TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 7 octobre 2024  

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. François Kart, juge, et M. Etienne Poltier, juge suppléant.

 

Recourants

1.

 A.________, à ********,

 

 

2.

 B.________, à ********,

représentés par Me Giuliano SCUDERI, avocat à Morges, 

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Morges,  représentée par Me Luc PITTET et Me Agnès DUBEY, avocats à Lausanne,    

  

Autorité concernée

 

Office communal du logement, à Morges,   

  

Tierce intéressée

 

C.________, à ********.

  

 

Objet

       Divers    

 

Recours A.________  et B.________ c/ décision de la Municipalité de Morges du 27 février 2024 (confirmation de la résiliation d'un contrat de bail à loyer subventionné).

 

Vu les faits suivants:

A.                     La C.________ (ci-après: la C.________), à Morges, a conclu avec A.________ un bail à loyer portant sur un appartement sis chemin ********, à Morges; il s'agit d'un bail portant sur un logement subventionné. L'appartement en question comporte 3,5 pièces et il est destiné, selon le bail, à trois occupants. Ce contrat, signé le 7 mai 2019, a pris effet dès le 1er juin de la même année. Le montant du loyer net s'élève à 627 francs par mois, auquel s'ajoute un montant de 150 francs par mois au titre d'acompte de chauffage, d'eau chaude et de frais accessoires et 60 francs pour une place de parc, soit un total de 837 francs. Au titre des dispositions particulières pour logement subventionné, le chiffre 5 de ce contrat réserve le cadre légal, notamment la loi vaudoise du 9 septembre 1975 sur le logement (LL; BLV 840.11), ainsi que le règlement d'application de cette loi et le règlement du 24 juillet 1991 sur les conditions d'occupation des logements construits ou rénovés avec l'appui financier des pouvoirs publics (RCOL; BLV 840.11.2; le contrat ne mentionne en revanche pas le règlement du 17 janvier 2007 sur les conditions d'occupation des logements à loyers modérés [RCOLLM, BLV 840.11.2.5], qui comporte des dispositions qui divergent en partie de celles du RCOL).

B.                     Le 9 juillet 2021, A.________ a épousé B.________. En conséquence, le bail précité a fait l'objet d'un avenant, B.________ devenant partie également à ce contrat (cette dernière étant désormais codébitrice solidaire du loyer); cet avenant, daté du 1er septembre 2022, ajoute que les autres clauses du bail restent inchangées.

C.                     a) A l'occasion d'un contrôle périodique, l'Office communal du logement a constaté que les conditions de revenu fixées par le règlement communal du 2 juin 2021 sur les conditions d'occupation des logements bénéficiant d'une aide à la pierre et des logements à loyers abordables (ci-après: le règlement communal) n'étaient plus réunies; en substance, le revenu du couple A.________ et B.________ dépassait, selon ce constat, le revenu maximum autorisé de 21,13 %.

b) Il ressort du dossier que le revenu déterminant, pris en considération dans le contexte de l'application du RCOL et des dispositions communales, ne tenait plus compte des pensions versées par A.________ pour ses deux enfants, devenus majeurs dans l'intervalle; c'est ce fait qui entraînait une augmentation du revenu déterminant des locataires. On ajoutera à ce propos que les deux enfants de A.________ ne paraissent pas faire ménage commun avec lui, même s'ils séjournent sans doute chez lui de temps à autre.

D.                     Par décision du 7 novembre 2023, faisant application de l'art. 9 du règlement communal, l'Office communal du logement a dès lors ordonné la résiliation du bail de l'appartement occupé par les époux A.________ et B.________.

Conformément à cette décision, la gérance immobilière, représentant la C.________, a notifié aux intéressés leur congé pour le bail de l'appartement ici en cause, par courrier du 13 novembre 2023.

Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Giuliano Scuderi, les époux A.________ et B.________ ont formé une réclamation contre la décision de l'Office communal par acte du 8 décembre 2023.

La Municipalité de Morges a écarté cette réclamation par décision du 27 février 2024.

E.                     a) Agissant toujours par l'intermédiaire de leur conseil, les époux A.________ et B.________ ont formé un recours le 26 mars 2024, à l'encontre de la décision précitée auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Ils concluent en substance, avec dépens, principalement au constat de nullité, subsidiairement à l'annulation de la résiliation du contrat de bail, ainsi qu'à l'octroi d'une dérogation leur permettant de rester dans l'appartement loué, malgré le dépassement de leur revenu des normes fixées. Plus subsidiairement, ils concluent à l'annulation de la décision du 27 février 2024, celle-ci devant être modifiée dans le sens des considérants.

b) La Municipalité de Morges, représentée par les avocats Luc Pittet et Agnès Dubey, a déposé sa réponse au recours en date du 13 juin 2024; elle conclut avec dépens à la confirmation de la décision attaquée.

c) Dans un courrier du 8 juillet 2024, tenant lieu de réplique, le conseil des recourants a informé la Cour du fait que A.________ s'était vu signifier la résiliation de son contrat de travail auprès de D.________; il devrait en découler une forte réduction de son revenu, vraisemblablement de l'ordre de 20% dès octobre 2024.

Considérant en droit:

1.                      Avant d'examiner le litige sur le fond, il convient de décrire dans les grandes lignes le régime légal applicable en matière de logements subventionnés.

a)  L'art. 28 LL prévoit un régime d'aide financière à la pierre; il s'agit de l'octroi de contributions à fonds perdu destinées à faciliter la réalisation d'immeubles de logement puis à en diminuer la charge locative (al. 1); elle est octroyée en principe pour une durée de 15 ans (al. 3). Au surplus, il appartient au Conseil d'Etat de fixer les modalités d'exécution de cette aide et les conditions d'occupation des logements subventionnés par voie réglementaire (al. 4).

Sur cette base, le Conseil d'Etat a adopté le règlement d'application de la loi précitée, en date du 17 janvier 2007 (RLL; BLV 840.11.1). Ce texte définit les modalités d'exécution du régime d'aide à la pierre prévues par l'art. 28 LL. Par ailleurs, le Conseil d'Etat a adopté, le 24 juillet 1991, le RCOL. On verra que le litige ici en cause a trait principalement à l'application des dispositions de ce règlement, ainsi qu'aux dispositions communales sur le même objet.

a)  aa) Le RCOL régit les conditions d'occupation que doivent respecter les locataires des logements construits ou rénovés avec l'aide à la pierre dégressive au sens du règlement d'application de la loi sur le logement du 9 septembre 1975 (art. 1er al. 1 RCOL). Parmi les conditions à respecter, ce texte fixe des limites de revenu (art. 6) ainsi qu'un degré d'occupation (art. 9). L'art. 9 al. 1 RCOL prévoit ainsi, notamment, le nombre de personnes par logement. Au surplus, l'art. 11 RCOL permet d'accorder des dérogations aux règles précitées dans des cas justifiés. Quant à l'art. 12 RCOL, il réserve des prescriptions communales spéciales. La Commune de Morges a d'ailleurs adopté un règlement sur cet objet le 2 juin 2021, lequel a été approuvé le 21 juillet suivant par le Département des institutions et du territoire; comme on le verra plus loin, l'application de ces dispositions communales est disputée dans le cas d'espèce.

Le règlement précité comporte également diverses dispositions de procédure (art. 14 ss). Dans certains cas, ainsi à Morges, l'autorité compétente pour appliquer le règlement est l'office communal du logement (art. 14 al. 2 RCOL). Concrètement, le bailleur établit une requête avec le locataire et la soumet à l'autorité compétente (art. 15 al. 2 RCOL); celle-ci vérifie si les conditions posées par le règlement sont remplies (art. 16 RCOL), auquel cas elle communique au bailleur son approbation, ce qui permet à ce dernier de conclure le bail avec le locataire pressenti (art. 18 et 19 RCOL; le bail est conclu pour une durée maximale d'une année, reconductible; le bail doit en outre faire référence aux conditions liées à l'occupation de tels logements subventionnés).

bb) Le règlement communal précité est applicable notamment aux locataires de logements bénéficiant d'une aide à la pierre du canton et de la commune au sens de l'art. 28 LL (art. 1er). Au titre des conditions personnelles, l'art. 2 pose diverses exigences (par exemple être domicilié sur le territoire de la commune de Morges: pour plus de détails voir art. 2 al. 1 let. a de ce règlement, le logement devant constituer la résidence principale du locataire ainsi que celle des autres occupants faisant ménage commun avec lui: al. 2). L'art. 4 fixe des règles relatives au nombre d'occupants minimal par logement (en l'occurrence deux personnes pour un logement de trois pièces; al. 1 let. b). Par ailleurs, l'art. 5 de ce règlement prévoit la possibilité d'octroyer des dérogations; plus précisément la municipalité peut déterminer, par directives, des conditions auxquelles une dérogation aux conditions personnelles, d'occupation et de revenu, prévues par le présent règlement, peut être accordée. La municipalité relève toutefois dans ses écritures qu'elle n'a pas adopté de telles directives. Les art. 6 ss concernent les limites de revenu à respecter, ainsi que la procédure à suivre en cas d'évolution de la situation financière des locataires. Ainsi, selon l'art. 9 du règlement, en cas de dépassement supérieur à 20% de la limite de revenu déterminée conformément à la législation cantonale, les aides existantes sont supprimées et le bail est résilié. Ce texte, même s'il ne le dit pas explicitement, paraît écarter le régime mis en place par l'art. 21 RCOL cité plus loin (spécialement l'al. 3 de celui-ci, lequel ne permet pas la résiliation du bail en cas de non-respect des conditions d'occupation). 

b)  Les art. 20 ss RCOL concernent la modification de la situation des locataires (ou des sous-locataires) au bénéfice de logements subventionnés. Sont topiques en l'occurrence les art. 20 et 21 RCOL. Leur teneur est la suivante:

"Art. 20 Obligation des locataires et des sous-locataires

Si en cours de bail, la situation du locataire ou du sous-locataire se modifie de façon sensible et durable, au point que les conditions d'occupation définies dans le présent règlement ne sont plus respectées, l'autorité compétente doit en être informée dans les meilleurs délais, mais au plus tard à la fin du mois suivant celui au cours duquel la modification est intervenue.

Art. 21 Conséquence de la modification pour les locataires

a)    Loi du 9 septembre 1975 sur le logement

1 Lorsqu'un locataire ne remplit plus les conditions d'occupation fixées dans le règlement, l'aide des pouvoirs publics est:

a.     supprimée en cas de sous-occupation;

b.     réduite en cas de dépassement des limites de revenu, dans une mesure telle que le montant du loyer net abaissé représente le loyer donné par le barème au regard du revenu déterminant au sens de l'article 6 du présent règlement; toutefois, le loyer perçu ne pourra en aucun cas dépasser le loyer plein du logement en cause.

1bis L'autorité compétente au sens de l'article 14 du règlement transmet au gérant la décision au sens de l'alinéa 1. Le gérant doit notifier au locataire, dans le mois suivant la décision de l'autorité, la hausse de loyer consécutive à la suppression ou à la réduction des aides des pouvoirs publics. La hausse de loyer prend effet dans les 6 mois dès la date de la décision de l'autorité et pour la fin d'un mois.

2 Si, dans l'intervalle, le locataire remplit à nouveau les conditions, et ce de manière durable, il en informe l'autorité compétente en produisant les attestations nécessaires. La prestation des pouvoirs publics pourra être maintenue.

3 Le non-respect des conditions d'occupation n'implique pas la résiliation du bail du locataire."

d)  S'agissant des voies de droit, l'art. 12a al. 5 LL prévoit que les décisions communales relatives aux conditions d'occupation et aux revenus locatifs peuvent faire l'objet d'une réclamation; renvoi est fait à la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), plus précisément dès lors aux art. 66 ss LPA-VD, relatifs à la procédure de réclamation. L'art. 14 du règlement communal prévoit lui aussi la voie de la réclamation.

e)  Ainsi, dans des situations comme celle du cas d'espèce, il convient d'arrêter l'articulation des compétences entre les autorités publiques, chargées dans le canton de Vaud d'appliquer la LL et ses dispositions d'exécution, et l'autorité judiciaire civile, notamment le Tribunal des baux (sur cette articulation, mais dans une configuration différente, voir arrêt GE.2013.0004 du 10 janvier 2014 consid. 4; voir aussi Laurent Bieri, Le rendement des immeubles subventionnés – Commentaire de l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_500/2013 du 25 septembre 2014, in Boillet/Favre/Martenet, Le droit public en mouvement, Mélanges Poltier, Genève/Zurich/Bâle 2020, p. 1 ss). En l'occurrence, cette articulation ne paraît pas problématique: l'autorité publique compétente statue sur le respect des conditions d'occupation, alors que le juge civil peut être amené à statuer sur une éventuelle prolongation du bail.

2.                      On constate d'emblée que la décision attaquée a été rendue par la municipalité, alors que l'art. 67 LPA-VD désigne comme autorité compétente l'autorité qui a rendu la décision attaquée, soit en l'espèce l'Office communal du logement.

Il semble que l'autorité intimée, soit la Municipalité de Morges, n'ait pas pris en considération le nouveau texte de l'art. 12a al. 5 LL, entré en vigueur le 1er janvier 2023.

On relève que les décisions administratives, viciées pour le motif qu'elles émanent d'une autorité incompétente, sont fréquemment frappées de nullité; toutefois, tel n'est pas le cas lorsque le vice d'incompétence tient au fait que l'autorité qui a statué se trouve avec celle qui aurait dû le faire dans une relation hiérarchique. Dans une telle hypothèse, la décision en cause est simplement annulable (voir à ce propos Moor/Poltier, Droit administratif II, Berne 2012, p. 362 ss et plus précisément p. 369 ss sur le cas particulier dans lequel l'autorité incompétente se trouve dans une relation de supériorité hiérarchique avec celle qui aurait dû statuer; voir à ce propos JAAC 63.34, soit une décision du Conseil fédéral).

On laissera toutefois ouverte la question de la portée de ce vice dans la présente procédure, dans la mesure où le recours doit de toute manière être admis et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour les motifs développés plus loin.

3.                      Les recourants contestent en l'espèce l'application par la décision attaquée du règlement communal. Ceux-ci voudraient voir appliquer en l'espèce en lieu et place l'art. 21 RCOL. A cet égard, il convient d'aborder deux questions distinctes. La première a trait à l'application du droit dans le temps: en effet, le règlement communal ici en cause est postérieur à la conclusion du bail, contrairement au RCOL (ci-après: a). La seconde concerne la portée de la délégation cantonale en vue de l'adoption de règles communales dans la matière ici en cause (ci-après: b).

On note tout d'abord que la LL ne contient pas de disposition déléguant aux communes le pouvoir d'adopter des dispositions législatives et moins encore des normes de substitution; l'art 22 al. 3 de ce texte prévoit simplement la possibilité pour le Département de déléguer aux autorités communales les tâches de contrôle des conditions d'occupation. L'art. 12 RCOL prévoit en revanche la possibilité pour les communes d'adopter des règles communales spéciales lesquelles "peuvent compléter les règles cantonales ou se subsituer à celles-ci, après avoir été approuvées par le Département en charge du logement". La portée de cette disposition est d'ailleurs disputée entre les parties. A cela, on ajoutera une autre disposition, à savoir celle de l'art. 27 al. 5 de la loi sur la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; BLV 840.15) du 10 mai 2016, entrée en vigueur le 1er janvier 2018. Cette disposition concerne les logements d'utilité publique (abrégé: LUP), dont notamment les logements bénéficiant d'une aide à la pierre, au sens de la LL (al. 1 let. a); l'al. 5 de cette même disposition prévoit que les "communes peuvent appliquer des règles communales complémentaires dans les domaines qui ne font pas l'objet d'une réglementation cantonale, notamment en matière de conditions d'occupation. Elles sont soumises à l'approbation du Département."

a) aa) S'agissant de l'application du droit dans le temps, le principe de la légalité exclut l'application de normes à titre rétroactif. Toutefois, on considère qu'il y a rétroactivité au sens impropre, laquelle est admise en règle générale, lorsque la nouvelle règle de droit tend à s'appliquer à une situation de fait qui a, certes, pu prendre naissance sous l'ancien droit, mais qui se poursuit sous le nouveau droit (ATF 133 II 97, spécialement 101; voir en outre Milena Pirek, L'application du droit public dans le temps: la question du changement de loi, thèse Fribourg 2018, N 495 ss et 793 s.).

bb) Dans le cas d'espèce, force est de relever que l'octroi d'un logement subventionné crée une relation de droit administratif durable et non ponctuelle. En d'autres termes, si le droit applicable évolue, la règle nouvelle est susceptible de s'appliquer, sauf précision en sens contraire, dès son entrée en vigueur à cette relation qui perdure. Plus concrètement, le contrat de bail renvoie certes au RCOL; cependant, si le règlement communal a (valablement) remplacé le RCOL, à compter de 2021, il peut être appliqué dès cette date à la situation des recourants qui a elle-même évolué. Autrement dit, la décision de 2023 pourrait se fonder sur le règlement communal. On ajoutera encore à ce propos que les précisions du contrat de bail, dès lors qu'elles sont contenues dans un contrat de droit privé, ne sauraient écarter l'application de règles de droit public (étant d'ailleurs relevé que la commune n'est pas partie à ce contrat).

cc) Les griefs soulevés par les recourants sous l'angle de l'application du droit dans le temps doivent donc être écartés.

b) Par contre, il convient de se demander si le règlement communal est conforme à la clause de délégation arrêtée par l'art. 27 al. 5 LPPPL, déjà cité (on note d'ailleurs que le préavis 45/12.18 de la Municipalité de Morges au Conseil communal intitulé "MODIFICATIONS DU RÈGLEMENT COMMUNAL SUR LES CONDITIONS D'OCCUPATION DES LOGEMENTS BÉNÉFICIANT D'UNE AIDE DES POUVOIRS PUBLICS ET DES LOGEMENTS À LOYER ABORDABLE MODIFICATIONS DU RÈGLEMENT COMMUNAL SUR LES CONDITIONS D'OCTROI DE L'AIDE INDIVIDUELLE AU LOGEMENT", p. 5, invoque expressément cette disposition cantonale); en effet, cette norme prime sur le contenu de l'art. 12 RCOL, qui contient lui aussi une clause de délégation, de portée différente. En outre, cette disposition lui est aussi postérieure, puisqu'elle est entrée en vigueur le 1er janvier 2018.

Or, la clause de délégation de l'art. 27 al. 5 LPPL apparaît plus restrictive, en ce sens qu'elle permet seulement au législateur communal de compléter les règles cantonales, dans les domaines non réglés par celui-ci, et non de s'y substituer (cette disposition paraît donc exclure l'adoption par la commune de normes primaires ou normes dites de "substitution"). On peut ainsi concevoir, sans doute, l'adoption de règles communales de nature à encadrer l'octroi de dérogations aux règles d'occupation des logements subventionnés. En revanche, il n'est pas évident que le législateur communal puisse adopter une règle écartant la norme de l'art. 21 al. 3 RCOL, suivant laquelle le
non-respect des conditions d'occupation n'implique pas la résiliation du bail du locataire, comme le prévoit pourtant l'art. 9 du règlement communal. On ajoutera que l'approbation de ce texte par le Département cantonal ne saurait guérir cette absence de conformité au droit supérieur.

Là aussi, on laissera cette question ouverte pour les motifs qui suivent.

4.                      En cours de procédure, le recourant a annoncé qu'il avait perdu son emploi auprès de l'entreprise D.________, ce avec effet au 30 septembre 2024. Il allègue à ce propos, de manière plausible, que son revenu va dès lors fortement évoluer à la baisse. Or, l'art. 21 al. 2 RCOL envisage l'hypothèse d'une modification de la situation financière du locataire; cette disposition prévoit en effet que le locataire, s'il remplit à nouveau les conditions (notamment financières) d'occupation et ce de manière durable, l'autorité compétente en est informée et la prestation des pouvoirs publics peut, cas échéant, être maintenue. On ne discerne pas dans le règlement communal de disposition qui fasse obstacle à l'application de l'art. 21 al. 2 RCOL (et l'on ne voit pas que le silence du règlement communal soit apte à écarter l'application de cette disposition), si tant est que cela soit possible au regard de l'art. 27 al. 3 LPPPL. Cette disposition apparaît d'ailleurs comme raisonnable; il y a en effet peu de sens à exiger d'un locataire qu'il quitte son logement subventionné si, pendant la durée de la procédure, celui-ci remplit à nouveau les conditions d'occupation d'un tel logement.

Il demeure que les conditions financières des recourants ne sont pas connues de manière précise et il n'est pas possible à la cour de céans de s'assurer que ces conditions financières permettent que les recourants soient éligibles pour un logement subventionné. Il convient ainsi d'annuler la décision attaquée et de renvoyer la cause à l'Office communal du logement pour qu'il statue à nouveau après complément d'instruction portant sur le revenu déterminant des recourants.

5.                      Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours, à l'annulation de la décision attaquée, ainsi qu'au renvoi de la cause à l'Office communal du logement pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.

Vu l'issue du pourvoi, il ne sera pas prélevé d'émolument. Au surplus, les recourants, qui ont procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, ont droit à l'allocation de dépens, à la charge de la commune intimée (art. 49 et 55 LPA-VD).

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision de la Municipalité de Morges, du 27 février 2024, rejetant le recours de A.________ et B.________ à l'encontre de la décision de l'Office communal du logement de dite commune du 7 novembre 2023 est annulée; le dossier de la cause est renvoyé à cet office pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.

III.                    Il n'est pas prélevé d'émolument.

IV.                    La Commune de Morges doit à A.________ et B.________, solidairement entre eux, un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 7 octobre 2024

 

                                                         La présidente:                                 


                                                                                                                 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.