorisation A (cf. CDAP GE.2012.0162 du 3 décembre 2013 et les références).

En outre, le recourant, qui n'a pas déposé de recours contre l'appel d'offres, semble également s'en prendre à divers critères d'adjudication, tels que ceux relatifs au registre ADMAS, aux connaissances en matières fiscale, comptable et en assurances sociales ou encore linguistiques. Ces critères sont expressément repris de l'art. 17j PARIT et le recourant n'expose pas pour quel motif et on ne voit pas en quoi ceux-ci seraient arbitraires ou inappropriés dans le cas d'espèce.

Ces griefs doivent partant être rejetés.

4. Le recourant conteste ensuite l'évaluation d'un certain nombre de critères.

a) Il critique en premier lieu la notation de 0 pour le critère ADMAS (registre automatisé des mesures administratives; actuellement intégré dans le système d'information relatif à l'admission à la circulation). Il fait valoir que son dossier ADMAS était vierge jusqu'au 2 septembre 2020, que l'inscription qui le concerne porte sur un problème de téléphone de peu de gravité et relève avoir été sanctionné trois fois pour ce même acte, pénalement, administrativement et avec l'inscription ADMAS.

En l'occurrence, l'autorité précédente n'a pas abusé de sa liberté d'appréciation en confirmant qu'aucun point ne pouvait être accordé au recourant pour ce critère, lequel exige que le registre ADMAS soit vierge de toute inscription. En effet, l'extrait dudit registre du 9 décembre 2022 comporte un avertissement pour distraction au volant (manger ou téléphoner) prononcé le 2 septembre 2020 pour une infraction qualifiée de peu de gravité commise le 5 juillet 2020. Les allégations du recourant voulant que d'autres collègues auraient commis une infraction identique sans être dénoncés et inscrits au registre ne lui sont d'aucun secours. En particulier, sous l'angle de l'égalité de traitement, il ne prétend, ni ne démontre que les collègues précités figureraient parmi les candidats qui ont obtenus suffisamment de points pour prétendre à l'attribution des concessions en cause.

Enfin, sans citer expressément le principe ne bis in idem (selon lequel nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement par les juridictions du même Etat en raison d'une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné par un jugement définitif conformément à la loi et à la procédure pénale de cet État; ATF 149 II 74 consid. 8.1 et les références), le recourant soutient encore que le refus de lui accorder des points pour le critère ADMAS le punirait triplement puisqu'il a déjà été puni pénalement et administrativement pour l'infraction routière en cause.

Selon la jurisprudence, le système de la double procédure pénale et administrative qui existe en matière de répression des infractions relatives à la circulation routière n'est pas contraire au principe ne bis in idem (cf. ATF 137 I 363 consid. 2.3; TF 1C_768/2021 du 15 décembre 2022 consid. 4.2). Ledit principe n'empêche donc pas la prise de mesures administratives, ainsi que leur inscription dans un registre, cette dernière opération ne pouvant à l'évidence pas être considérée comme une sanction pénale. Par ailleurs, il n'est pas insoutenable de considérer qu'un candidat à une concession individuelle de taxi qui n'a pas fait l'objet d'une mesure administrative dans les cinq ans a droit à une meilleure note que celui qui a été sanctionné d'une telle mesure, même pour un acte de peu de gravité.

b) Le recourant se plaint aussi de sa notation concernant le critère lié à l'absence de mesures administratives dans les cinq ans. Il estime qu'il aurait eu droit à quatre points pour celui-ci en lieu et place des deux points obtenus. Il admet avoir fait l'objet d'une mise en garde prononcée le 19 janvier 2018, en raison d'"un petit accident survenu le 6 octobre 2017", mais fait valoir que cette mesure serait survenue il y a plus de cinq ans. Pour l'examen de ce critère, il eût fallu, selon lui, prendre en compte la date du prononcé de la mesure, voire celle du rapport de police établi le 23 novembre 2017, d'une part, et la date du prononcé de la décision lui refusant l'attribution de la concession, soit celle du 31 janvier 2023, d'autre part. A cet égard, il reproche aux autorités précédentes d'avoir pris en compte la date butoir pour déposer les offres, soit le 3 janvier 2023.

Dans son mémoire de réponse, l'autorité intimée justifie la prise en considération de l'échéance du délai imparti pour le dépôt des offres en se référant au droit des marchés publics et en se basant sur l'ATF 145 II 249, ainsi que sur un ouvrage de doctrine (Etienne Poltier, Droit des marchés publics, 2^e éd. 2023, p. 292 n. 594 [recte: 595]), desquels il découlerait que les exigences d'aptitude doivent être remplies à la date du dépôt des offres. Le Comité de direction perd toutefois de vue que ces références portent sur les exigences minimales d'aptitude, à savoir sur les aptitudes qui subordonnent l'accès à la procédure et qui servent à s'assurer que le soumissionnaire a les capacités suffisantes pour réaliser le marché (cf. ATF 145 II 249 consid. 3.3; Poltier, op. cit., p. 291 s. n. 593). Il en va ainsi notamment des exigences mentionnées à l'art. 17e al. 2 PARIT (titularité d'un carnet de conducteur de taxis et justification d'un certain nombre d'heures de pratique professionnelle; cf. également en lien avec cette disposition, l'art. 17g PARIT). Le critère en cause lié à l'absence de mesures administratives ne porte pas sur l'accès à la procédure d'adjudication. Il ne constitue pas un critère d'aptitude, mais d'adjudication (sur ces notions, cf. ATF 140 I 285 consid. 5.1). En outre, il découle des références citées que les exigences minimales d'aptitude doivent être remplies à la date du dépôt des offres ou à tout le moins avant que la décision d'adjudication ne soit prononcée (cf. ATF 145 II 249 consid. 3.3; Poltier, op. cit., p. 292 n. 595), si bien que ces références ne sauraient être déterminantes pour trancher la présente question du calcul du délai de cinq ans en cause.

Cela étant, il ressort clairement de l'appel d'offres que l'offre doit contenir notamment les documents requis par l'art. 17j PARIT et parvenir complète à l'autorité d'ici au 3 janvier 2023 (cf. également art. 17d PARIT). On ne voit partant pas comment, à la date de l'échéance du délai pour déposer les offres, le recourant aurait été en mesure d'établir qu'il n'avait pas fait l'objet d'une mesure administrative dans les cinq ans, étant précisé que l'autorité précédente ne saurait être critiquée lorsqu'elle retient la date du prononcé de la mesure administrative du 19 janvier 2018 comme moment déterminant. Au 3 janvier 2023, le recourant avait donc fait l'objet d'une mesure dans les cinq ans. L'autorité précédente n'a ainsi pas violé le droit et, en particulier, pas abusé de sa grande liberté d'appréciation en confirmant l'octroi de deux points pour le critère "mesures administratives", en raison de la mesure légère précitée du 19 janvier 2018 (un point avec une pondération de deux; cf. supra consid. 3).

c) Le recourant semble également s'en prendre à la notation du critère lié aux connaissances en matières fiscale, comptable et en assurances sociales. Il fait valoir qu'il gère sa comptabilité depuis 14 ans et qu'il peut avoir recours à une fiduciaire si nécessaire.

L'autorité précédente a retenu que le recourant n'avait pas démontré avoir des connaissances particulières dans ces domaines. Il n'avait en particulier pas produit d'attestation allant dans ce sens, comme le ch. 7 du formulaire d'offre "Pièces et justificatifs fournis" l'invitait à le faire.

Relevant à juste titre que l'offre doit s'apprécier sur la seule base du dossier remis (cf. ATF 141 II 353 consid. 8.2.2), l'autorité intimée n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation, ni violé le droit d'une autre manière en confirmant l'absence de point accordé pour ce critère. En effet, le recourant n'a pas établi qu'il disposait des connaissances élémentaires en matière comptable, fiscale ou dans le domaine des assurances sociales. Les éléments qu'il invoque (14 ans d'activité professionnelle, bonne gestion de ses finances et possibilité de recourir à une fiduciaire) ne sauraient être assimilés à la preuve qu'il dispose de telles connaissances.

5. Enfin, le recourant s'en prend en vain au critère lié aux connaissances linguistiques, pour lequel il a obtenu la note maximum. Il n'explique pas et on ne comprend pas en quoi ce critère lui serait défavorable et son recours est partant insuffisamment motivé sur ce point.

6. Force est ainsi de constater que l'autorité précédente n'a pas violé le droit en confirmant le refus de concession. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision entreprise.

Le recourant, qui succombe, supporte les frais de justice, arrêtés à 1'000 francs (art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 4 al. 1 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 49 al. 1, 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision sur recours du 18 décembre 2023 du Comité de direction de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis est confirmée.

III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de A.________.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 4 septembre 2024

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.