TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 14 mars 2025
Composition	Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Guillaume Vianin et M. Raphaël Gani, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

 

Recourants	1.	A.________, à ********,
	2.	B.________, à ********,

  

Autorité intimée

Municipalité de Perroy, représentée par Me Yasmine SÖZERMAN, avocate à Lausanne,

  

Tierce intéressée

C.________ à ********.

  

 

Objet	Loi sur l'information
	Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Municipalité de Perroy du 9 avril 2024, refusant leur demande d'accès au dossier de construction "C.________"

 

Vu les faits suivants:

A.                     Se prévalant des droits garantis par la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21), la loi vaudoise du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD; BLV 172.55) et leurs règlements d'application, les époux A.________ et B.________ ont adressé le 5 juin 2022 à la Municipalité de Perroy (ci-après: la municipalité) une requête de consultation portant sur divers documents en lien notamment avec leur projet de construction.

Le 28 juin 2022, les intéressés ont sollicité de la municipalité l'accès à plusieurs dossiers de police des constructions, dont celui de C.________, propriétaire de la parcelle n^o ********.

Le 29 juin 2022, ils ont encore complété leurs demandes et demandé l'accès à un nouveau dossier de police des constructions.

B.                     Le 3 octobre 2022, la municipalité a informé les époux A.________ et B.________ qu'elle se devait d'interpeller les tiers concernés par leurs différentes demandes pour solliciter préalablement leur accord avant la transmission des pièces requises afin de respecter la loi sur la protection des données et que leurs demandes nécessitaient la perception d'un émolument. Elle estimait à 32 heures le travail pour répondre à l'ensemble des documents requis, rémunération qui sera facturée à la baisse ou à la hausse selon les heures effectives consacrées sur une base de 60 fr. de l'heure. Elle les invitait, par retour de courrier, à lui confirmer leur accord écrit pour la prise en charge des frais du travail de recherche et d'organisation généré par leur demande.

Les intéressés n'ont pas donné suite directement à ce courrier. Dans le cadre de la procédure de recours pour déni de justice qu'ils ont introduite s'agissant de leur demande de consultation du 5 juin 2022 (cause GE.2022.0140), ils ont toutefois relevé que, s'ils étaient disposés à couvrir d'éventuels frais administratifs pour obtenir l'accès aux dossiers requis, ils étaient dans l'impossibilité de donner leur accord définitif quant à l'émolument chiffré, vu l'absence d'explications sur l'estimation du travail prétendument nécessaire au traitement de leurs demandes. Ils ont indiqué par ailleurs expressément qu'ils attendaient une ou des décisions de la part de la municipalité.

Interpellée le 19 octobre 2022 par la municipalité, C.________ s'est opposée à la consultation demandée.

C.                     Par arrêt rendu le 27 février 2023 dans la cause GE.2022.0140 évoquée ci-dessus, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a rejeté le recours pour déni de justice déposé par les époux A.________ et B.________. Elle a toutefois invité la municipalité à statuer dans les meilleurs délais sur la demande des intéressés du 5 juin 2022 en rendant une décision motivée indiquant les voies et délais de recours. Elle l'a priée d'en faire de même s'agissant des demandes complémentaires des 28 et 29 juin 2022, sous peine de s'exposer à un nouveau recours pour déni de justice (cf. consid. 2b in fine).

Par décisions des 21 mars et 24 avril 2023, la municipalité a statué sur la demande de consultation initiale des époux A.________ et B.________ du 5 juin 2022.

Par arrêt du 14 septembre 2023 (cause 1C_181/2023), le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable, dans la mesure où il n'était pas sans objet, le recours formé par les intéressés contre l'arrêt de la CDAP du 27 février 2023.

D.                     Le 9 avril 2024, la municipalité a statué par décisions séparées (une par dossier) sur les autres demandes de consultation des époux A.________ et B.________, à savoir celles des 28 et 29 juin 2022. En ce qui concerne le dossier de police des constructions de C.________, elle a refusé l'accès demandé pour les motifs suivants:

"En l'espèce, [...] ont renoncé à leur demande d'accès au dossier de construction sur la parcelle no ******** dès lors qu'ils n'ont pas donné suite au courrier de la Municipalité du 3 octobre 2022.

En tout état de cause, l'intérêt de C.________ à la protection de ses données personnelles apparaît manifestement prépondérant. Une anonymisation occasionnerait en outre un travail manifestement disproportionné."

E.                     a) Par acte du 10 mai 2024, les époux A.________ et B.________ ont contesté devant la CDAP les décisions de la municipalité du 9 avril 2024. En ce qui concerne le dossier de police des constructions de C.________, ils ont conclu à la réforme de la décision concernée, en ce sens qu'il est donné accès sans restriction au dossier demandé.

Le recours en tant qu'il porte sur le droit d'accès au dossier "C.________" a été enregistré sous la référence GE.2024.0171.

Dans sa réponse du 11 juin 2024, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours. La tierce intéressée n'a pas procédé.

b) Par arrêt du 17 juillet 2024, la Cour administrative du Tribunal cantonal (CA) a rejeté la requête de récusation formée par les recourants à l'encontre de la juge instructrice.

c) Les recourants ont déposé le 17 septembre 2024 un mémoire complémentaire commun aux différentes causes, dans lequel ils ont requis notamment la jonction de celles-ci.

Par décision incidente du 15 octobre 2024, la juge instructrice a rejeté cette requête de jonction de causes, de même qu'une requête de suspension de la procédure.

Les recourants se sont encore exprimés dans une écriture du 5 novembre 2024.

 

Considérant en droit:

1.                      Les décisions des autorités communales sur les demandes fondées sur la LInfo concernant leurs activités, comme en l'occurrence, peuvent faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal cantonal (cf. art. 27 al. 1 LInfo). Le recours a par ailleurs été interjeté dans le délai de trente jours de l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD), applicable par renvoi de l'art. 27 al. 3 LInfo. Il satisfait en outre aux exigences formelles de l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.                      Le litige porte sur le refus de l'autorité intimée de donner aux recourants l'accès à un dossier de police des constructions.

3.                      Avant d'examiner les griefs du recourant, il convient de rappeler au préalable quelques considérations générales.

a) La LInfo a pour but de garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, s'agissant notamment de l'information transmise d'office par les autorités respectivement de l'information transmise sur demande (art. 1 al. 2 let. a et b LInfo). Elle s'applique aux autorités communales et à leurs administrations, à l'exclusion de leurs fonctions juridictionnelles (art. 2 al. 1 let. e LInfo).

b) Concernant les informations transmises sur demande, l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits au chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2).

Aux termes de l'art. 9 al. 1 LInfo, on entend par "document officiel" tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel. Ces conditions sont cumulatives (cf. arrêts GE.2022.0019 du 9 juin 2022 consid. 5b; GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2019.0085 du 14 juillet 2020 consid. 2b et les références; ég. Exposé de motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002, p. 2647 ad art. 9). Les documents officiels sont ceux qui ont atteint leur stade définitif d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un document doit permettre à l'administration de travailler et de faire évoluer ses projets avec toute la latitude nécessaire à cette fin (cf. arrêts précités GE.2022.0019 consid. 5b; GE.2020.0066 consid. 2b/aa; GE.2019.0019 consid. 2). En revanche, les documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit à l'information garanti par la LInfo (art. 9 al. 2 LInfo).

c) S'agissant des "limites" à l'accessibilité des renseignements, informations et documents officiels réservées par l'art. 8 al. 2 LInfo, le chapitre IV de la LInfo (art. 15 à 17) prévoit en particulier ce qui suit:

"Art. 15    Autres lois applicables

¹ Les dispositions d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions protégeant le droit d'auteur.

 

Art. 16     Intérêts prépondérants

¹ Les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.

² Des intérêts publics prépondérants sont en cause lorsque :

a.     la diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités;

b.     une information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;

c.     le travail occasionné serait manifestement disproportionné;

d.     les relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible.

³ Sont réputés intérêts privés prépondérants :

a.     la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée;

b.     la protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;

c.     le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.

⁴ Une personne déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non anonymisée doit en être informée préalablement.

⁵ Elle dispose d'un délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la communication au sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données ou pour faire valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette même loi.

 

Art. 17     Refus partiel

¹ Le refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à l'article 16 ne vaut le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe.

² L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant."

d) Le droit d'accès institué à l'art. 8 al. 1 LInfo n'est en principe pas soumis à des conditions particulières, en particulier à l'existence d'un intérêt à la consultation de documents publics. La demande de consultation ne doit d'ailleurs pas être motivée (art. 10 al. 1 LInfo). Le Tribunal fédéral a toutefois confirmé que, selon l'art. 16 al. 3 let. a LInfo, le respect de la sphère privée peut constituer un intérêt prépondérant faisant échec à la consultation. La sphère privée et les données personnelles sont en effet protégées par l'art. 13 al. 1 et 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), et il ne peut donc y être porté atteinte par l'autorité qu'aux conditions de l'art. 36 Cst., soit notamment au terme d'une pesée d'intérêts et dans le respect du principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.) (cf. TF 1C_136/2019 du 4 décembre 2019 consid. 2.4). Dans le cadre de cette pesée d'intérêts, il y a lieu de prendre en compte, d'une part, la motivation de la demande de consultation et, d'autre part, la gravité de l'atteinte aux droits de la personnalité qu'elle est susceptible d'occasionner (cf. TF 1C_584/2022 du 20 juin 2023 consid 5.3; TF 1C_225/2019 du 27 juin 2019 consid. 5.2).  

4.                      Les recourants reprochent tout d'abord à l'autorité intimée d'avoir considéré qu'ils avaient renoncé à leur demande.

Il est vrai, comme le relève la municipalité, que les intéressés n'ont pas donné suite à sa lettre du 3 octobre 2022, dans laquelle elle les informait qu'un émolument estimé à près de 2'000 fr. leur serait facturé compte tenu du travail conséquent à effectuer et leur demandait de confirmer qu'ils prendraient ces frais à leur charge. Dans le cadre de la procédure de recours pour déni de justice GE.2022.0140, ils se sont toutefois opposés à ce procédé, soulignant que, s'ils étaient disposés à couvrir d'éventuels frais administratifs pour obtenir l'accès aux dossiers requis, ils étaient dans l'impossibilité de donner leur accord définitif quant à l'émolument chiffré, vu l'absence d'explications sur l'estimation du travail prétendument nécessaire au traitement de leurs demandes. Ils ont indiqué par ailleurs expressément qu'ils attendaient une ou des décisions de la part de la municipalité. La cour de céans l'avait déjà relevé dans son arrêt GE.2022.0140 du 27 février 2023 (cf. consid. 2b), invitant l'autorité intimée à statuer dans les meilleurs délais non seulement sur la demande initiale des intéressés du 5 juin 2022, mais également sur leurs demandes complémentaires des 28 et 29 juin 2022.

La municipalité ne pouvait dans ces conditions pas se fonder sur le seul motif que les recourants n'avaient pas directement répondu à sa lettre du 3 octobre 2022 et n'avaient pas confirmé qu'ils prendraient en charge les frais de recherche générés par leurs demandes pour retenir qu'ils renonçaient à l'accès aux dossiers demandés.

5.                      Les recourants critiquent en outre la pesée des intérêts à laquelle l'autorité intimée a procédé. Ils lui font grief d'avoir retenu que l'intérêt de la tierce intéressée à la protection de ses données personnelles l'emportait sur leur intérêt à avoir accès au dossier réclamé.

a) Par donnée personnelle, on entend toute information qui se rapporte à une personne identifiée ou identifiable (cf. art. 4 al. 1 ch. 1 de la loi vaudoise du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles [LPrD; BLV 172.65]).

L'art. 15 LPrD, qui constitue une lex specialis réservée par l'art. 15 LInfo, traite de la question de la communication de données personnelles. Il a la teneur suivante:

"¹ Les données personnelles peuvent être communiquées par les entités soumises à la présente loi lorsque:

a.   une disposition légale au sens de l'article 5 le prévoit;

b.   le requérant établit qu'il en a besoin pour accomplir ses tâches légales;

c.   le requérant privé justifie d'un intérêt prépondérant à la communication primant celui de la personne concernée à ce que les données ne soient pas communiquées;

d.   la personne concernée a expressément donné son consentement ou les circonstances permettent de présumer ledit consentement;

e.   la personne concernée a rendu les données personnelles accessibles à tout un chacun et ne s'est pas formellement opposée à leur communication; ou

f.    le requérant rend vraisemblable que la personne concernée ne refuse son accord que dans le but de l'empêcher de se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire valoir d'autres intérêts légitimes; dans ce cas, la personne concernée est invitée, dans la mesure du possible, à se prononcer, préalablement à la communication des données.

² L'alinéa 1 est également applicable aux informations transmises sur demande en vertu de la loi sur l'information.

³ Les autorités peuvent communiquer spontanément des données personnelles dans le cadre de l'information au public, en vertu de la loi sur l'information, à condition que la communication réponde à un intérêt public ou privé prévalant sur celui de la personne concernée."

Les conditions énumérées à l'art. 15 al. 1 LPrD ne sont pas exhaustives; il suffit que l'une de ces conditions soit réalisée pour que la communication soit permise (cf. exposé des motifs et projet de loi [EMPL], BGC législature 2007-2012, Conseil d'Etat, Tome I, p. 155 s.).

b) En l'espèce, la demande d'accès litigieuse porte sur un dossier de construction. Il n'est pas contesté que ce dossier contient des données personnelles sur la tierce intéressée, qui est la propriétaire de la parcelle concernée et qui est nommément désignée dans les documents. Sa communication ne peut dès lors intervenir qu'aux conditions de l'art. 15 al. 1 LPrD. Dans le cas particulier, seule l'hypothèse prévue par l'art. 15 al. 1 let. c LPrD est susceptible d'entrer en considération. Cette disposition implique de procéder à une pesée des intérêts en présence et de comparer l'intérêt des recourants à l'accès au dossier demandé à celui de la tierce intéressée à ce que ce dossier ou à tout le moins les données personnelles qu'il comporte ne soient pas transmis.

Les recourants ne sont pas particulièrement clairs dans leurs écritures sur leur motivation. On comprend néanmoins à la lecture des pièces du dossier qu'ils souhaitent s'assurer de la légalité des constructions présentes sur le territoire communal, ainsi que de l'accomplissement par la municipalité de sa tâche d'autorité compétente en matière de police des constructions. Cet intérêt est légitime. Il se confond par ailleurs avec l'intérêt public à la transparence des activités de l'Etat et des communes que la LInfo poursuit (cf. art. 1 al. 1 LInfo). Le fait que les démarches entreprises par les intéressés s'inscrivent dans le cadre d'un conflit avec les autorités communales et qu'elles pourraient conduire à l'introduction d'actions en justice – civiles et pénales – à leur encontre ne modifie pas cette appréciation (cf., dans ce sens, arrêt GE.2024.0217 du 19 août 2024 consid. 3).

A cela s'ajoute que les documents visés par la demande des recourants ont déjà joui d'une certaine publicité dans le cadre de l'enquête publique qui a été mise en oeuvre à l'époque, ce qui permet de relativiser l'intérêt de la tierce intéressée à s'opposer à leur communication. Cette publicité est expressément prévue par l'art. 109 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), qui – comme la cour de céans a déjà eu l'occasion de le relever – constitue une disposition au sens de l'art. 15 al. 1 let. a LPrD autorisant la communication de données personnelles et qui est la manifestation de l'importance que le législateur attribue aux droits des voisins et du public dans le cadre de l'aménagement du territoire et des constructions (cf. arrêt GE.2024.0217 précité consid. 3).

On ne voit en outre pas quelles conséquences négatives l'accès au dossier de police des constructions demandé pourrait entraîner pour la tierce intéressée, qui est tenue d'aménager sa parcelle dans le respect du droit de la construction et des décisions municipales rendues dans ce cadre. L'argument sécuritaire qu'elle avait invoqué dans son opposition n'est pas pertinent, dans la mesure où les plans – comme on l'a déjà relevé et comme elle l'admet elle-même – ont fait l'objet d'une publicité.

Au regard de ces éléments, il convient d'admettre avec les recourants que leur intérêt à avoir accès au dossier de police des constructions demandé l'emporte sur l'atteinte limitée à la sphère privée de la tierce intéressée (cf., pour un cas comparable, arrêt GE.2024.0217 déjà mentionné ci-dessus).

6.                      Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et la réforme de la décision attaquée en ce sens que l'accès au dossier de construction de la parcelle n^o ******** est accordé aux recourants. Il appartiendra aux intéressés de prendre contact avec le greffe municipal pour convenir d'un rendez-vous pour consulter les documents demandés. La question de la perception d'un éventuel émolument pour cette consultation devra faire l'objet d'une nouvelle décision (cf. arrêt GE.2024.0174 du 6 février 2025 consid. 3b).

Il n'y a pas lieu de percevoir un émolument, la procédure judiciaire en la matière étant gratuite (cf. art. 21a LInfo).

L'allocation de dépens n'entre pas en considération (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD a contrario).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision de la Municipalité de Perroy du 9 avril 2024 est réformée, en ce sens que l'accès au dossier de police des constructions de la parcelle n^o ******** (CAMAC ********) est autorisé à A.________ et B.________.

III.                    L'arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.

Lausanne, le 14 mars 2025

 

La présidente:                                                                                          Le greffier:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.