TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 21 mars 2025

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Guillaume Vianin et M. Raphaël Gani, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

Recourants	1.	A.________, à ********,
	2.	B.________, à ********,

Autorité intimée

Municipalité de Perroy, représentée par Me Yasmine SÖZERMAN, avocate à Lausanne,

Tierce intéressée

C.________, à ********, représentée par Me Gaspard COUCHEPIN, avocat à Lausanne.

Objet	Loi sur l'information
	Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Municipalité de Perroy du 9 avril 2024, admettant sous conditions leur demande d'accès au dossier de construction "********".

Vu les faits suivants:

A. Se prévalant des droits garantis par la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21), la loi vaudoise du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD; BLV 172.55) et leurs règlements d'application, les époux A.________ et B.________ ont adressé le 5 juin 2022 à la Municipalité de Perroy (ci-après: la municipalité) une requête de consultation portant sur divers documents en lien notamment avec leur projet de construction.

Le 28 juin 2022, les intéressés ont sollicité de la municipalité l'accès à plusieurs dossiers de police des constructions, dont celui de la halle viticole du chaix du "********", propriété de la société C.________.

Le 29 juin 2022, ils ont encore complété leurs demandes et demandé l'accès à un nouveau dossier de police des constructions.

B. Le 3 octobre 2022, la municipalité a informé les époux A.________ et B.________ qu'elle se devait d'interpeller les tiers concernés par leurs différentes demandes pour solliciter préalablement leur accord avant la transmission des pièces requises afin de respecter la loi sur la protection des données et que leurs demandes nécessitaient la perception d'un émolument. Elle estimait à 32 heures le travail pour répondre à l'ensemble des documents requis, rémunération qui sera facturée à la baisse ou à la hausse selon les heures effectives consacrées sur une base de 60 fr. de l'heure. Elle les invitait, par retour de courrier, à lui confirmer leur accord écrit pour la prise en charge des frais du travail de recherche et d'organisation généré par leur demande.

Les intéressés n'ont pas donné suite directement à ce courrier. Dans le cadre de la procédure de recours pour déni de justice qu'ils ont introduite s'agissant de leur demande de consultation du 5 juin 2022 (cause GE.2022.0140), ils se sont toutefois opposés au procédé, soulignant que, s'ils étaient disposés à couvrir d'éventuels frais administratifs pour obtenir l'accès aux dossiers requis, ils étaient dans l'impossibilité de donner leur accord définitif quant à l'émolument chiffré, vu l'absence d'explications sur l'estimation du travail prétendument nécessaire au traitement de leurs demandes. Ils ont indiqué par ailleurs expressément qu'ils attendaient une ou des décisions de la part de la municipalité.

Interpellés le 19 octobre 2022 par la municipalité, C.________ a donné son accord pour la consultation demandée, précisant qu'elle s'opposait en revanche à ce qu'il soit dressé des copies de la demande de permis de construire et des plans, se prévalant à cet égard des droits de propriété intellectuelle.

C. Par arrêt rendu le 27 février 2023 dans la cause GE.2022.0140 évoquée ci-dessus, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a rejeté le recours pour déni de justice déposé par les époux A.________ et B.________. Elle a toutefois invité la municipalité à statuer dans les meilleurs délais sur la demande des intéressés du 5 juin 2022 en rendant une décision motivée indiquant les voies et délais de recours. Elle l'a priée d'en faire de même s'agissant des demandes complémentaires des 28 et 29 juin 2022, sous peine de s'exposer à un nouveau recours pour déni de justice (cf. consid. 2b in fine).

Par décisions des 21 mars et 24 avril 2023, la municipalité a statué sur la demande de consultation initiale des époux A.________ et B.________ du 5 juin 2022.

Par arrêt du 14 septembre 2023 (cause 1C_181/2023), le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable, dans la mesure où il n'était pas sans objet, le recours formé par les intéressés contre l'arrêt de la CDAP du 27 février 2023.

D. Le 9 avril 2024, la municipalité a statué par décisions séparées (une par dossier) sur les autres demandes de consultation des époux A.________ et B.________, à savoir celles des 28 et 29 juin 2022. S'agissant du dossier de police des constructions du "********", elle a rendu la décision suivante:

"1. Il est donné accès à B.________ et A.________ à la demande de permis de construire et aux plans du dossier de construction concernant la halle viticole et chais du ******** (CAMAC ********), sous réserve du ch. 3
ci-dessous.

2. La consultation de ces documents pourra se faire dans les locaux de l'administration communale, [...], aux dates et horaires ci-dessous, sous réserve du ch. 3 ci-dessous:

a. Le mardi 23 avril 2024 de 8h00 à 11h00; ou

b. Le mardi 30 avril 2024 de 8h00 à 11h00

3. Interdiction est faite à B.________ et A.________, sous la menace de la peine d'amende prévue à l'art. 292 CP pour insoumission à une décision de l'autorité, d'obtenir ou de faire des copies, de quelque manière que ce soit (photographies y compris), des documents mentionnés au ch. 1 ci-dessus;

4. Un délai de 10 jours dès réception de la présente leur est imparti pour:

a. faire part de leur choix quant à l'une des dates mentionnées au ch. 2 ci-dessus à la Municipalité, à défaut de quoi il sera considéré qu'ils renoncent à la consultation des documents mentionnés au ch. 1 ci-dessus.

b. verser une avance de frais de CHF 120.- au moyen de la facture ci-jointe, à défaut de quoi il sera considéré qu'ils renoncent à la consultation des documents mentionnés au ch. 1 ci-dessus. En fonction du travail effectivement requis, la Municipalité se réserve la possibilité de requérir une nouvelle avance de frais."

E. Par courrier électronique du 22 avril 2024, les époux A.________ et B.________ ont informé la municipalité que les dates et horaires proposés pour la consultation ne leur convenaient pas, tout en annonçant des recours contre les décisions qu'elle avait rendues le 9 avril 2024.

F. a) Par acte du 10 mai 2024, les époux A.________ et B.________ ont contesté devant la CDAP les décisions de la municipalité du 9 avril 2024. En ce qui concerne le dossier de police des constructions du "********", ils ont conclu à la réforme de la décision concernée, en ce sens que l'accès au dossier soit "gratuit et donné sans conditions".

Le recours en tant qu'il porte sur le droit d'accès au dossier "********"" a été enregistré sous la référence GE.2024.0168.

Dans sa réponse du 11 juin 2024, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours. Dans ses déterminations du 3 juin 2024, la tierce intéressée en a fait de même.

b) Par arrêt du 17 juillet 2024, la Cour administrative du Tribunal cantonal (CA) a rejeté la requête de récusation formée par les recourants à l'encontre de la juge instructrice.

c) Les recourants ont déposé le 17 septembre 2024 un mémoire complémentaire commun aux différentes causes, dans lequel ils ont requis notamment la jonction de celles-ci.

Par décision incidente du 15 octobre 2024, la juge instructrice a rejeté cette requête de jonction de causes, de même qu'une requête de suspension de la procédure.

Les recourants se sont encore exprimés dans une écriture du 5 novembre 2024.

Considérant en droit:

1. Les décisions des autorités communales sur les demandes fondées sur la LInfo concernant leurs activités, comme en l'occurrence, peuvent faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal cantonal (cf. art. 27 al. 1 LInfo). Le recours a par ailleurs été interjeté dans le délai de trente jours de l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD), applicable par renvoi de l'art. 27 al. 3 LInfo. Il satisfait en outre aux exigences formelles de l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2. Les recourants contestent les conditions auxquelles l'autorité intimée a subordonné l'accès au dossier de police des constructions demandé. Ils lui reprochent tout d'abord de leur avoir imposé des dates et horaires de consultation.

a) Aux termes de l'art. 13 LInfo, la consultation des documents officiels s'exerce sur place ou par l'obtention d'une copie.

L'exposé des motifs et projet de loi (EMPL) donne les précisions suivantes sur ces modalités (cf. BGC septembre-octobre 2002, p. 2652):

"Les autorités doivent […] évaluer pour chaque demande de consultation laquelle des deux solutions alternatives leur permet d'y consacrer une charge de travail appropriée. Une consultation sur place se justifie par exemple en fonction de la nature et du volume du document. Les autorités qui proposent une consultation sur place doivent dès lors organiser des conditions de consultation convenables, comme par exemple la mise à disposition d'un local au sein du service concerné. Lors de telles consultations sur place, les autorités s'organisent comme elles l'entendent."

Il en résulte que c'est à l'administration qu'il appartient de décider comment elle organise la consultation et sous quelle forme (cf. arrêt GE.2019.0162 du 3 juin 2020 consid. 4a). La personne requérante n'a en particulier pas le droit de choisir entre la consultation sur place et la délivrance d'une copie (contrairement à ce que l'art. 6 al. 2 de loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration [LTrans; RS 152.3] prévoit par exemple).

b) En l'espèce, l'autorité intimée n'a laissé aux recourants le choix qu'entre deux plages horaires de trois heures chacune, les 23 avril et 30 avril 2024 de 8h00 à 11h00, pour consulter le dossier de police des constructions demandé, leur précisant qu'à défaut, il serait considéré qu'ils renoncent à leur demande. Les intéressés, qui n'étaient pas disponibles à ces dates, critiquent ce procédé, qui ne reposerait selon eux sur aucune base légale. Dans sa réponse, l'autorité intimée relève qu'il appartenait à ces derniers de prendre les mesures nécessaires pour se libérer ou se faire représenter et qu'ils n'avaient quoi qu'il en soit pas fait valoir un motif suffisant pour justifier leur absence aux dates fixées.

L'administration est certes libre dans l'organisation et la mise en place des consultations "sur place", comme on l'a déjà indiqué. Elle ne peut toutefois pas prévoir des modalités telles que l'accès au document officiel demandé serait rendu trop difficile, voire impossible (cf., dans ce sens, message du Conseil fédéral du 12 février 2003 relatif à la loi fédérale sur la transparence de l'administration, FF 2003 1807 ss, spéc. p. 1845, qui mentionne l'exemple des horaires de consultation). Cela irait sinon à l'encontre du but de la LInfo, qui est de garantir la transparence des activités des autorités (cf. art. 1 al. 1 LInfo). Dans le cas particulier, si on comprend que, pour des questions d'organisation, l'autorité intimée ne voulait pas que les recourants se présentent au greffe municipal sans prendre rendez-vous au préalable, on ne voit en revanche pas pour quel motif la consultation devait absolument avoir lieu le 23 avril ou le 30 avril 2024 et ne pouvait pas être reportée à une date convenant aux intéressés, cela d'autant moins qu'elle a mis pour sa part près de deux ans pour statuer. L'autorité intimée ne l'explique pas dans ses écritures, se limitant à relever que les recourants n'avaient qu'à prendre les mesures nécessaires pour se libérer ou se faire remplacer. Faute d'être justifiées, les restrictions litigieuses ne peuvent dès lors être maintenues (cf., dans ce sens, arrêts GE.2024.0173 et GE.2024.0174 du 6 février 2025 consid. 2 rendus dans des causes parallèles).

Le recours doit être admis sur ce point et les chiffres 2 et 4 let. a du dispositif de la décision attaquée annulés.

3. Les recourants contestent également le bien-fondé de l'avance de frais de 120 fr. requise, rappelant qu'un émolument ne peut être perçu en matière de LInfo que si la réponse à la demande nécessite un travail important.

a) En procédure administrative, les frais sont en principe mis à la charge de la partie qui requiert ou provoque la décision de l'autorité (art. 48 LPA-VD).

Aux termes de l'art. 47 al. 1 LPA-VD, l'autorité ne peut demander une avance de frais que dans les cas prévus à l'art. 29 al. 6 LPA-VD, à savoir pour la mise en oeuvre de moyens de preuve dont l'administration est demandée par une partie, ou lorsque des circonstances particulières le justifient. L'EMPL mentionne qu'une avance de frais pourrait notamment être envisagée pour certaines prestations de l'Etat octroyées en grand nombre et sur requête, afin d'éviter de trop grands problèmes de recouvrement (cf. BGC mai 2008 p. 398).

Selon l'art. 11 LInfo, l'information transmise sur demande par les autorités ainsi que la consultation de dossiers sont en principe gratuites (al. 1); l'autorité qui répond à la demande peut néanmoins percevoir un émolument lorsque la réponse à la demande nécessite un travail important (al. 2 let. a), en cas de demandes répétitives (al. 2 let. b) ou lorsqu'une copie est demandée (al. 2 let. c). S'agissant du premier cas d'exception, l'art. 17 al. 1 du règlement d'application du 25 septembre 2003 de la LInfo (RLInfo; BLV 170.21.1) précise que, lorsque la réponse à la demande nécessite un travail dépassant une heure, un émolument de 40 fr. par heure est perçu pour tout ce qui dépasse cette durée, jusqu'à et y compris quatre heures, et qu'au-delà, l'émolument s'élève à 60 fr. par heure.

b) En l'espèce, on ne se trouve pas dans un cas d'application de l'art. 29 al. 6 LPA-VD. On ne voit par ailleurs pas quelles seraient les "circonstances particulières" au sens de l'art. 47 al. 1 LPA-VD, qui justifieraient la perception d'une avance de frais. L'autorité intimée n'en invoque du reste ni dans la décision attaquée, ni dans ses écritures. Elle ne pouvait dès lors pas requérir d'avance de frais (cf., dans ce sens, arrêt GE.2024.0174 précité consid. 3).

Le recours doit être admis sur ce point également et le chiffre 4 let. b du dispositif de la décision attaquée annulé.

S'agissant de l'émolument que l'autorité intimée envisage de prélever et qu'elle a annoncé dans la décision attaquée, il devra faire l'objet d'une nouvelle décision (cf. arrêt GE.2024.0174 précité consid. 3). C'est dans le cadre d'un recours contre cette décision que les recourants pourront contester le principe de la perception d'un émolument et se plaindre d'une violation de l'art. 11 LInfo. A ce stade, on relève néanmoins que, vu la nature de la demande qui porte sur l'accès à un dossier de police des constructions bien déterminé, on peine à discerner quel "important" travail de recherche impliquera le traitement de cette demande. L'autorité intimée semble d'ailleurs plutôt se référer au travail occasionné par l'ensemble des demandes des recourants.

4. Les recourants contestent enfin l'interdiction qui leur a été faite d'obtenir ou de faire des copies, de quelque manière que ce soit (photographies y compris), des pièces du dossier de police des constructions demandé.

a) Aux termes de l'art. 15 LInfo, les dispositions d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions protégeant le droit d'auteur.

Cette dernière réserve vise la situation où les documents officiels sont protégés par le droit d'auteur. La loi fédérale du 9 octobre 1992 sur le droit d'auteur et les droits voisins (LDA; RS 231.1) s'applique aux créations intellectuelles ou artistiques qui ont un caractère individuel (cf. art. 2 al. 1 LDA). Ces créations sont appelées "oeuvres" (cf. art. 1 et 2 al. 1 LDA). Entrent notamment dans cette catégorie les oeuvres à contenu scientifique ou technique, tels que les dessins, les plans ou les cartes, et les oeuvres d'architecture (cf. art. 2 al. 2 let. d et e LDA). La personne physique qui a créé l'oeuvre, soit son auteur (cf. art. 6 LDA), dispose d'un certain nombre de droits (cf. art. 9 ss LDA). Elle a en particulier le droit exclusif de décider si, quand et de quelle manière son oeuvre sera utilisée (cf. art. 10 al. 1 LDA). Une autorisation de sa part est ainsi nécessaire pour reproduire l'oeuvre, pour la mettre en circulation ou pour la diffuser (cf., dans ce sens, Mahon/Gonin, in Brunner/Mader (éd.), Öffentlichkeitsgesetz, Berne 2008, N 56 ad art. 6 LTrans). L'art. 19 al. 1 LDA autorise toutefois l'utilisation d'une oeuvre sans en référer aux ayants droits pour un usage privé, par quoi on entend notamment toute utilisation à des fins personnelles ou dans un cercle de personnes étroitement liées, tels des parents ou des amis (cf. art. 19 al. 1 let. a LDA). On parle de "licence légale" (cf. Barrelet/Egloff, Le nouveau droit d'auteur, Commentaire de la loi fédérale sur le droit d'auteur et les droits voisins, 4^ème éd., Berne 2021, N 1 ad art. 19). Cette autorisation n'est valable que pour des oeuvres qui ont été divulguées ou publiées (cf. Barrelet/Egloff, op. cit., N 9 ad art. 19). Selon l'art. 9 al. 3 LDA, une oeuvre est divulguée lorsqu'elle est rendue accessible pour la première fois, par l'auteur ou avec son consentement, à un grand nombre de personnes ne constituant pas un cercle de personnes étroitement liées au sens de l'art. 19 al. 1 let. a LDA.

b) En l'espèce, s'il n'est pas contestable que les plans d'enquête sont protégés par le droit d'auteur (cf. ATF 125 III 328 consid. 4b; ég. Barrelet/Egloff, op. cit., N 25 ad art. 2), il est douteux que cela soit le cas de tous les documents du dossier de police des constructions demandé.

Quoi qu'il en soit, dans la mesure où la tierce intéressée, respectivement son architecte, ont donné librement accès à l'autorité intimée à ces documents lors du dépôt de la demande de permis de construire, documents qui ensuite ont été mis à l'enquête publique (cf. art. 109 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11], il faut considérer qu'ils ont été divulgués au sens de l'art. 9 al. 3 LDA (cf., dans ce sens, Message LTrans, p. 1822). Leur utilisation pour un usage privé, notamment leur reproduction, est dès lors possible, même sans l'autorisation des ayants droit (cf. art. 19 al. 1 LDA; ég, dans ce sens, Mahon/Gonin, op. cit., N 59 ad art. 6 LTrans; TAF A-2564/2018 du 5 août 2020 consid. 11). Or, dans le cas particulier, rien ne permet de retenir que les recourants utiliseraient les éventuelles copies qu'ils feraient des documents du dossier de police des constructions demandé à des fins autres que personnelles. L'autorité intimée ne pouvait dès lors par leur interdire de faire des copies, qui est un usage privé couvert par l'art. 19 al. 1 LDA.

Le recours doit être admis sur ce point aussi et le chiffre 3 du dispositif de la décision attaquée annulé (y compris la réserve faite au chiffre 1). Les recourants sont néanmoins rendus attentifs au fait que, s'ils souhaitent utiliser les éventuelles copies qu'ils feront du dossier demandé à des fins autres que personnelles, ils devront obtenir au préalable l'autorisation des ayants droits (cf. art. 10 al. 1 LDA).

5. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation des chiffres 2, 3 (y compris la réserve faite au chiffre 1) et 4 du dispositif de la décision attaquée. Il appartiendra aux recourants de prendre contact avec le greffe municipal pour convenir d'un rendez-vous pour consulter les documents demandés. Il n'y a pas lieu de percevoir un émolument, la procédure judiciaire en la matière étant gratuite (cf. art. 21a LInfo). L'allocation de dépens n'entre pas en considération (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD a contrario).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. Les chiffres 2, 3 (y compris la réserve faite au chiffre 1) et 4 du dispositif de la décision de la Municipalité de Perroy du 9 avril 2024 sont annulés.

III. L'arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.

Lausanne, le 21 mars 2025

La présidente: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.