TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 24 juin 2024

Composition

M. Guillaume Vianin, président; Mme Danièle Revey, juge et M. Etienne Poltier, juge suppléant.

 

Recourant

 

A.________, à ********, représenté par Me Juliette ANCELLE, avocate - id est avocats Sàrl, à Lausanne, 

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Lausanne, p.a. Service du Personnel, à Lausanne.   

  

 

Objet

Fonctionnaires communaux    

 

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 9 février 2024 (mise en demeure selon art. 71bis alinéa 1 RPAC).

 

Vu les faits suivants:

A.                     a) A.________ a été engagé en qualité de délégué vélos à 80 % au Service de la mobilité et de l’aménagement des espaces publics de la Ville de Lausanne le 1er octobre 2016, sous contrat de droit privé de durée limitée jusqu’au 30 septembre 2017. En date du 1er octobre 2017, il a été nommé en qualité de fonctionnaire, à titre définitif, au même taux d’occupation.

Figure au dossier une description de poste de la fonction de délégué vélos, datée du 10 août 2018 (le document figurant au dossier n’a toutefois pas été signé).

b) En sa qualité de délégué vélos, A.________ a fait l’objet de diverses évaluations, toutes positives, entre 2017 et 2021 (appréciation globale "très bien" ou "bien"). Il a également reçu, à deux reprises, des primes uniques, délivrées à titre exceptionnel en lien avec la qualité de son travail et son implication comme délégué vélos.

B.                     a) Une opportunité s’est ouverte en faveur de l’intéressé auprès de la Commune d’Yverdon-les-Bains. A.________ est néanmoins resté au service de la Commune de Lausanne, au bénéfice d’une promotion en tant que chef de la section "Mobilité active". Cette promotion a pris effet au 1er janvier 2022.

b) La section Mobilité active, d’abord placée dans la division "Espaces publics" a été déplacée, avec effet au 1er août 2022 dans la division "Mobilité". Ainsi, A.________ avait pour supérieur direct B.________, dans un premier temps, puis, après le changement de division, C.________. L’une et l’autre de ces divisions étaient placées sous la direction de D.________, chef de service.

c) En tant que chef de section, A.________ était chargé de diriger une équipe de quatre personnes (équipe à constituer en partie ou à reconstituer, en raison du départ à la retraite de l’une des personnes de cette équipe).

d) Un entretien de collaboration entre les deux chefs de divisions concernées (B.________ et C.________), d’une part, et A.________, d’autre part, s’est déroulé en date du 14 septembre 2022. Une note globale de "bien" a été attribuée à l’intéressé à cette occasion. Plus généralement, le document en question comporte un rappel des responsabilités dévolues à l’intéressé, ainsi que des pourcentages de travail liés à ses différentes tâches. Il comporte également une évaluation des objectifs fixés et une appréciation, permettant de savoir si ceux-ci sont atteints ou non; à teneur de ce document, l’objectif, ainsi formulé : "élaborer une feuille de route pour la cellule mobilité active : pistes de développement, enjeux et objectifs, portefeuille de projets, besoins, etc." n’est pas entièrement atteint; les autres objectifs évalués, au contraire, le sont. Par ailleurs, de nouveaux objectifs sont fixés pour la période suivante, l’objectif non entièrement atteint précité étant répété à ce titre. Parmi les autres objectifs, il faut citer l’intégration des nouveaux membres de l’équipe, l’élaboration d’une stratégie de mobilité active, dans un but d’accompagnement aux chefs de projet, notamment (voir au surplus ce document, produit en pièce 9 par l’intéressé).

Le dossier comporte également un certificat de travail intermédiaire, daté du 19 décembre 2022, très positif.

e) A titre de chef de section, A.________ a complété son équipe, en engageant diverses personnes ; dans les entretiens de collaboration, ces personnes se sont déclarées satisfaites de la collaboration avec A.________, sous réserve d’E.________, qui déplorait un manque d’accompagnement méthodologique de la part de son chef de section. Il faut noter cependant qu'F.________a donné sa démission de son poste au deuxième semestre 2023 déjà.

f) La cheffe de division, C.________, s’est absentée à compter de mai 2023 en raison d’un congé maternité ; elle a été remplacée par G.________ durant cette période, émaillée de diverses difficultés sur lesquelles on reviendra plus loin (voir le PV d’audition reproduit plus bas). A.________ allègue à cet égard un manque de supervision et d’information de la part de sa hiérarchie, alors que celle-ci considère qu’il n'a pas été suffisamment proactif, ni suffisamment présent durant les séances appointées durant cette période. Des reproches particuliers ont notamment été adressés à A.________ en rapport avec un projet à la ********.

g) A.________ a eu l’occasion de suivre, en septembre 2023, une formation managiériale intitulée "Animer une équipe".

C.                     Lors du retour de C.________ à son poste, en novembre 2023, A.________ l’a alertée en faisant valoir une surcharge de travail ; celle-ci lui a proposé son soutien, afin qu’il puisse prioriser les différentes tâches qui lui étaient assignées.

Lors d’un entretien qui s’est déroulé le 30 novembre 2023 entre le chef de service, D.________, la cheffe de division C.________, d’une part et A.________, d’autre part, les premiers ont adressé au second divers reproches. Dans un courriel du 5 décembre, A.________ a réagi à ces reproches. C.________ lui a répondu dans un courriel du 15 janvier 2024, en lui proposant à nouveau son soutien et en déclarant être prête à adapter la description de son poste, afin de la rendre plus réaliste.

D.                     a) Le 15 janvier 2024, soit le même jour, D.________ a adressé à A.________ une convocation à une audition en vue d’une mise en demeure, au sens de l’art. 71bis du règlement pour le personnel de l'administration communale de la Ville de Lausanne du 11 octobre 1977 (RPAC; ci-après aussi: le règlement). Ce document comporte une liste des manquements reprochés à l’intéressé (d’ailleurs déjà évoqués le 30 novembre 2023) ; il y est relevé que ces manquements pourraient être constitutifs de violation aux devoirs de service énoncés dans le règlement, aux art. 10, 16 et 22. En conséquence, l’intéressé est convoqué pour une audition devant se dérouler le 23 janvier 2024.

b) On retire du procès-verbal de l’audition de A.________, qui s’est déroulée à la date prévue, les éléments suivants :

Ce document comporte tout d’abord un rappel des reproches déjà formulés :

" 2.         Déficit Managérial

-       Nous avons constaté, à plusieurs reprises, que ce sont les chef-fe-s de projet et la chargée de projet de votre section qui ont dû remonter les enjeux de mobilité active lors des séances de bilatérale projet auprès de la Directrice, car vous n’y étiez pas présent. En tant que chef de section pilotant des enjeux majeurs du service, il est attendu de votre fonction que vous soyez présent aux différentes séances stratégiques du service, et notamment lors de bilatérales projet où les enjeux sont remontés à notre Directrice.

-       Le service a procédé à plusieurs engagements au sein de votre section depuis sa création en janvier 2022 ; or, il a été constaté dans le courant de cet automne, que vous n’assumiez pas vos responsabilités managériales d’accompagnement de votre personnel. En effet, les éléments suivants ont été relevés par des membres de votre équipe : non organisation de séances d’équipe, manque de soutien méthodologique et stratégique pour le suivi des projets, manque de communication sur les enjeux, les priorités et la vision globale, manque de soutien dans le développement et le suivi des projets, manque d’accompagnement général, notamment dans l’établissement des procédures de mise à l’enquête et d’expropriation.

-       En date du 24 octobre 2023, la chargée de projet mobilité active, Mme F.________, a remis sa démission avec pour explication qu’elle ne souhaitait plus travailler avec vous. La raison principale de cette démission est que Mme F.________ s’est vue incomber des responsabilités qui dépassaient son cadre de fonction, plus particulièrement pour le projet ********. En effet, dans le cadre d’un choix de variantes en séance de Municipalité, vous avez exigé de votre collaboratrice qu’elle établisse trois dossiers LATC. Cette demande, de la part d’un chef de section à une chargée de projet est problématique à plusieurs égards : outre l’énorme charge de travail indéniable et inutile que cela a généré, la responsabilité d’une telle mission ne pouvait reposer sur les épaules de la chargée de projet mais incombait au chef de section. A ce propos, Mme F.________ vous aurait demandé de l’aide et les instructions à suivre ; soutien que vous ne lui auriez pas apporté. Selon ses dires, vous lui auriez dit ne pas savoir comment monter de tels dossiers vous-même, la laissant seule face à cette tâche et sans lui apporter le soutien attendu d’un manager.

-       A cela s’ajoute le fait que l’établissement de plusieurs dossiers LATC, à un niveau de validation par la Municipalité en vue d’une mise en consultation publique, ne correspond en rien à la pratique habituelle, et qui plus est, ne suivait pas les directives émises par la Directrice. En bilatérale projet, la Directrice avait spécifiquement demandé une Note à Municipalité avec les plans qui lui avaient été soumis ; à aucun moment, il n’avait été demandé d’établir des dossiers LATC pour un passage en Municipalité : Vous avez dès lors décidé de votre propre chef d’exiger l’établissement de tels dossiers en ignorant les instructions de notre Directrice. Une des conséquences relevée par la Directrice a été un dégât d’image auprès de ses collègues municipaux.

3.      Déficit de prestations

-       Dans votre fonction de chef de section Mobilité active que vous endossez depuis janvier 2022, il est attendu que vous établissiez une stratégie de mobilité active englobant les différentes thématiques du domaine. Or, à ce jour, force est de constater que cet objectif n’est pas atteint. De même, aucune feuille de route pour la section mobilité active n’a été établie ni déployée, alors que cette tâche vous incombait.

-       Ces manquements engendrent un grave dysfonctionnement qui implique notamment que notre Directrice doit être force de proposition en terme de vision et de stratégie mobilité active, alors qu’il s’agit de votre rôle.

-       En outre, il a été relevé vos manquements dans le suivi du processus projet du service ainsi que votre manque d’implication. A plusieurs reprises, votre manager a dû vous rappeler les étapes à suivre, que vous n’avez pas pour autant respectées. De même, un manque de partage des enjeux et des informations avec vos pairs lors de séances de coordination est constaté.

-       Il ressort finalement de votre pratique un déficit d’anticipation dans le développement des projets, sans prise en considération des effets de bord sur les ressources transverses, comme par exemple sur l’unité communication du service, ou sur la division construction et maintenance".

Le même document relate ensuite l’audition proprement dite de A.________, dans les termes suivants :

"Questions au collaborateur

Je vous propose de prendre les différents éléments les uns après les autres, afin de structurer le procès-verbal et de vous donner la possibilité de vous exprimer sur les différents points relevés.

1.     Comment vous déterminez-vous sur votre non-participation aux séances stragégiques et notamment aux bilatérales projet où les enjeux sont remontés à la Directrice ?

Réponse A.________ : il est précisé « il est attendu de ma fonction » or je me demande où est-ce précisé ? C’est la première fois que j’entends cela. Mon ressenti a été beaucoup de surprises et d’incompréhension. Comment puis-je le savoir ?

D.________ : c’est une question d’intelligence managériale

A.________ : par le passé, avec B.________ et C.________, on a toujours discuté avec mon manager et cela n’a jamais posé de problème.

D.________ : cela pose problème. Il n’y a pas besoin de suivre une règle écrite mais généralement, il y a toujours un manager. Pour des personnes toutes jeunes, c’est difficle de venir seul présenter un enjeu à la directrice. C’est arrivé à plusieurs reprises.

C.________ ; je pense que c’est lié à mon absence maternité car avant, j’étais toujours là.

A.________ : j’aimerais comprendre quand c’était, si j’avais une séance, une formation ou autre si j’étais malade.

D.________ : ce n’est pas une question d’absence pour une raison. Pendant les bilatérales avec la Directrice lors de l’absence maternité de C.________, lorsqu’il y avait des sujets MA, tu étais bien souvent non présent. Dans ton rôle managérial, et c’est une question d’attitude, sur l’ensemble des managers, tu es celui qui est le plus fuyant où il faut aller te chercher pour avoir des réponses. Et cela pose problème.

Il n’y a pas de règles écrites pour tout mais il s’agit d’intelligence managériale.

A.________ : pour être clair, lors de quelles bilatérles y a-t-il eu un problème ?

D.________ : tu peux regarder les bilatérales où des sujets MA était à l’OJ et où tu n’étais pas présent.

2.     En ce qui concerne l’accompagnement du personnel de la section mobilité active, comment vous positionnez-vous sur les éléments relevés par vos collaborateurs (non organisation de séance d’équipe, manque de soutien méthodologique et stratégique pour le suivi des projets, manque de communication sur les enjeux, les priorités et la vision globale, manque de soutien dans le développement et le suivi des projets, manque d’accompagnement général, notamment dans l’établissement des procédures de mise à l’enquête et d’expropriation) ?

Réponse A.________ : Ce qui me surprend : lors de l’EC d’F.________ 1 mois avant sa démission, le bilan de satisfaction est très positif (S et TS). Elle m’a même dit « j’apprécie le pragmatisme et la bienveillance dans la supervision ».

D.________ : l’autre collaboratrice qui a plus de bouteille t’a fait part d’un retour moins positif. Mme F.________ m’a dit qu’elle regrette de ne pas avoir pu te faire un retour autre que positif. Mais un manager ne doit pas attendre l’EC pour sentir comment vont ses collaborateurs.

A.________ : Les 3 autres collaborateurs ont fait des retours positifs sur le management lors de l’EC 2023. Les séances d’équipes ont été instaurées dès décembre 2022, à fréquence de toutes les 2 semaines. De temps en temps, elles sont annulées.

D.________ : Ce qui est à relever c’est de créer une émulation au sein du service pour cette équipe. Ils ont besoin de comprendre le sens de ce qu’ils font et comment cela s’intègre dans les missions du service.

A.________ : c’est ce que je cherchais à mettre en place. Si j’avais des exemples précis, cela me serait utile pour m’améliorer.

C.________ : elle est bi-hebdomadaire les séances, et tu as annulé des séances suite à des absences ou à des vacances. Chacun fait un travail très diférent, et si 2-3 séances tombent à la suite, ils sont comme des électrons-libres et l’émulation d’équipe est très difficile. L’émulation doit être nourrie. Si la vision n’est pas là, il est difficile de se positionner pour eux sur quelle est leur position dans l’équipe.

D.________ : H.________ a été beaucoup absent donc je ne sais pas pour lui mais tes collaboratrices ont été bien accueillies par les autre sections mais de par cette ligne managériale pas assez affirmée, ce que tu vas changer, tu n’es pas identifié comme un élément stratégique du service et une personne de référence pour tes collaboratrices. Elle sentent peu de culture d’équipe et un chef qui n’allait pas challenger et aider dans les différentes étapes des projets.

A.________ : Je n’ai pas de DP à jour. J’ai commencé au 1er janvier 2022. J’ai découvert la DP en sept 2022 : il y a toutes les tâches de mon ancienne DP et en plus, la tâche de gérer l’équipe. Il y a clairement trop.

D.________ : je l’entends et on va traiter ce point. Dans la durée, as-tu été force de proposition ? As-tu remonté des éléments ?

A.________ : jusqu’au départ de C.________ en congé maternité, on a échangé sur ceci mais on a dit qu’on reprendrait à son retour. Dès août, la charge a énormément augmenté.

D.________ : As-tu proposé quelque chose pour la DP ? Cela se construit à 2.

A.________ : oui, je suis prêt à en discuter. Il y a 3 éléments dans la DP : Gérer une équipe, délégué vélo et faire du projet. A mon avis, il y en a une de trop.

D.________ : oui, effectivement, il faut revoir la DP.

C.________ : J’ai hérité de la DP faite par B.________. B.________ a présenté cette DP à A.________ lors de l’EC conjoint de septembre 2022. A.________ ne l’a pas signée. On a décidé d’en réfléchir ensemble, on a laissé trainer la chose et maintenant on reprend la chose et on se rend compte que tout ne rentre pas. Il faut trier certaines tâches qui devront incomber à quelqu’un d’autre. Suite à l’entretien du 30.11, j’ai demandé à A.________ de lister ses tâches et le temps que cela lui prend.

D.________ : à l’heure actuelle, on n’est plus dans la défense du vélo donc la tâche de délégué doit être revue. Je peux entendre que la DP n‘est pas adéquate. Je ne sais pas si cela rentre dans un 80 %, c’est vrai qu’il y a du job. J’aimerais que tu sois force de proposition, et on enlèvera des tâches. Il faut qu’on soit dans le portage de la stratégie et le soutien des collaborateurs. Faites moi des propositions par rapport à ces enjeux de délégué. Si on doit mettre au concours des postes, pourquoi pas, mais il faut que l’on sorte de l’ornière. Il faut me faire des propositions.

A.________ : pour bien faire ce tâches, je dois avoir du temps.

D.________ : oui, faites cela de manière intelligente. J’entends que la DP établie en janvier 2022, n’a pas été faite d’entente avec toi. Donc C.________ et toi, faites cela ensemble. Le but ce n’est pas que je mette un collaborateur dans l’impossibilité.

Il est convenu qu’un nouveau projet de DP sera établi conjointement entre A.________ et C.________ et soumis aux RH d’ici à fin février 2024.

3.     Parlons maintenant plus en détail du cas de Mme F.________ et du projet ******** qui a conduit Mme F.________ a remettre sa démision :

-       Comment expliquez-vous le fait que vous avez exigé d’une chargée de projet qu’elle établisse trois dossiers LATC en vue d’un passage en Municipalité ?

Réponse A.________ : On était parti sur les 2 projets. J’avais compris que je devais préparer une DM à options, avec les 2 possibilités. En se rapprochant de l’échéance, l’option ne plaisait pas à SPADOM. Donc la 3e option est sortie. Je ne savais pas que ce n’était pas la manière de faire.

D.________ : si tu avais demandé, tu l’aurais su. Il y a un manque de jugeotte d’un manager qui ne doit pas faire travailler ses collaborateurs inutilement.

Est-il correct que Mme F.________ vous aurait demandé de l’aide dans l’établissement de ces dossiers, aide que vous auriez refusée arguant que vous ne saviez pas comment procéder pour monter de tels dossiers ?

Pensez-vous que cette manière de faire est digne d’un manager, chef de section qui plus est ?

Réponse A.________ : Je lui ai dit que je n’avais jamais fait moi-même et je l’ai ré-orienté vers des collègues qui avaient déjà fait.

D.________ : mais si tu ne sais pas comment faire et quel travail cela représente, tu dois t’impliquer, tu ne dois pas l’envoyer seule vers d’autres collaborateurs. Il y a des dessinateurs qui ont fait des variantes LATC pour rien.

C.________ : il fallait l’accompagner et pas juste l’envoyer vers d’autres collaborateurs, tu devais essayer de comprendre la charge de travail que cela représentait. On ne peut pas se permettre de faire du travail dans le vide.

D.________ : le plus simple, si tu ne sais pas, il faut poser la question.

A.________ : on en revient au problème de temps.

D.________ : oui, mais il faut savoir où mettre l’énergie. Je pose le doigt sur une attitude et une implication qui doit changer.

-       D’une part, l’établissement de plusieurs dossiers LATC, à un niveau de validation par la Municipalité en vue d’une mise en consultation publique, ne correspond en rien à la pratique habituelle, et d’autre part, votre demande ne suivait pas les directives émises par la Directrice.

Pourquoi avez-vous ignoré les direcrives de la Directrice et comprenez-vous les conséquences fâcheuses que cela a impliqué pour notre directrice ?

Réponse de A.________ : oui. La directrice avait donné son orientation à une séance FIM-MAP et non bilatérale projet. Je me suis basé sur le compte-rendu de la bilatérale et c’est ce que j’ai compris.

D.________ : j’ai clairement dit en SOCD de ne pas produire du travail supplémentaire et de remonter les esquisses.

A.________ : je n’ai pas eu de doute sur la compréhension de la phrase. Les propos en SOCD ne m’ont pas été rapportés.

D.________ : mon bureau est toujours ouvert, tu aurais pu demander clarification.

4.     Passons maintenant au déficit de prestations. Comment expliquez-vous que deux ans après votre prise de fonction en qualité de chef de section, et malgré l’ajout de ressources au sein de la section, vous n’ayez pas atteint l’objectif d’établir une stratégie de mobilité active, ni même une feuille de route pour la section mobilité active ?

Réponse de A.________ : Qu’entend-on par feuille de route ?

C.________ : plan d’action vélo

D.________ : mettre tous les projets sur le papier et d’expliquer comment on y arrive.

C.________ : de septembre 2022 à mon départ en congé maternité, il n’y a rien eu de plus. A mon retour, rien n’a été fait.

A.________ : je n’ai pas eu le temps.

C.________ : j’ai mis beaucoup d’énergie pour définir la méthodologie mais j’attends maintenant que toi tu fasses la proposition de la stratégie.

A.________ : le souci que je rencontrais en l’absence de C.________, je ne voyais pas à qui je pouvais me décharger.

C.________ : G.________, mon adjointe, m’a dit qu’elle avait proposé de l’aide plusieurs fois.

A.________ : je n’ai pas souvenir de cela. Peut-être était-ce plus vers H.________.

C.________ : H.________ avait besoin d’une méthode et de réfléchir conjointement avec toi.

D.________ : on doit avoir une feuille de route et un peu de structure. Tu as l’esprit bien structuré, ce ne devrait pas être un souci pour toi.

5.     Des manquements dans le suivi du processus projet du service et votre manque d’implication dans le processus ont été relevés. Votre supérieure a dû vous rappeler les étapes à suivre, à plusieurs reprises, étapes que vous n’avez pas pour autant respectées.

Pour quelles raisons ?

Réponse A.________ : pour bien comprendre, si je pouvais avoir des exemples ?

C.________ : dans les couches SIG pour la séance coordonation des chef-fes de section, tu as été le dernier à le faire, et après de nombreuses reprises. Tu percevais le processus projet comme une charge supplémentaire. Tu as toujours été en lutte contre ce processus projet au niveau de ton attitude. Tes collaborateurs, tu ne leur as pas dit de suivre le processus projet.

A.________ : démarrage difficile car j’ai été mis dans ces séances de coordination interne avec des gens qui ont développé ce processus projet. La présentation du processus projet est arrivée tard.

D.________ : le processus projet a été énormément partagé au sein du service.

A.________ : j’y ai toujours vu des choses positives (le cahier des charges etc).

D.________ : tant mieux mais ce n’est pas ce que j’entends. A mon sens, tu étais plutôt réticent au processus projet. Je suis heureux d’entendre la plus-value que tu juges sur le processus projet.

C.________ : anticiper le projet pour respecter les collègues des autres divisions qui arrivent en fin de processus.

6.     Pour finir, comment vous déterminez-vous sur votre déficit d’anticipation dans le développement des projets qui engendrent des effets de bord indésirables sur les équipes communication ou construction et maintenance ?

Réponse A.________ : On pense à quoi par exemple ?

C.________ : exemple vélobox : l’unité communication a été extrêmement stressée sur ce projet en décembre alors que tout était prévu en janvier.

A.________ : il y avait eu des échanges entre H.________ et I.________ de la communication. Il y a des infos pas relevées d’un côté ou de l’autre.

D.________ : ce sujet, je l’ai très mal vécu. Faire écrire des courriers en urgence. Il faut plus d’implication et d’anticipation.

C.________ : il faut que cela soit un réflexe pour toi d’inclure la communication avant de me faire valider un projet. Tout ce qui a de l’exposition publique, on doit avoir le OK de l’équipe communication.

D.________ : et cela prend du temps. Plus on prend ce point tard, plus c’est compliqué. De manière générale, il faut avoir cette sensibilité qu’il y a des temporalités pour la communication donc le plus tôt on le construit, le mieux c’est.

A.________ : le fait que je n’avais pas une DP réaliste signée, le fait que mes 6EC de suite étaient très positifs, le fait que je n'ai pas eu d’avertissement, ni que personne n'est venu me dire que mon travail ne convenait pas, et d'arriver au processus de mise en demeure, je suis vraiment très surpris que cela se soit passé comme cela. J'ai aussi le sentiment qu'il y a eu un peu de flottement avec l'absence de C.________, cumulée avec l'absence de B.________. Je m'oppose à faire l'objet d'une mise en demeure. Je reconnais certains manquements, je m'engage à améliorer la situation.

D.________: je l'entends. C'est aussi une situation de crise qui nous a amené à cette procédure. Je comprends que c'est un peu dur mais c'est une équité de traitement pour tout le service."

Au terme de cette audition, le chef de service en a conclu que A.________ avait enfreint les articles 10, 16, 22 et 25 RPAC et que, dès lors, il allait proposer à la Municipalité de mettre formellement A.________ en demeure, sur la base de l’art. 71bis RPAC.

c) Le 9 février 2024, la Municipalité de Lausanne a suivi la proposition de D.________, chef de service de A.________, et elle a prononcé une mise en demeure formelle de ce dernier. On retire de cette décision le passage suivant :

"Mise en demeure et objectifs à atteindre

Au vu de ce qui précède, vous êtes mis formellement en demeure, en vertu de l'art. 71 bis RPAC, d'atteindre les objectifs suivants :

1 . Développer la stratégie mobilité active qui se décline en plusieurs étapes :

a)            Etape 1 pour le 16.02.2024 : Etablir un plan de mise en œuvre des mesures d'aménagements vélo d'ici à 2030 (horizon plan climat) en vue d'une présentation à la Directrice le 23.02.2024 ;

b)            Etape 2 pour le 15.03.2024 : Définition de la structure, du contenu et de la méthodologie à suivre pour l'établissement de l'ensemble de la stratégie mobilité active 2030 (horizon plan climat) en vue de la finalisation de la stratégie d'ici à fin juin 2024.

2.            Se conformer au processus projet du service : respect des tâches et des délais fixés par la Direction du Service ;

3.            Partager, avec ses pairs, les informations nécessaires au bon fonctionnement du service, notamment lors des séances de coordination interne ;

4.            Gérer et conduire le personnel de la section mobilité active en fixant des objectifs clairs et mesurables, en assurant leur réalisation et en apportant tout le soutien nécessaire.

Les objectifs 2 à 4 sont à mettre en oeuvre de suite, notamment l'objectif no 4 qui demande une certaine planification de votre part pour la période à venir. Un délai au 30 avril vous est fixé pour l'évaluation de l'atteinte de ces objectifs. M. D.________ vous fixera un entretien à cet effet. Un point de situation intermédiaire sera également effectué dans le courant du mois de mars pour échanger sur les objectifs en cours. Ce dernier a précisé rester à votre entière disposition, le cas échéant, pour toute question, conseil ou échange que vous pourriez souhaiter à cet effet.

En cas de non-atteinte de ces objectifs, une procédure de licenciement pour justes motifs, au sens des articles 70ss RPAC pourra être engagée à votre encontre. »

On relève encore que cette décision mentionne l’audition du 23 janvier 2024 précitée ; elle relate ainsi, certes de manière résumée, les explications données par A.________ à cette occasion (notamment au sujet du fait que celui-ci n’avait pas disposé d’une description de poste avant septembre 2022 ; le fait que l’intéressé estimait être l’objet d’une surcharge de travail, plus spécialement en automne 2023 ; le fait qu’il pouvait se prévaloir d’entretiens de collaboration très positifs ; le fait enfin qu’il avait reconnu certains manquements et qu’il s’était engagé à améliorer la situation).

E.                     A.________ s’est trouvé en incapacité totale de travail entre le 29 janvier et le 2 février 2024, puis entre le 21 février et le 23 mars 2024, date à laquelle il a repris le travail à 50%.

Une nouvelle description du poste lui a été remise le 26 mars 2024. A.________ a repris son poste au taux contractuel de 80% dès le 8 avril suivant. Toutefois, il s’est trouvé à nouveau en incapacité de travail à 100% dès le 14 mai (en l’état jusqu’au 30 juin 2024, à teneur de deux certificats médicaux successifs).

F.                     a) Agissant par l’intermédiaire de son avocate le 11 mars 2024, soit en temps utile, A.________ a formé un recours contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-après: CDAP). Il conclut avec dépens principalement à l’annulation de la décision attaquée, subsidiairement à sa "réforme", le dossier étant renvoyé à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants du jugement à intervenir.

b) Le 25 avril 2023, le juge instructeur a statué sur la requête d’effet suspensif déposée par le recourant ; il l'a accueillie partiellement  et a ainsi restitué l’effet suspensif au recours, en soulignant que la décision attaquée n’était "pas exécutoire uniquement en tant qu’un délai au 30 avril 2024 a été imparti à A.________ pour l’évaluation des quatre objectifs qui lui ont été assignés".

c) Dans sa réponse au recours, la Municipalité conclut, avec dépens, au rejet du pourvoi et à la confirmation de sa décision. Outre le dossier de la cause, la Municipalité produit diverses pièces, ainsi qu’une liste de témoins, dont l’audition est requise par l’autorité intimée. Le recourant, par son conseil, a déposé une réplique spontanée en date du 18 juin 2024, dans laquelle il prend position sur les éléments de la réponse, en les contestant, et maintient ses conclusions.

 

Considérants en droit:

1.                      a) Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), la CDAP connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

b) La décision attaquée consiste en une mise en demeure, prononcé qui est sujet à recours à la Cour de céans (cf. arrêt GE.2019.0171 du 8 octobre 2020). Le recours ayant été déposé dans le délai et la forme prescrite, il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      a) En sa qualité de fonctionnaire de la Commune de Lausanne, le recourant est soumis au RPAC qui, à son chapitre VIII "Cessation des fonctions", prévoit notamment les dispositions suivantes:

"Renvoi pour justes motifs

Art. 70. ― 1 La Municipalité peut en tout temps licencier un fonctionnaire pour de justes motifs en l'avisant trois mois à l'avance au moins si la nature des motifs ou de la fonction n'exige pas un départ immédiat.

2 Constituent de justes motifs l'incapacité ou l'insuffisance dans l'exercice de la fonction et toutes autres circonstances qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de service ne peut être exigée.

a) procédure

Art. 71. ― 1 Lorsqu'une enquête administrative est ouverte à son encontre, les faits incriminés sont portés par écrit à la connaissance du fonctionnaire, le cas échéant, avec pièces à l'appui.

2 Dès l'ouverture de l'enquête, l'intéressé doit être informé de son droit d'être assisté conformément à l'article 56 RPAC.

3 L'audition fait l'objet d'un procès-verbal écrit, lequel est contresigné par l'intéressé qui en reçoit un exemplaire; ce document indique clairement les suites qui seront données à l'enquête.

b) mise en demeure

Art. 71.bis ― 1 Hormis les cas où un licenciement avec effet immédiat s'impose, le licenciement doit être précédé d'une mise en demeure formelle écrite, assortie d'une menace de licenciement si le fonctionnaire ne remédie pas à la situation.

2 Avant la mise en demeure, le fonctionnaire doit être entendu par son chef de service ou, le cas échéant, par un membre de la Municipalité.

3 Selon les circonstances, cette mise en demeure peut être répétée à plusieurs reprises.

c) licenciement

Art. 71.ter ― 1 Si la nature des motifs implique un licenciement immédiat ou que le fonctionnaire ne remédie pas à la situation malgré la ou les mises en demeure, le licenciement peut être prononcé.

2 Le licenciement ne peut être prononcé qu'après audition du fonctionnaire par un membre de la Municipalité.

3 A l'issue de son audition, le fonctionnaire doit être informé de la possibilité de demander la consultation préalable de la Commission paritaire prévue à l'article 75.

4 La décision municipale doit être communiquée par écrit à l'intéressé; elle est motivée et mentionne les voies et délais de recours.

d) Déplacement à la place du renvoi

Art. 72. – Si la nature des justes motifs le permet, la Municipalité peut ordonner, à la place du licenciement, le déplacement du fonctionnaire dans une autre fonction en rapport avec ses capacités. Le traitement est alors celui de la nouvelle fonction."

b) En somme, la décision attaquée, retenant à la charge du recourant des manquements à ses obligations de fonctionnaire, prononce la sanction prévue à l'art. 71bis RPAC, limitée à une mise en demeure. Le recourant fait valoir à l'encontre de celle-ci divers moyens, au titre principalement d’une constatation inexacte ou incomplète des faits (ci-après consid. 3; ce moyen recouvre également un grief lié à une violation du droit d’être entendu, pour défaut de motivation de la décision attaquée); l’intéressé fait ensuite valoir que la décision ne respecte pas le principe de la proportionnalité ni la prohibition de l’arbitraire (consid. 4).

3.                      Le recourant fait valoir en premier lieu, on l’a vu, une constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (ce qui correspond à l’un des deux motifs susceptibles d’être invoqués sur la base de l’art. 98 LPA-VD; on relève d’ailleurs au passage que le grief de l’inopportunité est irrecevable devant la CDAP: cela résulte de la formulation de l’art. 98, laquelle est distincte de celle de l’art. 76 LPA-VD).

a) S’agissant de la constatation des faits, il faut relever que l’autorité intimée invoque dans sa réponse un certain nombre de faits qui ne sont pas étayés par des pièces, mais que celle-ci entend démontrer par le biais de l’audition de témoins, mesure d’instruction qu’elle requiert expressément. Toutefois, comme on le verra plus loin, l’état de fait retenu dans la décision, tel qu’il résulte du dossier et malgré les critiques du recourant, suffit en l’occurrence pour permettre à la cour de statuer en connaissance de cause. Autrement dit, il n’y a pas lieu de donner suite aux réquisitions de la municipalité, étant par ailleurs relevé que le recourant ne demande pas la fixation d’une audience.

b) Le recourant soutient, au titre de ce premier grief, que la décision attaquée se détermine de manière trop sommaire sur les explications qu’il a données lors de son audition, lesquelles sont de nature à atténuer les reproches qui lui sont adressés, voire qui l'exonèrent des fautes commises. A vrai dire, la cour de céans peut s’appuyer aussi bien sur le procès-verbal de l’audition du 23 janvier 2024 que sur la teneur de la décision attaquée. En effet, les questions adressées au recourant, puis les réponses qu’il leur a données permettent à la cour d’apprécier de manière plus fine le déroulement des événements, ainsi que la responsabilité éventuelle de ce dernier. En d’autres termes, on ne voit pas qu’il y ait matière à retenir une constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents en l’espèce; la question est bien plutôt celle d’une appréciation de ces faits par l’autorité intimée. Par  contre, on vient de le dire, il n’y a pas lieu de retenir tous les griefs, complémentaires, articulés dans la réponse de la Municipalité. Par exemple (voir ch. 24 de la réponse ; voir la réplique du recourant et les pièces qui y étaient jointes), le recourant fait valoir de manière probante que son absence à la séance du 11 juillet 2023 organisée par G.________ s’expliquait par le fait qu’il était convié à une autre séance au même moment (et qu’il n’avait pas été invité à celle de Mme G.________) ; il allègue aussi avoir été présent à celle du 5 septembre 2023 sur le même objet que celle du 11 juillet 2023.

Le recourant reproche aussi à l’autorité intimée et à sa hiérarchie une absence de communication sur les éventuels manquements du recourant ; de manière symptomatique, l’intéressé se réfère au certificat de travail intermédiaire, positif, voire élogieux, qui lui a été délivré le 19 décembre 2022, suivi une année plus tard par une procédure de mise en demeure, alors que l’autorité n’aurait manifesté aucun signe d’inquiétude et moins encore d’alarme dans l’intervalle. Sur cet aspect aussi, les éléments du dossier suffisent à la Cour pour lui permettre de se prononcer.   

c) Le recourant soutient apparemment que la décision attaquée n’est pas suffisamment motivée s’agissant des faits retenus et de leur appréciation.

On rappelle que, pour satisfaire aux exigences de motivation découlant du droit d’être entendu, il suffit que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision; elle n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire, peuvent être tenus pour pertinents (ATF 142 III 433 consid. 4.3.2 p. 436; 141 III 28 consid. 3.2.4 p. 41; 139 IV 179 consid. 2.2 p. 183; 138 I 232 consid. 5.1 p. 237; 137 II 266 consid. 3.2 p. 270).

Sous cet angle, il faut retenir que la décision attaquée contient une discussion des moyens du recourant – qui n’est certes pas développée jusque dans les moindres détails; cela étant, le recourant ne s’est pas mépris sur le contenu de la décision attaquée, puisque, dans son pourvoi, il a pu faire valoir et développer l’ensemble de ses moyens s’agissant des faits de la cause. Pour le surplus, savoir si l’appréciation de ces faits dans la décision est admissible relève du fond.

4.                      a) On se souvient que la décision attaquée retient divers manquements à charge du recourant, lesquels peuvent être considérés comme des violations des devoirs de fonction de l’intéressé. Au demeurant, le recourant lui-même admet certaines carences dans l’accomplissement de ses tâches de chef de section. Il soutient en somme au premier chef que l’autorité intimée a apprécié de manière trop sévère la gravité de ses manquements, de sorte que la sanction prononcée à son égard serait disproportionnée.

Il fait aussi valoir que sa hiérarchie n’était pas non plus à l’abri des reproches ; celle-ci n’a pas arrêté une description de poste claire après sa promotion, ni réagi dès qu’elle a constaté des manquements du recourant, mais seulement au retour du congé de maternité de Mme C.________. Il n’en reste pas moins établi que des manquements doivent en l’occurrence être retenus à l’encontre du recourant.

b) Il convient de procéder préalablement à quelques rappels.

La municipalité dispose d'une grande liberté d'appréciation dans l'organisation de son administration, en particulier s'agissant de la création, de la modification et de la suppression des rapports de service nécessaires à son bon fonctionnement (cf. arrêt GE.2011.0198 du 20 février 2012 consid. 1). L'exercice de ce pouvoir est limité par les principes constitutionnels régissant le droit administratif, tels que la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement, la proportionnalité, l'interdiction de l'arbitraire (ATF 138 I 113 consid. 6.4.2 p. 119; 108 Ib 209; voir aussi arrêt GE.1997.0037 du 29 mai 1997; cf. ég. Rosello, op. cit., n°535 p. 264; Peter Hänni/Thomas Meier, Der Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht, in: Brennpunkte im Verwaltungsprozess, Häner/Waldmann [édit.], Zurich 2013, p. 157).

Dans les litiges relatifs aux licenciements de fonctionnaires communaux, le Tribunal cantonal ne dispose pas du même pouvoir d’appréciation que l’autorité qui a rendu la décision. Le tribunal ne peut notamment pas revoir l'opportunité de la décision attaquée (cf. art. 98 LPA-VD) et doit exercer son pouvoir d'examen avec une certaine retenue (dans ce sens, arrêt GE.2014.0040 du 18 juin 2015 consid. 2). Il en va de même lorsque le recours est dirigé, comme dans la présente espèce, contre une mise en demeure du fonctionnaire concerné (arrêt GE.2021.0026 du 19 novembre 2021 consid. 2).

bb) Le principe de la proportionnalité – dont la violation est invoquée – se décline généralement en trois sous-principes. Selon le premier, il s’agit de déterminer si la mesure en cause est propre à atteindre le but visé. En l’occurrence, il n'y a guère de doute que la mise en demeure attaquée soit de nature à rappeler l’intéressé à ses devoirs de fonction, afin de l’inciter à s’améliorer à cet égard. Le deuxième sous-principe implique de se demander si la mesure en cause est nécessaire ou si une autre mesure, moins incisive, est de nature à atteindre le même résultat. A cet égard, il ne faut pas perdre de vue le fait qu’il appartient à l’autorité intimée d’apprécier les résultats effectifs qu’elle entend obtenir – ceux-ci pouvant être plus au moins ambitieux. En l’occurrence, le recourant soutient qu’il aurait suffi de mettre sur pied avec lui un entretien de collaboration, afin de lui faire prendre conscience de ses carences, ce qui aurait été amplement suffisant, à ses yeux, pour qu’il améliore ses prestations. Cependant, le chef de service de l’intéressé a estimé qu’une mise en demeure était bien nécessaire à cet effet, notamment pour des motifs d’égalité de traitement entre les membres de son service, quand bien même une telle mesure pouvait apparaître relativement sévère. En somme, la décision attaquée doit être placée dans son contexte, à savoir celui de la gestion du personnel ; en l’occurrence, le chef du service entendait marquer, par un signal clair (à l’attention du recourant et de ses collègues), son insatisfaction s’agissant des prestations du recourant. La cour, dont le pouvoir d’examen est limité, ne saurait voir dans cette solution – dès l’instant que l’on doit constater des carences dans les prestations du recourant, que ce dernier lui-même admet – un excès ou un abus du pouvoir d’appréciation de l’autorité intimée. Enfin, sous l’angle du troisième sous-principe, soit celui de la proportionnalité au sens étroit, il faut mettre en balance l’intérêt public poursuivi, d’une part, la rigueur de la mesure en cause, d’autre part. À cet égard, il faut relever que la mesure en cause, soit une mise en demeure, reste d’une gravité modérée, même si elle facilite sans doute un licenciement ultérieur en cas de nouveau manquement; une telle mesure a pour effet principal d’inviter l’intéressé à respecter à l’avenir ses obligations et il ne tient alors qu’à lui d’améliorer ses prestations pour échapper à une nouvelle mesure, ici le licenciement (voir à ce propos CDAP, arrêt du 8 octobre 2020, GE.2019.0171; voir aussi TF, arrêt du 31 août 2005 2P.163/2005/consid. 7.2).

cc) Au vu de ces considérations, il apparaît que la mesure attaquée est proportionnée et, dans ces conditions, ne viole pas le principe de la prohibition de l’arbitraire.

d) Le recourant invoque encore, incidemment, une violation du principe de la bonne foi. En substance, l’autorité intimée aurait adopté une attitude contradictoire, dans la mesure où elle ne lui aurait pas assigné des objectifs suffisamment clairs, en l’absence d’une description de poste pour sa charge de chef de section, pour ensuite lui reprocher le fait qu’il n’aurait pas atteint ses objectifs. Cette argumentation ne peut toutefois pas être retenue. En effet, en sa qualité de chef de section et donc de cadre au sein du service de la mobilité, il se devait d’adopter une attitude proactive et donc de prendre l’initiative de fixer des objectifs à la section dont il avait la charge, ce en concordance avec sa hiérarchie ; de même, s’il avait des doutes sur les procédures à suivre, il se devait de rechercher lui-même les informations nécessaires et de les répercuter auprès des membres de son équipe. Or, à cet égard, il a bien plutôt attendu que des directives et des indications lui viennent de sa hiérarchie. En tous les cas, le dossier ne permet pas de reprocher à l’autorité intimée une attitude contradictoire (même si, après de nombreuses évaluations positives, elle semble ne pas avoir alerté le recourant sur ses carences et leur ampleur, sinon en engageant la procédure de mise en demeure ici en cause).

5.                      Il découle des considérations qui précèdent que le recours, mal fondé, doit être rejeté, la décision attaquée étant confirmée.

Bien que le recourant succombe, aucun émolument de justice ne sera perçu (cf. art. 4 al. 4 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]; cf. en outre arrêts CDAP GE.2020.0189 du 12 juillet 2021 consid. 6; GE.2015.0081 du 15 décembre 2015 consid. 7; GE.2012.0211 du 19 février 2013 consid. 4). L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD), ni pour le recourant, qui succombe, ni pour la Commune, qui n’a pas procédé avec le concours d’un mandataire professionnel.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Municipalité de Lausanne, du 9 février 2024, est confirmée.

III.                    Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.

Lausanne, le 24 juin 2024

 

                                                          Le président:                                  



Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.