TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 11 octobre 2024

Composition

M. Raphaël Gani, président; M. André Jomini et M. François Kart, juges; M. Loïc Horisberger, greffier.

Recourant

A.________, à ********,

Autorité intimée

Juge en charge des dossiers de police judiciaire, Tribunal cantonal, à Lausanne,

Autorité concernée

Police cantonale vaudoise, à Lausanne.

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision du Juge en charge des dossiers de police judiciaire du 13 mai 2024.

Vu les faits suivants:

A. Le 3 décembre 2020, A.________ a en substance demandé au Juge cantonal en charge des dossiers de police judiciaire de le renseigner sur l'existence de données personnelles le concernant dans les dossiers de police judiciaire détenus par la Police cantonale vaudoise et par la Police municipale de Lausanne, et de "constater le caractère illicite de leur collecte, existence, traitement et conservation".

Le 8 décembre 2020, la Police cantonale vaudoise a été invitée à produire le dossier de police judiciaire qu'elle détenait au sujet du requérant. Par courrier du 4 janvier 2021, cette dernière a transmis "les dossiers en [sa] possession". Le 12 février 2021, le Juge en charge des dossiers de police judiciaire a informé le requérant de cette transmission et lui a indiqué sous forme de résumé la nature des pièces et leur contenu, expliquant en particulier que les pièces transmises par la Police cantonale vaudoise se répartissaient en quatre lots (A, B, C et D).

Le 17 février 2021, A.________ a requis la destruction du dossier numérisé de 222 pages comprenant diverses correspondances et décisions de la Cour de droit administratif et public (CDAP), la suppression de l'extrait du JEP du 15 juin 2018 et de l'affaire y relative ainsi que la suppression du rapport de la Police de sûreté du 20 décembre 2010, relevant que la destruction de ladite pièce avait d'ores et déjà été ordonnée par le Juge en charge des dossiers de police judiciaire en date du 31 octobre 2012. Il a demandé à cet égard que le caractère illégal de l'attitude du Commandant de la Police cantonale ********, lequel avait confirmé l'exécution de cette destruction par courrier du 11 décembre 2012, soit constaté et que celui-ci soit dénoncé au Ministère public pour abus d'autorité et faux dans les titres commis dans l'exercice de fonctions publiques. Il a enfin réitéré sa demande tendant à le renseigner sur d'éventuelles données le concernant détenues par la Police municipale de Lausanne, au motif que celle-ci n'avait de toute évidence pas été interpellée à ce sujet.

Le 23 février 2021, A.________ a notamment réitéré sa demande tendant à la production en mains du Commandant de la Police municipale de Lausanne de "tout éventuel dossier de police judiciaire détenu par ce service".

Dans ses déterminations du 8 mars 2021, le Commandant de la Police cantonale a relevé qu'un recours était déjà pendant auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre une décision de la Police cantonale du 27 juillet 2020, dont l'objet était similaire à celui de la requête du 3 décembre 2020. Il s'en est remis à la justice pour le surplus.

Le 15 mars 2021, A.________ s'est déterminé.

Par décision du 3 mai 2021, le Juge en charge des dossiers de police judiciaire a suspendu la procédure référencée DPJu.2020.08 jusqu'à droit connu sur le recours interjeté par A.________ auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision de la Police cantonale du 27 juillet 2020 (l) et a dit qu'il était statué sans frais (Il).

Par arrêt du 5 avril 2022 (GE.2020.0121), la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal a rejeté le recours d'A.________ dans la mesure où il était recevable et a confirmé la décision rendue le 27 juillet 2020 par la Police cantonale.

Par arrêt du 8 février 2023 (TF 1C_273/2022), le Tribunal fédéral a rejeté, dans la mesure où il était recevable, le recours interjeté par A.________ contre l'arrêt de la CDAP du 5 avril 2022.

Le 10 janvier 2024, constatant qu'A.________ ne s'était pas manifesté ensuite de l'arrêt du Tribunal fédéral, le Juge en charge des dossiers de police judiciaire lui a imparti un délai au 31 janvier 2024 pour lui indiquer si la reprise de la procédure était requise, d'une part, et pour prendre position de manière définitive sur cette dernière, d'autre part.

Par lettre du 13 janvier 2024, A.________ a requis la reprise de la procédure et a conclu à la destruction totale et immédiate de toutes les données que la Police cantonale vaudoise, respectivement que la Police municipale de Lausanne détiendrait en tant que dossiers de police judiciaire, quels qu'en soient le support et le lieu de conservation et/ou d'archivage.

Le 31 janvier 2024, la Police cantonale s'est déterminée et a conclu au rejet, dans la mesure de sa recevabilité, de la requête déposée le 3 décembre 2020 par A.________.

B. Par décision du 13 mai 2024, le Juge en charge des dossiers de police judiciaire a rejeté la requête d'A.________ du 3 décembre 2020, précisée dans ses dernières conclusions du 13 janvier 2024. En substance, il a procédé à un examen des pièces qui lui avait été remises par la Police cantonale vaudoise, et a estimé qu'elles entraient dans le cadre de la loi vaudoise du 1^er décembre 1980 sur les dossiers de police judiciaire (LDPJu; BLV 133.17). Il a en outre estimé que le maintien des pièces au dossier de police judiciaire se justifiait.

C. Par acte du 17 mai 2024, A.________ (ci-après: le recourant) a déféré cette décision devant la CDAP concluant à son annulation et à ce qu'ordre soit donné à la Police cantonale vaudoise de "détruire toutes les données illégalement contenues dans les bases de données SINAP et JEP au titre erroné de dossier de police judiciaire".

Le 26 mai 2024, le recourant a déposé des observations complémentaires.

Le 11 juin 2024, la Police cantonale vaudoise s'est référée à la décision du 13 mai 2024, concluant ainsi au rejet du recours.

Le 12 juin 2024, le Juge en charge des dossiers de police judiciaire (ci-après: l'autorité intimée) a renoncé à se déterminer, se référant à la décision entreprise.

Le 8 juillet 2024, la Police cantonale vaudoise a déposé des observations sur le recours.

Le 11 juillet 2024, le recourant s'est déterminé sur ces dernières.

Le 17 juillet 2024, le Juge instructeur a demandé à la Police cantonale vaudoise des précisions sur les types de fichiers de données qu'elle détenait et si elle tenait un dossier "spécifique de police judiciaire". Il a également requis des explications sur la procédure qui était suivie par la Police cantonale vaudoise lorsque l'autorité intimée requérait la production d'un "dossier de police judiciaire".

Le 31 juillet 2024, la Police cantonale vaudoise a confirmé qu'outre une base de données liée à la détention des armes (banque de données DEBBWA gérée en pratique par l'Office central des armes [OCA]), elle gère, en parallèle avec les polices communales, les deux fichiers suivants:

- Le JEP (Journal des Événements de Police) est directement alimenté par la centrale d’engagement et par les policiers cantonaux et communaux qui constatent un événement sur le terrain ou qui enregistrent une main courante (information sans suite opérationnelle). Constitué essentiellement de champs avec du texte libre, il est chronologique.

- Le SINAP (Système d’Information et d’Archivage Police) est une application contenant essentiellement les données et les documents électroniques relatifs aux dossiers de la police judiciaire. SINAP contient également des informations de type catalogue sur le contenu des dossiers restés sous forme papier et dans des microfilms. Il dispose enfin d’un module de gestion d’activités SINAP A/R (SINAP Activités/Réquisitions), qui assure le suivi des missions, mandats et demandes internes comme externes. Bien que les documents électroniques soient scannés dans l’application et soient disponibles en consultation pour les utilisateurs, il est impossible de rechercher des informations de manière combinée ou sur la base de mots clés, dans les documents scannés.

Par ailleurs, la Police cantonale vaudoise a confirmé qu'elle ne gérait pas un dossier spécifique de police judiciaire qui ne contiendrait que, mais toutes, "les informations personnelles conservées par la police et relatives à un crime, un délit ou une contravention relevant du droit pénal fédéral, cantonal ou communal" (art. 1 LDPJu) auquel n'aurait accès que "le personnel du bureau des dossiers, les fonctionnaires de la police judiciaire vaudoise et le juge désigné par le Tribunal cantonal" (art. 7 LDPJu).

La Police cantonale vaudoise a précisé que lorsqu'elle était requise par l'autorité intimée de produire un dossier de police judiciaire, elle effectuait une recherche de l'identité du requérant dans les bases de données JEP et SINAP qui faisait ressortir "toutes les occurrences et documents créés directement sous cette identité". Elle transmettait ensuite ce résultat et l'ensemble des documents identifiés à l'autorité intimée sans faire de tri sur les données qui relèvent des dossiers de police judiciaire, laissant l'autorité intimée déterminer si un document relevait ou non de la LDPJu. A ce sujet, la Police cantonale vaudoise a exposé qu'il arrivait que l'autorité intimée lui retourne certains "éléments interprétés comme étant exclusivement hors du champ d'application de la LDPJu". Par ailleurs, lorsqu'elle était saisie directement par un particulier qui invoquait la protection des données, pour connaître les données "non judiciaires" détenues à son sujet, la Police cantonale vaudoise indiquait qu'elle transmettait "les éventuels dossiers administratifs" ainsi que "les occurrences JEP qui n'ont, au jour de la transmission, fait l'objet d'aucune suite judiciaire" à sa connaissance, en indiquant au particulier que les éventuels éléments judiciaires (de son dossier) étaient soumis à la LDPJu, respectivement au Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (CPP; RS 312.0), lois qui instituent leurs propres mécanismes de consultation.

Le 7 août 2024, le recourant s'est encore déterminé.

Considérant en droit:

1. A titre liminaire se posent les questions du droit applicable aux données litigieuses et, par conséquent, de l'autorité compétente pour en traiter. En effet, en présence de données contenues dans un fichier tenu par la police, la loi vaudoise du 1^er décembre 1980 sur les dossiers de police judiciaire (LDPJu; BLV 133.17) et la loi vaudoise du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD; BLV 172.65) ont vocation à s'appliquer l'une à l'exclusion de l'autre, voire cumulativement, selon la nature de la donnée concernée. L'articulation entre l'application de chacune de ces lois sera exposée ci-dessous (consid. 2 et 3). La décision déférée ayant été rendue en application de la LDPJu, par le juge en charge des dossiers de police judiciaire, à la suite d'une requête fondée sur cette législation spéciale, la recevabilité du recours s'apprécie à la lumière de cette loi.

L'art. 8c LDPJu est consacré à la procédure relative à la consultation des dossiers, au droit aux renseignements et au droit de rectification. Il prévoit que la demande de renseignements sur les données personnelles ou de constatation du caractère illicite d'un traitement de données est adressée au juge désigné à cet effet conformément à l'art. 8b LDPJu (al. 1). Le juge communique par écrit sa décision à la personne qui a demandé des renseignements et à la police. En cas de refus, il en indique brièvement les motifs (al. 5). La décision du juge peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal (al. 6), ce qui fonde la compétence de la Cour dans le présent cas. L'art. 8g LDPJu précise que la LPrD s'applique à titre supplétif, laquelle prévoit à son art. 31 al. 2 relatif au recours qu'au surplus, la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est applicable aux décision rendues en vertu de la présente loi, ainsi qu'au recours contre dites décisions.

Déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), le présent recours satisfait aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 79 al. 1 LPA-VD par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. a) Il sied de rappeler, en préambule, que le droit au respect de la sphère privée au sens de l'art. 13 al. 1 Cst., dont le champ d'application matériel concorde largement avec celui de l'art. 8 par. 1 CEDH, garantit notamment le droit de toute personne au respect de sa vie privée et familiale; il protège l'identité, les relations sociales et les comportements intimes de chaque personne physique, l'honneur et la réputation (ATF 135 I 198 consid. 3.1; ATF 126 II 377 consid. 7). L'art. 13 al. 2 Cst. détaille l'une des composantes de ce droit; il prémunit l'individu contre l'emploi abusif de données qui le concernent. En particulier, la collecte, la conservation et le traitement de données signalétiques par la police affectent la sphère privée au sens de cette disposition (ATF 136 I 87 consid. 5.1; ATF 128 II 259 consid. 3.2; TF 1D_17/2007 du 2 juillet 2008 consid. 4.1); en principe, l'atteinte persiste à tout le moins aussi longtemps que les données signalétiques demeurent accessibles aux agents de police en consultation ou qu'elles peuvent être prises en considération, voire transmises, dans le cadre de demandes de renseignements présentées par des autorités (ATF 126 I 7 consid. 2a).

Or, les garanties de l'art. 13 al. 2 Cst. ont été concrétisées par la législation cantonale vaudoise de deux manières, en se fondant sur un dualisme qu'explicitent les travaux parlementaires qui seront examinés ci-après, entre d'une part les données administratives générales au sujet d'un administré détenues par la Police cantonale vaudoise et les polices municipales, et d'autre part, un dossier dit de police judiciaire. Dans sa conception, même si comme on le verra cette distinction entre données générales et données spécifiques ne se retrouve pas dans la réalité, il y a ainsi bien deux systèmes juridiques qui coexistent dans le domaine des fichiers tenus par les polices du canton: si la LPrD a vocation d'une manière générale à protéger les personnes contre l'utilisation abusive des données personnelles les concernant, la LDPJu s'applique spécifiquement aux dossiers de police judiciaire. Il y a donc lieu de présenter ces deux cadres légaux distincts.

3. a) Entrée en vigueur le 10 février 1981, la LDPJu a été adoptée dans le but de "régler de façon simple et pragmatique la constitution et l'usage des dossiers de police judiciaire, ainsi que la communication des renseignements qu'ils contiennent" (Exposé des motifs et projet de loi sur les dossiers de police judiciaire, Séance du 25 novembre 1980 p. 527). Il ressort de l'exposé des motifs que le législateur souhaitait éviter d'accorder à chacun "en dehors de toute procédure, le droit de prendre connaissance de son propre dossier" de manière à éviter qu'un "délinquant [puisse] tirer de sa connaissance du jeu de l'adversaire". Le droit d'accès à son dossier de police judiciaire était donc strictement limité et personne ne pouvait "exiger que les informations recueillies sur son compte lui soient communiquées" (art. 13 al. 1 aLDPJu). Cela étant, pour permettre aux particuliers d'obtenir la rectification des données, ce qui était expressément prévu par la loi (art. 13 al. 2 aLDPJu), il a été imaginé de "recourir à un intermédiaire neutre" pour apprécier le bien-fondé des demandes et d'y donner la suite qu'il convient, soit le Juge cantonal en charge des dossiers de police judiciaire (Exposé des motifs et projet de loi sur les dossiers de police judiciaire, Séance du 25 novembre 1980). Suite à une révision entrée en vigueur le 25 juillet 1989, le droit d'accès aux dossiers de police judiciaire a été étendu et le principe du droit d'accès aux renseignements a été inscrit dans la loi (art. 8a al. 1 LDPJu). Ce droit d'accès n'est toutefois pas absolu car il peut être limité, suspendu ou refusé si un intérêt public prépondérant l'exige ou si la communication des renseignements est contraire à des intérêts prépondérants ou légitimes de tiers ou de la personne concernée elle-même (art. 8a al. 2 LDPJu).

Il est important de souligner qu'au moment de l'adoption de la LDPJu, une première loi sur la protection des données était en préparation dans le Canton de Vaud, axée sur l'informatique. Cette loi, qui entrera en vigueur le 1^er janvier 1982, à savoir la loi du 25 mai 1981 sur les fichiers informatiques et la protection des données personnelles (LIPD), excluait spécifiquement de son champ d'application les fichiers de police judiciaire (art. 2 al. 3 LIPD). La LIPD a été abrogée par la LPrD, entrée en vigueur le 1^er novembre 2008. La LPrD n'exclut plus de son champ d'application les dossiers de police judiciaire, ce qui était relevé dans l'exposé des motifs relatifs à cette loi. Il était ainsi précisé que "dans la mesure où le présent projet de loi est une loi cadre, l'exclusion de la loi sur les dossiers de police judiciaire ne se justifie plus; en revanche, cette dernière pose des règles spécifiques en la matière qui peuvent déroger aux dispositions du présent projet de loi ou, le cas échéant, les préciser" (Exposé des motifs et projet de loi sur la protection des données personnelles, Bulletin du Grand Conseil, 2007-2012, p. 146).

En vertu de l'art. 1 al. 1 LDPJu, sont considérées comme dossiers de police judiciaire toutes les informations personnelles conservées par la police et relatives à un crime, un délit ou une contravention relevant du droit pénal fédéral, cantonal ou communal. Seules les informations utiles à la prévention, la recherche et la répression des infractions peuvent être enregistrées (art. 2 LDPJu). Le juge cantonal en charge des dossiers de police judiciaire statue sur les demandes de renseignements présentées hors procédure pénale (art. 8b LDPJu). Ces dossiers ont par ailleurs pour caractéristique d'être secrets (art. 5 LDPJu) et de ne pouvoir être exploités "qu'à des fins de police judiciaire" (art. 4 LDPJu). Il est en outre explicité que ces dossiers ne sont accessibles, outre le personnel qui est responsable de son établissement et le juge cantonal précité, qu'aux "fonctionnaires de la police judiciaire vaudoise" (art. 7 LDPJu, sous réserve d'un cas d'application de l'art. 5 al. 2 LDPJu).

Cela ne signifie cependant pas que seules les informations personnelles relatives à une infraction qui a été commise et pour lequel l'intéressé a été condamné puissent être conservées. Par nature, les dossiers de police judiciaire sont recueillis et conservés "à des fins de recherches criminelles". Comme le relève ailleurs l'exposé des motifs, "les dossiers de police sont constitués sur la base d'indices; ils permettent donc de conserver des renseignements sur un prévenu alors même que celui-ci serait acquitté faute de preuves" (Exposé des motifs et projet de loi sur les dossiers de police judiciaire, Séance du 25 novembre 1980 p. 527 et 534). D'ailleurs, l'art. 2 LDPJu précise bien que "seules les informations utiles à la prévention, la recherche et la répression des infractions peuvent être enregistrées". Le Tribunal fédéral a ainsi relevé dans sa jurisprudence que "la conservation des données personnelles dans les dossiers de police judiciaire tient à leur utilité potentielle pour la prévention, l'investigation et la répression des infractions pénales (cf. art. 2 al. 1 LDPJu). Elle poursuit ainsi des buts légitimes liés à la défense de l'ordre public et à la prévention des infractions pénales (arrêt de la CourEDH Khelili contre Suisse du 18 octobre 2011, § 59)" (TF 1C_580/2019 du 12 juin 2020 consid. 2). La question de savoir si des documents et autres pièces litigieuses présentent une utilité pour la prévention, la recherche ou la répression des infractions et si elles peuvent être conservées au dossier de police judiciaire de la personne concernée doit être résolue au regard de toutes les circonstances déterminantes du cas d'espèce (ATF 138 I 256 consid. 5.5). Dans la pesée des intérêts en présence, il convient de prendre en considération la gravité de l'atteinte portée aux droits fondamentaux du requérant par le maintien des inscriptions litigieuses à son dossier de police, les intérêts des victimes et des tiers à l'élucidation des éléments de fait non encore résolus, le cercle des personnes autorisées à accéder au dossier de police et les intérêts de la police à pouvoir mener à bien les tâches qui lui sont dévolues (ATF 138 I 256; TF 1C_580/2019 du 12 juin 2020 consid. 2). Dans un autre arrêt du Tribunal fédéral (1C_363/2014 du 13 novembre 2014), plus ancien, rendu sur recours contre une décision du Juge en charge des dossiers de police judiciaire, la Haute cour avait considéré (consid. 2) que la conservation au dossier de police judiciaire des données relatives à la vie privée d'une personne condamnée au motif que cette dernière pourrait récidiver pouvait être conforme au principe de la proportionnalité (en se référant à l'arrêt de la CourEDH Khelili contre Suisse du 18 octobre 2011, § 66). En revanche, tel n'est pas le cas en principe de la conservation de données personnelles ayant trait à une procédure pénale close par un non-lieu définitif pour des motifs de droit, un acquittement ou encore un retrait de plainte; il importe à cet égard peu que le prévenu acquitté ait été condamné aux frais de justice au motif qu'il a donné lieu, par son comportement, à l'ouverture de l'enquête pénale (arrêt 1P.46/2001 du 2 mars 2001 consid. 2a, 2b et 2c, confirmé par l'arrêt précité 1C_363/2014 du 13 novembre 2014). L'assimilation à ces cas de figure d'une ordonnance de classement dans la mesure où elle équivaut matériellement à un acquittement (art. 320 al. 4 CPP) a, enfin, elle aussi été approuvée par le TF, à tout le moins si le classement de la procédure pénale est prononcé parce que l'élément constitutif subjectif de l'infraction fait défaut.

On peut en conclure à ce stade que la LDPJu est restrictive quant à la possibilité pour la police judiciaire de constituer des dossiers, que ceux-ci ne sont pas accessibles à tous les membres des polices cantonale et communales, selon l'art. 7 LDPJu. Ce caractère secret a pour conséquence le contrôle indirect prévu par la LDPJu dans ce sens que seul le Juge cantonal en charge des dossiers de police peut recevoir l'entier du dossier de police judiciaire de la part de cette dernière et qu'il lui revient, sur requête de l'administré, de contrôler que les informations contenues dans le dossier sont pertinentes et adéquates (au sens de l'art. 2 LDPJu) et qu'elles ne sont pas erronées.

b) La LPrD vise à protéger les personnes contre l'utilisation abusive des données personnelles les concernant (art. 1 LPrD). Elle s’applique à tout traitement de données des personnes physiques ou morales par le Grand Conseil, le Conseil d’Etat et son administration, l'Ordre judiciaire et son administration, les communes, ainsi que les ententes, associations, fédérations, fractions et agglomérations de communes ainsi que les personnes physiques et morales auxquelles le canton ou une commune confie des tâches publiques, dans l'exécution desdites tâches (art. 3 LPrD). Constitue une donnée personnelle toute information qui se rapporte à une personne identifiée ou identifiable (art. 4 al. 1 ch. 1 LPrD). Constitue une donnée sensible toute donnée personnelle se rapportant aux opinions ou activités religieuses, philosophiques, politiques ou syndicales, ainsi qu’à une origine ethnique; à la sphère intime de la personne, en particulier à son état psychique, mental ou physique; aux mesures et aides individuelles découlant des législations sociales; aux poursuites ou sanctions pénales et administratives (art. 4 al. 1 ch. 2 LPrD). Par traitement de données, on entend toute opération ou ensemble d’opérations effectuées ou non à l’aide de procédés automatisés et appliquées à des données personnelles, notamment la collecte, l’enregistrement, l’organisation, la conservation, l’adaptation ou la modification, l’extraction, la consultation, l’utilisation, la communication, la diffusion ou toute autre forme de mise à disposition, le rapprochement ou l’interconnexion, ainsi que le verrouillage, l’effacement ou la destruction (art. 4 al. 1 ch. 5 LPrD). Constitue un fichier au sens de la LPrD, tout ensemble structuré de données personnelles accessibles selon des critères déterminés, que cet ensemble soit centralisé, décentralisé ou réparti de manière fonctionnelle ou géographique (art. 4 al. 1 ch. 7 LPrD).

Selon l'art. 5 al. 1 LPrD, les données personnelles ne peuvent être traitées que si une base légale l'autorise (let. a) ou leur traitement sert à l'accomplissement d'une tâche publique (let. b). Selon l'art. 5 al. 2 LPrD, les données sensibles ne peuvent être traitées que si une loi au sens formel le prévoit expressément (let. a), l'accomplissement d'une tâche clairement définie dans une loi au sens formel l'exige absolument (let. b) ou la personne concernée y a consenti ou a rendu ses données accessibles à tout un chacun (let. c). Le traitement des données personnelles doit être conforme au principe de la proportionnalité (art. 7 LPrD). S'agissant en particulier de leur conservation, l'art. 11 LPrD prévoit que les données personnelles doivent être détruites ou rendues anonymes dès qu’elles ne sont plus nécessaires à la réalisation de la tâche pour laquelle elles ont été collectées (al. 1). La CDAP a en outre déjà eu l'occasion de relever que l’implication - à tort ou à raison - dans une procédure impliquant l’intervention de la police, pour des faits potentiellement pénalement répréhensibles, entrait dans la définition de données sensibles au sens de l'art. 4 ch. 2 LPrD (CDAP GE.2020.0121 du 5 avril 2022 consid. 4 a/cc; GE.2019.0214 du 16 juin 2020 consid. 3b; GE.2015.0162 du 12 février 2016 consid. 2b in fine et les références).

La voie à emprunter pour le contrôle et la modification des données qui entrent dans le champ d'application de la LPrD est en outre différente de celle prévue par la LDPJu. Il faut en effet en premier lieu intervenir auprès du responsable du traitement du fichier, en l'occurrence la police en charge du fichier litigieux. Selon l’art. 30 al. 1 LPrD, pour toute demande fondée sur dite loi, notamment sur les art. 25 à 29, le responsable du traitement rend une décision comprenant les motifs l'ayant conduit à ne pas y donner suite. L’art. 30 al. 2 LPrD prévoit que le responsable du traitement adresse une copie de sa décision au Préposé cantonal à la protection des données et à l'information (ci-après: le Préposé). En effet, la surveillance de l’application des prescriptions sur la protection des données constitue la première tâche du Préposé (art. 36 al. 2 LPrD). S'il estime que ces prescriptions ont été violées, le Préposé transmet une recommandation à l'entité concernée, en vue de modifier ou cesser le traitement concerné (art. 36 al. 3 LPrD). Si la recommandation du Préposé n'est pas suivie, ce dernier peut porter l'affaire devant le département ou l'entité concernée, pour décision (art. 36 al. 4 LPrD). Le Préposé peut également recourir contre la décision rendue conformément à l'alinéa précédent, ainsi que contre la décision rendue par l'autorité compétente (art. 36 al. 5 LPrD). Dans cette perspective, il est indispensable que le Préposé ait connaissance de l’ensemble des décisions rendues sur la base de la LPrD (GE.2010.0121 du 4 janvier 2011 consid. 8; GE.2010.0073 du 20 juillet 2010 consid. 4; GE.2010.0030 du 21 juin 2010 consid. 8).

c) Il découle de ces différentes lois que la police d'une manière générale peut être amenée à traiter des données qui, cumulativement ou alternativement, entrent dans le champ d'application de la LPrD et de la LDPJu. Il découle de ce double système voulu par le législateur qu'un régime particulier est applicable aux dossiers dits de police judiciaire (avec notamment un contrôle indirect uniquement et une voie de droit désormais à la CDAP) et un régime général (comme pour tous les autres fichiers) applicable aux informations autres que celles en lien avec la police judiciaire (avec une modification possible directement chez le maître du fichier, en principe la Police cantonale, puis une voie de droit à la CDAP). De même, dans ce dualisme voulu par le législateur, la rectification d'un dossier de police judiciaire devrait intervenir si les informations qu'il contient ne sont plus utiles "à la prévention, la recherche et la répression des infractions", tandis que la suppression d'une information d'un autre fichier tenu par la Police est soumise (uniquement) à la LPrD.

Selon une pratique du Juge en charge des dossiers de police judiciaire non publiée mais rappelée notamment dans l'arrêt CDAP GE.2015.0162 du 12 février 2016, rendue tant avant qu'après l'entrée en vigueur de la loi sur l’organisation policière vaudoise (LPOV; BLV 133.05), les données contenues dans le JEP, à tout le moins ceux tenus par une police intercommunale sans fonctions de police judiciaire, ne sont pas assimilables à un dossier de police judiciaire, au sens précis que lui donne l’art. 1 al. 1 LDPJu; selon cette pratique, le Juge cantonal chargé des dossiers de police judiciaire ne s'estimait pas compétent pour en connaître (décision DPJu.2010.003 du 26 février 2010). De même, lorsqu’une personne demande la consultation ou la modification du JEP relativement à des indications qui ne se rapportent pas à un crime, un délit ou une contravention, ce n’est pas la LDPJu qui s’applique, mais la LPrD (art. 1^er al. 1 LDPJu a contrario; décision DPJu.2012.005 du 31 octobre 2012). Dans ces cas-là, le Juge en charge des dossiers de police judiciaire ne s'est pas considéré comme compétent pour ordonner la consultation et/ou la modification du JEP, l'intéressé devant être invité à s'adresser directement à la Police cantonale vaudoise (CDAP GE.2015.0162 du 12 février 2016; GE.2011.0034 du 2 mai 2011; GE 2010.0030 du 21 juin 2010).

A ce titre, comme l'a indiqué la Police cantonale vaudoise dans la présente procédure, lorsqu'un particulier s'adresse directement au Juge en charge des dossiers de police judiciaire, celle-là transmet à ce dernier toutes les données qu'elle traite au sujet de ce particulier sans distinguer les informations relevant du dossier de police judiciaire, laissant au Juge précité la charge de déterminer les données qui peuvent être qualifiées comme appartenant à un dossier de police judiciaire, des autres informations et documents. Cette manière de faire permet, selon la Police cantonale vaudoise, de garantir que le Juge ait accès à toutes les données traitées au sujet de ce particulier. En outre et c'est important, la Police cantonale vaudoise a confirmé qu'elle ne tenait pas (ou plus) un dossier spécifique de "police judiciaire" qui ne contiendrait que, mais toutes, "les informations personnelles conservées par la police et relatives à un crime, un délit ou une contravention relevant du droit pénal fédéral, cantonal ou communal" (cf. art. 1 LDPJu), auquel n'aurait accès que "le personnel du bureau des dossiers, les fonctionnaires de la police judiciaire vaudoise et le juge désigné par le Tribunal cantonal" (cf. art. 7 LDPJu). A l'inverse, lorsque le particulier emprunte la voie de la LPrD pour demander une modification des données le concernant directement à la Police cantonale vaudoise, cette dernière transmet à l'intéressé "les éventuels dossiers administratifs" ainsi que "les occurrences JEP qui n'ont, au jour de la transmission, fait l'objet d'aucune suite judiciaire" à sa connaissance. S'agissant des données qui relèvent des dossiers de police judiciaire, elle ne les transmet pas directement dans la mesure où l'art. 8b LDPJu dispose que les demandes de renseignements sur les données personnelles et de constatation du caractère illicite d'un traitement de données sont traitées par un juge cantonal.

d) Lorsque l'on confronte le système dualiste voulu par le législateur au fait que la Police cantonale vaudoise ne tient aucun dossier de police judiciaire contrairement à ce qu'a voulu le législateur, ce système devient paradoxal. Il l'est d'autant plus si l'on considère que l'ordre de radier une information au motif qu'elle ne respecte pas strictement les buts prévus par la LDPJu pourrait ne pas avoir d'effet si la même information est aussi détenue sur un autre support et sans lien avec un objet ayant eu une suite judiciaire. La présente cause en est d'ailleurs l'illustration puisque le recourant avait saisi d'une part la Police cantonale pour la destruction des données et en même temps le Juge cantonal en charge des dossiers de police judiciaire, lequel avait dû suspendre la procédure dans l'attente de l'arrêt définitif du Tribunal fédéral (supra Faits, let. A). En outre, le recourant se plaint en l'espèce aussi de ce que la destruction ordonnée antérieurement par le Juge cantonal dans une décision définitive aurait été contredite par arrêt du Tribunal fédéral rendu dans une procédure parallèle. En effet, il n'est pas théoriquement impossible qu'une information contenue dans le JEP soit considérée comme suffisamment importante au regard des tâches dévolues à la Police cantonale et aux autres polices communales, de l'intérêt public et du principe de proportionnalité, dans le cadre d'un contrôle LPrD, mais qu'au contraire elle soit considérée comme n'étant plus utile à la prévention, la recherche et la répression des infractions, au sens de la LDPJu. Ainsi, une même information contenue dans un même fichier devrait être "radiée" du dossier de police judiciaire, au regard des conditions contenues dans la LDPJu, mais pourrait être conservée dans le fichier JEP, compte tenu des conditions prévues dans la LPrD.

Pour éviter en partie les effets du paradoxe décrit ci-dessus, il paraît très important de distinguer entre les informations qui font partie du dossier de police judiciaire et celles qui n'en font pas partie. Ce n'est qu'avec un tri rigoureux qu'il pourra être possible d'attribuer chaque information détenue par la Police cantonale vaudoise au régime juridique qui la concerne et par conséquent à la voie adéquate pour la faire contrôler ou modifier.

e) Reste cependant à déterminer précisément sur quelle base le tri entre des informations appartenant au dossier de police judiciaire et les autres informations doit être effectué. On a vu ci-avant que, historiquement, le dossier de police judiciaire a été conçu comme un recueil d'informations destinées à rester secrètes. En témoignent à cet égard à la fois l'art. 5 LDPJu, mais aussi l'art. 7 LDPJu à teneur duquel ces informations secrètes ne sont accessibles qu'aux "fonctionnaires de la police judiciaire vaudoise", c'est-à-dire pas à l'ensemble des agents des polices cantonale et communales. Or, dans les faits, tant le JEP et que le SINAP peuvent être consultés par l'ensemble des agents des police cantonale et communales. Il semble douteux dès lors que les informations contenues dans le JEP et le SINAP, librement consultables, puissent être dans leur intégralité qualifiés de dossiers de police judiciaire, au sens de la LDPJu. Il est donc important que la police effectue le tri que la loi lui attribue et garde un dossier dit de "police judiciaire" avec les informations et renseignements relatifs à un crime, un délit ou une contravention relevant du droit pénal fédéral, cantonal ou communal. Dans ce sens, il est erroné de la part de la Police cantonale de transmettre toutes les informations au sujet d'un requérant. Au contraire, seules les informations du dossier de police judiciaire doivent pouvoir faire l'objet de ce contrôle indirect et particulier que prévoit la LDPJu.

4. Il convient d'appliquer les éléments définis ci-avant au cas d'espèce, étant entendu que l'autorité intimée s'est prononcée sur plusieurs documents et informations contenues dans le dossier transmis par la Police cantonale en considérant que la LDPJu était respectée, ce que critique le recourant.

a) Le recourant reproche ainsi à l'autorité intimée de ne pas avoir ordonné la destruction d'un rapport de la Police de sûreté du 20 décembre 2010 relatif à l'exécution d'une décision de mise sous séquestre d'armes émanant du Commandant de la Police cantonale, avec inventaire. Il met en avant le fait que la destruction de ce rapport de sûreté a été ordonnée par l'autorité intimée dans le cadre d'une procédure DPJu.2012.005 tel que cela ressort d'un arrêt du 12 février 2016 rendu par la Cour de céans (CDAP GE.2015.0162 consid. A et B).

Il convient d'abord de constater qu'il ressort bien de l'état de fait de l'arrêt précité que le Juge en charge des dossiers de police judiciaire a ordonné la destruction des pièces suivantes:

- une décision de séquestre d'armes prise contre A. B.________ le 17 décembre 2010 par le Commandant de la Police et un rapport y relatif de la Police de sûreté, du 20 décembre 2010 (pièce n°1);

- des documents relatifs à un litige concernant le requérant et des menaces que celui-ci aurait proférées dans ce contexte à l'égard d'un préfet (pièce n°2);

- un rapport d'expertise graphologique établi le 10 mars 2011 par la Police de sûreté dans le cadre de la procédure pénale ******** (pièce n°3);

- la demande de séquestre des armes détenues par le requérant, datée du 16 décembre 2010, ainsi qu'un courrier du requérant au Juge instructeur de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) en charge de la procédure RE.2011.0008, du 20 juin 2011, et un avis du Juge instructeur du 27 juin 2011 (pièce n°4);

- des courriers électroniques relatifs au domicile d'A. B.________ en 2011 (pièce n°5);

Cela étant, cet ordre a été donné dans le cadre d'un dossier de police judiciaire spécifique, à savoir le dossier n° ********. Il ressort du même arrêt qu'en sus du dossier n° ********, la Police cantonale conservait également dans sa base de données SINAP "les documents d'exécution de la décision de séquestre d'une arme détenue", y compris le "rapport du 20 décembre 2010 relatif à l'exécution d'une décision de mise sous séquestre d'armes détenues par le recourant" (CDAP GE.2015.0162 consid. 2b). Or, non seulement la destruction de ces mêmes documents, conservés dans la base de données SINAP, n'a pas été ordonnée mais la Cour de céans a confirmé qu'ils devaient être conservés en rappelant notamment ce qui suit dans l'arrêt précité (consid. 4b):

"[...] on peut admettre que les interventions de la police liées au séquestre de l'arme du recourant conservent une certaine importance. La police doit en effet pouvoir conserver une trace de cette mesure administrative, de manière à justifier ultérieurement son action, ce d'autant plus que le recourant en a contesté le bien-fondé. On ne saurait, dans ces circonstances, admettre que l'écoulement d'un laps de temps de cinq ans devrait nécessairement conduire à la suppression de cet événement dans le JEP. La police a un intérêt évident à connaître l'historique des événements ayant trait au droit de posséder une arme."

Dans un arrêt du 5 avril 2022, confirmé par le Tribunal fédéral par arrêt du 8 février 2023, la Cour de céans a également relevé qu'il existait un intérêt public à la conservation de ces documents, résidant dans la nécessité pour l'autorité intimée, sous l'angle juridique ou administratif, de pouvoir attester le cas échéant non seulement de l'existence et des motifs du séquestre de l'arme du recourant, mais également - et surtout - des motifs pour lesquels son arme lui a alors été restituée, qui demeurait prépondérant en regard de l'intérêt privé du recourant à la destruction de ces données sensibles le concernant (CDAP GE.2020.0121 du 5 avril 2022 consid. 4c).

En d'autres termes, si la destruction de la pièce litigieuse (le rapport de la Police de sûreté du 20 décembre 2010) a bien été ordonnée s'agissant du dossier n° ********, elle a été refusée s'agissant de la base de données SINAP. Le recourant ne saurait dès lors faire valoir que la Police cantonale vaudoise n'a pas respecté la décision du Juge en charge des dossiers de police judiciaire.

Cela étant, aussi bien dans l'arrêt GE.2015.0162 que dans l'arrêt GE.2020.0121 précités, tant l'autorité intimée dans le premier, que la Police cantonale vaudoise dans le deuxième, ont estimé que le rapport en question n'était pas un dossier de police judiciaire. En effet, dans le premier arrêt, le Juge en charge des dossiers de police judiciaire a transmis la demande du requérant au Préposé institué par la loi sur la protection des données, comme objet de sa compétence. Dans le second arrêt, la Police cantonale vaudoise a rendu directement une décision refusant d'entrer en matière sur la requête du recourant. Or, si la pièce en question était un dossier de police judiciaire, la compétence pour rendre une décision appartient exclusivement au Juge en charge des dossiers de police judiciaire, à l'exclusion du Préposé ou de la Police cantonale elle-même.

Certes, on pourrait se demander si cette appréciation de la situation a été correctement effectuée à l'époque. En effet, en se prononçant dans la décision entreprise sur la requête du recourant, l'autorité intimée admet implicitement qu'il s'agissait en fait d'un dossier de police judiciaire. Si tel n'était pas le cas, elle n'aurait pas dû se prononcer à ce sujet et aurait dû se déclarer incompétente. Cela étant, dans la mesure où la Cour de céans et le Tribunal fédéral, encore tout récemment, ont confirmé qu'il existait toujours un intérêt public prépondérant à la conservation de ce rapport, cette question peut rester ouverte.

Sur ce point, le recours doit être rejeté.

b) En deuxième lieu, la décision entreprise constate que :

"Le dossier de police judiciaire du requérant est enfin constitué d'un document numérisé de 222 pages comprenant diverses correspondances et décisions de la CDAP suite à des recours du requérant dans le cadre des procédures GE.2010.0121, GE.2010.0226, GE.2011.0034, ZS.2011.0038, RE.2011.0007, RE.2011.0008, Fl.2011.0041, GE.2011.0177, DPJu.2012.004, DPJu.2012.005 et GE.2015.0162 (pièce 3), d'un rapport du Commandant de la Police cantonale au Juge cantonal en charge des dossiers de police judiciaire du 9 août 2012 dans la cause DPJu.2012.005 (pièce 4), d'un courrier du Commandant de la Police cantonale du 17 juin 2016 en réponse à une demande du requérant par courriel du 15 juin 2016 (pièce 5), ainsi que de courriers datés des 26 septembre 2019 et 8 octobre 2019 concernant la suppression du JEP n° ********, et de courriers datés des 29 juin 2020 et 31 août 2020 à la suite de l'arrêt rendu par la CDAP le 16 juin 2020 dans la procédure GE.2019.0214 (pièce 6)."

L'ensemble de ces pièces ont trait aux différentes procédures en lien avec le séquestre de l'arme du recourant et l'autorité intimée a estimé qu'elles faisaient partie du dossier de police judiciaire du recourant. Cela étant, comme cela été souligné par la Police cantonale vaudoise dans la présente procédure, cette dernière n'effectue pas un tri des données qu'elle détient mais transmet toutes les occurrences et documents créés directement avec l'identité du requérant, laissant l'autorité intimée déterminer si un document relève ou non de la LDPJu. Il ne suffit donc pas que les documents en question aient été transmis par la Police cantonale à l'autorité intimée pour retenir qu'ils font partie du dossier de police judiciaire du recourant.

Dans le cas d'espèce, la Cour de céans estime que ces derniers documents ne sont pas relatifs à un crime, un délit ou une contravention relevant du droit pénal fédéral, cantonal ou communal et n'ont aucun lien avec la prévention, la recherche et la répression des infractions. En outre et surtout, dès lors que le dossier transmis de 222 page ne constitue manifestement pas dans tous ses éléments un dossier de police judiciaire, la décision attaquée doit être annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée afin qu'elle procède, le cas échéant en renvoyant le dossier à la Police cantonale, au tri des informations (cf. supra consid. 3e). Il ne s'agit en effet aucunement d'un dossier de police judiciaire puisque précisément le recourant a pu obtenir les informations – quand bien même il n'était pas d'accord avec leur contenu et leur maintien dans la base de données – par la voie ordinaire du contrôle par la LPrD, comme l'a constaté à tort l'autorité intimée. Cela ne signifie pas que la Police cantonale n'a pas le droit de détenir ces données. Toutefois, en l'absence de caractère judiciaire au sens de la LDPJu, ces informations doivent être examinées à l'aune de la LPrD. Or cette dernière n'attribue pas la compétence du traitement des données qui tombent dans son champ d'application au Juge cantonal en charge des dossiers de police judiciaire. C'est ainsi à tort que l'autorité intimée s'est considérée compétente pour l'ensemble des données dont la suppression, subsidiairement l'anonymisation, était requise par le recourant.

Sur ce point, la décision attaquée ne peut qu'être annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée. Il lui appartiendra de procéder, le cas échéant en renvoyant le dossier à la Police cantonale, au tri des informations et au contrôle permettant de savoir si ces informations appartiennent à un dossier de police judiciaire au sens de la LDPJu sur la base des explications du considérant qui précède.

Pour ces motifs, le recours doit être admis sur ce point et la cause renvoyée à l'autorité intimée.

5. Le recourant se plaint également de la décision attaquée en tant qu'elle a confirmé le maintien au dossier de police judiciaire des pièces relatives à un contrôle d'identité du 15 juin 2018 à la Fan Zone d'Ouchy, et plus particulièrement de l'extrait du JEP relatif à ce contrôle, le rapport d'investigation de la police de Lausanne du même jour et le recours du 30 décembre 2019 contre une décision de la Municipalité de Lausanne du 5 décembre 2019. Le recourant qui conteste certains faits relatés dans le rapport d'investigation, comme le fait qu'il se serait fait passer pour un policier, fait valoir qu'il n'a pas été condamné pour une infraction en lien avec cet événement et que dès lors cela rendrait la conservation de ces données illicites au sens de la LDPJu.

a) Il ressort desdites pièces qu'elles se rapportent à un événement à l'occasion duquel le requérant aurait déclaré être policier, aurait refusé de se légitimer et de suivre les agents au poste, comportement qui a conduit à sa dénonciation pour refus de renseignements et entrave à l'action d'un fonctionnaire, soit pour des infractions de droit pénal cantonal et communal.

On rappellera que pour les pièces et documentations qui sont couvertes par la loi sur les dossiers de police judiciaire, elles doivent respecter le cadre de l'art. 2 LDPJu. Elles doivent dès lors être utiles à la prévention, la recherche et la répression d'infractions (al. 1) et ne pas traiter des convictions politiques, morales, religieuses ou de l'orientation sexuelle du recourant (al. 2). L'art. 2 al. 3 LDPJu précise que les données non pertinentes ou inadéquates doivent être radiées. Il ne suffit dès lors pas que les données litigieuses soient exactes et complètes; encore faut-il qu'elles soient utiles à la prévention, la recherche et la répression d'infractions. Il convient d'effectuer une pesée des intérêts en présence.

En l'espèce, par décision de non-entrée en matière, le Procureur général du Canton de Vaud a confirmé, en date du 8 novembre 2018 qu'il n'y avait pas matière à envisager la commission du délit de l'art. 287 CP. La Police cantonale vaudoise n'expose pas en quoi ces données seraient encore nécessaires à la prévention, la recherche ou la répression d'infractions. Certes, il ne peut être absolument exclu que ces données ne permettront pas d'élucider une infraction. Cela étant, plus de six ans après les faits, l'utilité de conserver, des traces de cet événement, qui a débouché sur une ordonnance de non-entrée en matière, doit être remise en question, qui plus est dans un dossier de police judiciaire. On ne saurait en outre d'emblée exclure la possibilité que ces mentions puissent avoir un effet stigmatisant, dès lors qu'elles désignent le recourant comme l'auteur potentiel ou la personne impliquée des faits qui y sont relatés. Il s'ajoute à cela que l'intérêt de la police à pouvoir conserver une trace de cet évènement apparaît faible. C'est d'ailleurs bien ce qu'avait jugé le Tribunal fédéral dans l'affaire déjà évoquée précédemment (1C_363/2014 du 13 novembre 2014 consid. 2) en confirmant que la conservation de données personnelles ayant trait à une procédure pénale close par une ordonnance de classement prononcée parce que l'élément subjectif faisait défaut ne respectait pas le principe de la proportionnalité. Quoi qu'il en soit, une telle évaluation à l'aune de la LPDJu ne devra être effectuée que si ces informations et documents forment bien un dossier de police judiciaire au sens des considérants qui précèdent, faute de quoi, la compétence du Juge cantonal en charge des dossiers de police judiciaire ne serait de toute façon pas donnée.

6. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et au renvoi de la cause à l'autorité intimée. Il lui appartiendra de procéder au préalable au contrôle de ce que les informations et documents transmis par la Police cantonale suite à sa requête du 8 décembre 2020 constituent bien un dossier de police judiciaire au sens de ce qui a été définit précédemment, éventuellement en renvoyant toutes les pièces déjà transmises et en requérant de l'autorité concernée une nouvelle transmission uniquement du dossier de police judiciaire.

Selon l'art. 33 al. 1 LPrD (applicable par renvoi de l'art. 8g LDPJu), la procédure est gratuite (cf. GE.2009.0140 du 29 janvier 2010 consid. 6). Il n'y a par ailleurs pas lieu d'allouer des dépens au recourant qui a procédé sans le concours d'un mandataire (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision rendue le 13 mai 2024 par le Juge en charge des dossiers de police judiciaire est annulée.

III. La cause est renvoyée au Juge en charge des dossiers de police judiciaire pour nouvel examen dans le sens des considérants.

IV. Il est statué sans frais ni dépens.

Lausanne, le 11 octobre 2024

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.