TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 15 octobre 2025
Composition	M. Guillaume Vianin, président; Mme Danièle Revey, juge; M. Etienne Poltier, juge suppléant; M. Patrick Gigante, greffier.

 

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Olivier Cherpillod et Me Céline Lelièvre, avocats à Lausanne,

  

Autorité intimée

Département de la santé et de l'action sociale, Secrétariat général, à Lausanne.

  

 

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision du Département de la santé et de l'action sociale du 29 avril 2024 (demande de remboursement rétroactif au titre du financement résiduel des soins)

 

Vu les faits suivants:

A.                     a) A.________ (auparavant Sàrl) est une société anonyme, dont le siège se trouve à ********. Elle a pour but de fournir tout service et prestation d’aide, d’assistance, de soin à domicile médicalisé ou non médicalisé. Elle est inscrite au registre du commerce depuis le ********.

b) Cette société (ci-après: A.________) est au bénéfice d’autorisations successives d’exploiter une organisation de soins à domicile (ci-après OSAD); figurent en effet au dossier une première autorisation, valable du 1^er novembre 2016 au 31 décembre 2018, puis des autorisations valables du 1^er janvier 2019 au 31 décembre 2020, et du 1^er janvier 2021 au 31 décembre 2022. Chacune de ces autorisations précise ce qui suit :

 "4. Remarques

Mission type 1 : L’OSAD intervient dans tout le canton.

Mission type 2 : l’OSAD intervient dans les HNM ********, ******** et ******** à ********" [pour cette dernière uniquement depuis 2019].

c) A.________ est également partie à un contrat de mandat, conclu le 20 mai 2014 avec l'Etat de Vaud, représenté par le Département de la santé et de l'action sociale (ci-après: DSAS ou le département). A teneur de ce contrat, celui-ci prenait effet dès le 1^er janvier 2014 jusqu'au 31 décembre 2018; il a toutefois été renouvelé pour deux ans à fin 2018, puis à nouveau pour deux ans, soit du 1^er janvier 2021 au 31 décembre 2022 (voir le document de la Direction générale de la santé du 28 août 2020, signé par les parties les 7 et 14 septembre 2020).

On extrait du contrat de mandat précité les passages suivants:

" […]

Contrat de mandat: Synthèse

L'organisation A.________ bénéficie d'un contrat de mandat avec l'Etat de Vaud selon les conditions suivantes :

1. FACTURATION A LA PRESTATION

1.1 OSAD avec mandat de type 1 (voir arrêté du 23 mai 2012 sur le financement résiduel)

oui          x

Localisations(s) :                          - Réseau Nord-Broye (RNB)

- Réseau Ouest (ARC)

- Réseau Est (PSHL)

- Réseau Centre (ARCOS)

non          q

 

1.2 OSAD avec mandat de type 2 (voir arrêté du 23 mai 2012 sur le financement résiduel)

oui          x

Structure(s) concernée(s) :          - HNM ********

- HNM ********

non          q

2. FACTURATION FORFAITAIRE

2.1 OSAD avec mandat SSJN (voir arrêté du 23 mai 2012 sur les structures de soins de jour ou de nuit)

oui          q

Structure(s) concernée(s)

non          x

 

[...]

2             Prestations et organisation

2.1          Description du mandat et objectifs

Ce mandat définit la nature des prestations de soins à domicile délivrées par le mandataire et reconnues comme indispensables à la couverture des besoins.

Il précise également les modalités de collaboration entre le mandataire, l'Etat, les associations/fondations de l'Association vaudoise d'aide et de soins à domicile (AVASAD) et les réseaux de soins ainsi que les modalités de financement.

Il fonde :

·         l'admission à pratiquer à charge de l'assurance obligatoire des soins (AOS ci-après),

·         l'obtention, cas échéant, de la participation de l'Etat au financement du coût des soins.

2.2          Nature des prestations

Auprès de résidents de structures de soins de jour ou de nuit          oui q - non x Auprès de patients résidant à domicile :

Evaluation et conseils (art. 7 al. 2, lit. a et 7 al. 2bis —OPAS) :       oui x - non q

Examens et traitements (art. 7 al. 2, lit. b —OPAS)                      oui x - non q

Soins de base (art. 7 al. 2, lit. c —OPAS) :                                   oui x - non q

Prestations d'aide (non OPAS)                                                      ouix - non q
Si oui, préciser :

·         Toutes prestations pouvant favoriser le maintien à domicile: ménage, compagnie, garde d'enfants ou d'animaux, repas.

[...]

3             Obligations du mandataire

3.1          Autorisation d'exploiter

Le mandataire doit être au bénéfice d'une autorisation d'exploiter une organisation de soins à domicile et son responsable d'exploitation d'une autorisation de diriger, toutes deux octroyées par le DSAS conformément aux dispositions légales applicables (cf. annexe IX).

3.2          Accepter tout malade

Le mandataire s'engage à fournir des soins à toute personne que sa mission et sa dotation lui permet de prendre en charge (cf. point 2.3, 2.4, 2.5 et 2.6).

[...]

4             Financement des prestations

4.1          Financement — participation de l'assurance-maladie

Les prestations faisant l'objet d'un remboursement par l'AOS sont définies à l'art. 7, al. 2, let. a, b et c de l'Ordonnance du Département fédéral de l'intérieur (DFI) sur les prestations dans l'AOS en cas de maladie (OPAS).

Les montants pris en charge par l'assurance sont définis à l'art. 7a, al. 1 de l'OPAS (sous réserve de modifications), soit :

·         pour les prestations définies à l'art. 7, al. 2, let. a : CHF 79.80

·         pour les prestations définies à l'art. 7, al. 2, let. b : CHF 65.40

·         pour les prestations définies à l'art. 7, al. 2, let. c : CHF 54.60

Le remboursement des montants s'effectue par unité de temps de 5 minutes. Au minimum 10 minutes sont remboursées.

Les modalités de paiement sont définies entre le prestataire de soins et l'assureur maladie.

Les soins donnés aux résidents de structures de jour ou de nuit font l'objet d'un financement spécifique défini à l'art. 7, al. 4 OPAS.

4.2          Financement — participation du client

Aucune participation ne peut être demandée aux clients dans le cadre de la fourniture des soins.

Sont réservés les soins donnés aux résidents de structures de soins de jour ou de nuit.

4.3          Financement — de l'Etat

La contribution résiduelle de I^'Etat au coût des soins est calculée sur la base des heures facturées à charge de l'AOS et effectivement remboursées par les assureurs maladie. Celle-ci, ainsi que les modalités de versement, sont fixées dans l'annexe VIII au présent mandat pour l'ensemble des mandataires.

Lorsque le système de financement met l'OSAD en difficulté financière, elle peut déposer une demande d'avance motivée auprès du SSP qui peut entrer en matière.

[...]

8             For juridique

Tout différend survenant au sujet du contrat, notamment quant à sa validité, son interprétation, ses effets, son exécution ou inexécution, sera soumis à la juridiction exclusive des tribunaux de Lausanne, sous réserve de recours au Tribunal Fédéral. 

[...] "

L’Annexe VIII, relative au financement alloué par l’Etat, contient par ailleurs les passages suivants :

"1.          FACTURATION A LA PRESTATION

1.1          Contrats de mandat OSAD de type 1 (voir arrêté du 23 mai 2012 sur le financement résiduel)

·         le contrat de mandat prévoit un financement résiduel sur la base d'une tarification horaire (OPAS art.7 al.2 let a, b et c)

·         les saisies des heures de prestations sont arrondies aux 5 minutes (au minimum 10 minutes sont remboursées)

·                  un décompte trimestriel est adressé au Service de la santé publique sur la base du formulaire joint; la copie des factures ainsi que les justificatifs de remboursement par l'assurance sont joints au décornpte

·         les prestations réalisées, facturées et remboursées par les assurances, peuvent faire l'objet d'un décompte adressé au Service de la santé publique (SSP), accompagnée de l'attestation du paiement par les assureurs LAMaI, sitôt le contrat de mandat signé par les parties

1.2          Contrats de mandat OSAD de type 2 (voir arrêté du 23 Mai 2012 sur le financement résiduel)

·         l'arrêté du Conseil d'Etat ne prévoit pas de financement résiduel pour ce type de mandat."

Le contrat évoque encore un régime de surveillance du mandataire (surveillance financière, surveillance des prestations et surveillance administrative et médicale), ce sous chiffre 5 du contrat. Ce document mentionne enfin sous chiffre 6 la possibilité de sanctions en cas de violation du contrat ou de la législation applicable.

 

B.                     a) A ce stade, on rappellera que, le 13 juin 2008, le Parlement fédéral a adopté la loi fédérale sur le nouveau régime de financement des soins (RO 2009 3517 6847 ch. I; Message du Conseil fédéral in: FF 2005 1911), lequel a notamment apporté des modifications, entrées en vigueur au 1^er janvier 2011, à la loi fédérale sur l’assurance-maladie (LAMal) comme suit, étant précisé que ces dispositions ont encore été modifiées depuis le 1^er octobre 2021 (RO 2021 345; FF 2020 4695):

"Art. 25a Soins en cas de maladie

¹ L’assurance obligatoire des soins fournit une contribution aux soins qui sont dispensés sur la base d’une prescription médicale et d’un besoin en soins avéré, sous forme ambulatoire, notamment dans des structures de soins de jour ou de nuit, ou dans des établissements médico-sociaux.

[…]

⁵ Les coûts des soins qui ne sont pas pris en charge par les assurances sociales ne peuvent être répercutés sur l’assuré qu’à hauteur de 20 % au plus de la contribution maximale fixée par le Conseil fédéral. Les cantons règlent le financement résiduel. Le canton de domicile de l’assuré est compétent pour fixer et verser le financement résiduel. Dans le domaine des soins ambulatoires, le financement résiduel est régi par les règles du canton où se situe le fournisseur de prestations. Le séjour dans un établissement médico-social ne fonde aucune nouvelle compétence. Si, au moment de l’admission, aucune place ne peut être mise à disposition de l’assuré dans un établissement médico-social de son canton de domicile qui soit situé à proximité, le canton de domicile prend en charge le financement résiduel selon les règles du canton où se situe le fournisseur de prestations. Ce financement résiduel et le droit de l’assuré à séjourner dans l’établissement médico-social en question sont garantis pour une durée indéterminée.

[…]

 

Art. 50 Prise en charge des coûts dans les établissements médico-sociaux

En cas de séjour dans un établissement médico-social (art. 39, al. 3), l’assureur prend en charge les mêmes prestations que pour un traitement ambulatoire, conformément à l’art. 25a. L’art. 49, al. 7 et 8, est applicable par analogie. "

b) Le Canton de Vaud, suivant le mandat découlant de l’art. 25a al. 5 LAMal, a adopté diverses dispositions dans le but de concrétiser le financement résiduel cantonal prévu en matière de soins ambulatoires, spécialement dans les EMS (on reviendra plus en détail sur ce cadre légal dans la partie droit ci-après, consid. 1).

Cependant, on signale à cet égard tout d’abord la loi du 24 avril 2012 sur le financement résiduel des soins de longue durée en EMS (LFR-EMS; BLV 810.04). Le législateur vaudois a également mis en place un système de financement résiduel pour les soins à domicile, sur la base de l’art. 143g, al. 2, notamment, de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP; BLV 800.01); selon cette dernière disposition, l’octroi de subventions destinées à couvrir la part résiduelle du coût des soins en application de l’art. 25a LAMal est subordonné à diverses conditions et notamment à ce que le département accorde à l’organisation en cause un mandat.

C.                     a) Bien que le dossier ne comporte pas de pièces à ce propos, A.________, en tant qu’OSAD reconnue, a obtenu de l’Etat de Vaud des prestations au titre du financement résiduel des soins que cette entité a fournis, ce au domicile des patients concernés. Elle n’a en revanche pas reçu de subvention similaire au titre des prestations qu’elle a délivrées dans des EMS. A.________ n’avait pas pris garde à cet aspect (soit dans ses propres déclarations, soit dans les décomptes qui lui ont été adressés au sujet du versement de ce financement résiduel; le dossier ne comprend cependant ni les déclarations, ni les décomptes en question). Cela étant, dans un courriel du 20 septembre 2023, A.________ a demandé au département la subvention au titre de financement résiduel pour les prestations qu’elle a fournies dans des EMS, notamment la Fondation ********.

b) Par lettre du 1^er novembre 2023, la Direction générale de la santé (ci-après : DGS) n’est pas entrée en matière sur cette demande, portant sur des prestations déjà délivrées.

Par courrier du 16 novembre 2023, A.________ est revenue à la charge, en précisant sa position; elle considère en effet que l’ensemble des prestations délivrées l’ont été au titre d’une OSAD de type 1 et non, contrairement à ce que retient l’autorité, pour partie au titre d’une OSAD de type 2 (soit les prestations délivrées en EMS).

D.                     a) Le 29 avril 2024, le département a statué sur cette demande, en la déclarant pour partie irrecevable et en la rejetant pour le surplus (soit pour la période courant dès le 1^er novembre 2023). En substance, la décision considère que A.________ a reçu des autorisations d’exploiter au titre d’une OSAD de type 1, d’une part, et au titre d’une OSAD de type 2, d’autre part. Ces décisions sont entrées en force ; or, selon le département, le financement d’une part résiduelle est exclu pour les OSAD de type 2. En conséquence, dans la mesure où ces autorisations sont entrées en force sans avoir été contestées, la demande présentée pour la période courant jusqu’au 1^er novembre 2023 était irrecevable.

b) Agissant par l’intermédiaire des avocats Olivier Cherpillod et Céline Lelièvre, A.________ a recouru par acte du 30 mai 2024 à l’encontre de cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : CDAP). Elle a pris avec dépens les conclusions suivantes:

"Préalablement

I.              Le recours est admis.

II.             Il est constaté que A.________ est une OSAD de type 1 au sens de l’AFinRés dans sa teneur jusqu’au 31 décembre 2023.

Principalement

III.           La décision de la Cheffe du Département de la santé et de l’action sociale du 29 avril 2024 – référence 24_COU_2752 – concernant la demande de remboursement rétroactif de A.________ au titre du financement résiduel est réformée comme suit :

« La demande de remboursement rétroactif de A.________ au titre du financement résiduel pour les années 2018 à 2023 est admise.

Un montant de CHF 1'560'379.34 est dû au titre du financement résiduel d’une activité d’OSAD de type 1 pour l’ensemble de la période courant du 1^er janvier 2018 au 31 mai 2023, avec intérêt à 5% à compter de la demande initiale du 20 septembre 2023 ; il sera versé dans le mois de la présente décision. »

Subsidiairement

IV.           La décision de la Cheffe du Département de la santé et de l’action sociale du 29 avril 2024 – référence 24_COU_2752 – concernant la demande de remboursement rétroactif de A.________ au titre du financement résiduel est réformée comme suit :

« La demande de remboursement rétroactif de A.________ au titre du financement résiduel pour les années 2018 à 2023 est admise.

Un montant de CHF 1'560'379.34 est dû au titre du financement résiduel d’une activité d’OSAD de type 1 pour l’ensemble de la période courant du 1er janvier 2020 au 31 mai 2023, avec intérêt à 5% à compter de la demande initiale du 20 septembre 2023 ; il sera versé dans le mois de la présente décision.

Le dossier est adressé à la Centrale d’encaissement des établissements sanitaires vaudois (CEESV) pour validation et paiement du montant dû au titre du financement résiduel d’une activité d’OSAD de type 1 pour l’ensemble de la période courant du 1^er janvier 2018 au 31 décembre 2019.»

Plus subsidiairement

V.            La décision de la Cheffe du Département de la santé et de l’action sociale du 29 avril 2024 – référence 24_COU_2752 – concernant la demande de remboursement rétroactif de A.________ au titre du financement résiduel est annulée et la cause renvoyée à l’Autorité intimée pour instruction complémentaire et nouvelle décision."

E.                     Dans le contexte du litige précité, A.________ a également été en contact avec le département en vue d'obtenir une prolongation de son autorisation d'exploiter et pour un nouveau mandat. Ainsi, une nouvelle autorisation d'exploiter a été délivrée le 17 avril 2024 (avec effet rétroactif au 1^er novembre 2023), pour la période courant jusqu'à fin 2028. A.________ a également reçu en retour le nouveau contrat de mandat. On notera à ce propos que l'autorisation précitée précise ce qui suit:

"4. Remarques

Mission type 1: OSAD intervient dans tout le canton".

Il n'y a plus de référence à une OSAD de type 2.

F.                     a) Le 31 octobre 2024, le Département a déposé sa réponse en concluant au rejet du recours – en confirmant par ailleurs en tous points les éléments de la décision attaquée.

b) Dans une réplique du 25 novembre 2024, la recourante a confirmé ses conclusions; elle a précisé cependant que le litige ne portait que sur les seuls montants non encore versés, bien que dus au titre du financement résiduel. Plus précisément, sa contestation concerne la période courant de 2018 à 2023 pour les prestations qu'elle a fournies au sein de homes non médicalisés, à savoir les Fondations ******** et ********, puis dès le 1er janvier 2019, la Résidence ********, prestations qui relèvent selon elle de la mission d'une OSAD de type 1. Au demeurant, chacune de ces institutions disposait de locaux indépendants de ceux de la recourante, pour la Fondation ******** à ********, pour la Fondation ******** à ******** et pour la Résidence ******** à ********; or la recourante, pour sa part, a son siège social et ses bureaux à ********, ce qui impliquait donc des déplacements du personnel de la recourante pour les patients de ces institutions. Il convient de préciser encore que le rétroactif demandé pour l'année 2023 concerne la période de janvier à mai, de sorte que le point II de la décision ici en cause n'entre pas dans le périmètre de la contestation.

Le 20 mars 2025, le département a déposé une réplique dans lequel il confirme sa position.

G.               Le 16 mai 2025, le juge instructeur a interpellé les parties sur la question de la compétence du département pour rendre une décision aux fins de statuer sur les prétentions en cause ; on pourrait en effet considérer que le litige relève à cet égard de l'exécution du contrat de mandat qui liait les parties pour la période 2018 à 2023, de sorte que la voie de la décision ne serait potentiellement pas ouverte, au contraire de la voie de l'action, prévue aux fins de trancher les litiges survenant dans le cadre d'un contrat de droit public.

L'une et l'autre des parties se sont déterminées à ce propos, pour confirmer un pouvoir de décision du département en l'occurrence.

Considérant en droit:

1.                      Il convient, compte tenu de sa complexité, de présenter en premier lieu le cadre légal.

a) Tout d'abord, les organisations de soins à domicile (OSAD) sont régies par les art. 143a ss (et plus spécialement 143f et 143g) LSP. Ces organisations doivent être au bénéfice d'une autorisation d'exploiter délivrée par le département. Ces dispositions légales sont complétées par des dispositions réglementaires (successivement celles découlant du règlement du Conseil d'Etat fixant les conditions d'exploitation des organisations de soins à domicile, du 8 janvier 2001 – RESD; BLV 801.15.1 –  puis celles du règlement du 16 juin 2021 sur les organisations de soins à domicile – ROSAD; BLV 801.15.1 –, entré en vigueur le 1^er juillet 2021; toutefois l'art. 27 al. 1 ROSAD précise que les organisations autorisées avant l'entrée en vigueur de ce règlement ont jusqu'au 31 décembre 2023 pour s'y conformer et obtenir une nouvelle autorisation d'exploiter). Il résulte de ces textes que le RESD est applicable aux autorisations délivrées à la recourante et valables jusqu’à fin 2023 (voir ci-dessus partie Faits, A/b et E).

On ajoutera, à ce stade, que l’autorisation d’exploiter évoquée ici constitue une autorisation de police, laquelle permet à l’autorité de vérifier que son bénéficiaire remplit les diverses conditions posées par la LSP, notamment pour s’assurer de la qualité des soins dispensés. Une telle autorisation, nécessaire certes, n’est pas suffisante pour permettre à l’organisation en cause de pratiquer à charge de l’assurance obligatoire des soins (AOS); encore faut-il qu’elle fasse l’objet d’une décision d’admission dans ce sens, fondée sur les art. 36 al. 2 let. e LAMal et 51 de son ordonnance d’application du 27 juin 1995 (RS 832.102); le dossier ne fait pas état de telles décisions). Elle n’est pas suffisante non plus pour obtenir le financement résiduel du canton, dont l’art. 25a LAMal pose le principe (sur cette articulation entre le régime de police et celui de l’AOS, voir aussi, s’agissant il est vrai des autorisations dont doivent disposer les médecins, ATF 132 V 303 consid. 4.3.1; arrêt de la Cour constitutionnelle CCST.2014.0003 du 16 février 2015 consid. 3; arrêt CDAP GE.2020.0049 du 27 octobre 2020 consid. 2a).

b) C'est le droit fédéral, on l'a vu (cf. let. B supra), plus précisément l'art. 25a al. 5 LAMal, qui pose le principe d'un financement résiduel cantonal des parts non couvertes par l'assurance sociale en relation avec des prestations de soins ambulatoires. Si le droit fédéral pose ainsi un cadre, il demeure que le législateur cantonal dispose d'une marge de manœuvre étendue pour mettre en œuvre ce financement complémentaire (pour plus de précisions sur l'étendue de cette marge de manœuvre, voir arrêt CDAP GE.2022.0032 du 11 mai 2023 consid. 5b et 5c et les références).

aa) S'agissant du financement résiduel des soins dispensés en EMS, le législateur cantonal a concrétisé ce cadre avec l'adoption de la LFR-EMS, notamment.

Aux termes de son art. 1, la LFR-EMS a pour but de régler la prise en charge du financement résiduel des soins de résidents hébergés dans un établissement médico-social et domiciliés dans le Canton de Vaud avant leur hébergement (al. 1). Sont réservées les législations sur la planification et le financement des établissements sanitaires d'intérêt public et sur les mesures d'aide aux personnes recourant à l'action médico-sociale, ainsi que les conventions intercantonales conclues par le Conseil d'Etat (al. 2). La loi prévoit que peuvent bénéficier du financement résiduel des soins les établissements médico-sociaux figurant sur les listes LAMal cantonales au sens de l'art. 39 LAMal (art. 7 et 3 al. 1 let. b LFR-EMS). La demande de versement de la part cantonale est adressée par l'établissement à l'autorité cantonale compétente (art. 6 LFR-EMS). Le département en charge de l'action sociale, par le service compétent, est l'autorité chargée de l'exécution et de la surveillance de l'application (art. 7 al. 1 LFR-EMS).

On notera encore que, à teneur de l'art. 10 LFR-EMS, les décisions du service sont susceptibles de réclamation, puis d'un recours au Tribunal cantonal, la LPA-VD étant applicable à cette procédure. La jurisprudence en a déduit que la compétence pour connaître des décisions prises dans ce domaine relevait, en dernière instance cantonale, de la CDAP (GE.2022.0032 consid. 2 et référence citée) et non de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal.

On relève au passage que la LFR-EMS n’a pas vocation à s’appliquer en l’espèce. Certes, le litige porte sur des soins dispensés en EMS par la recourante; cependant, à teneur de l’art. 4 LFR-EMS, seuls les établissements médico-sociaux proprement dits peuvent bénéficier du financement résiduel prévu par cette loi. Or, la recourante est une OSAD et non un EMS.

bb) L'art. 49a LAMal prévoit lui aussi un régime de financement résiduel en matière de frais d'hospitalisation. Le législateur vaudois n'a toutefois pas prévu de disposition d'application à cet égard; il n'en demeure pas moins que, dans sa jurisprudence et à la suite d'un échange de vue avec la CASSO, la CDAP s'est estimée compétente pour connaître des litiges s’y rapportant (arrêt GE.2022.0053 du 6 avril 2022). Dans le domaine du financement résiduel, la seule réserve à mentionner concerne celui qui est versé par le canton dans l'hypothèse des hospitalisations hors canton, qui relève de la compétence de la CASSO (art. 93 al. 1 let. b LPA-VD et la jurisprudence y relative).

b) Le législateur vaudois – on l’a vu (cf. let. B supra) – a également mis en place un système de financement résiduel pour les soins à domicile, sur la base de l’art. 143g al. 2, notamment, de la LSP; selon cette dernière disposition, l’octroi de subventions destinées à couvrir la part résiduelle du coût des soins en application de l’art. 25a LAMal est subordonné à diverses conditions. Il faut en particulier que le bénéficiaire dispose d’une autorisation d’exploiter et que le département accorde à l’organisation en cause un mandat. En application de l'art. 143g LSP, le Conseil d'Etat du Canton de Vaud a adopté l'arrêté du 23 mai 2012 fixant les montants destinés à couvrir la part, non prise en charge par l'assurance maladie (financement résiduel), des soins effectués par des infirmiers et infirmières exerçant de façon professionnellement indépendante et par des organisations de soins à domicile privées (AFinRés; BLV 832.11.2). Ce texte a notamment pour but de fixer les montants du financement résiduel pour les soins délivrés à des patients domiciliés dans le Canton de Vaud effectués par des OSAD (art. 1 al. 1 let. b AFinRés). S'agissant des montants alloués, l'art. 3 renvoie à diverses annexes. Il y a d'ailleurs lieu de préciser que cet arrêté, ainsi que ses annexes ont fait l'objet de diverses révisions que l'on se borne à mentionner ici.

c) Force est de constater que le droit vaudois, en matière de financement résiduel, prévoit des régimes assez différents, qu'il s'agisse de celui applicable aux EMS, aux soins à domicile ou encore au financement hospitalier. On note en particulier que l’art. 143g LSP subordonne le versement du financement résiduel aux OSAD à la conclusion d’un (contrat de) mandat; c’est cette convention qui prévoit à charge de l’OSAD co-contractante, une obligation d’admission des patients, analogue à celle de l’art. 41a LAMal, obligation qui ne lie pas les OSAD privées qui ne prétendent pas à l’obtention du financement résiduel.

2.                      La décision attaquée se place uniquement sur le terrain des autorisations d’exploiter délivrées à l’OSAD recourante. En substance, ces autorisations mentionnent des missions de types 1 et 2, ce dernier aspect concernant les interventions de la recourante dans les EMS mentionnés; or, l’AFinRés ne serait pas applicable aux missions de type 2, de sorte que la prétention de la recourante à obtenir ce financement résiduel en relation avec ses prestations dans des EMS – relevant donc de la mission de type 2 – serait d’emblée exclue (la décision attaquée parle d’irrecevabilité; on peut se demander si cela ne conduit pas plutôt à un rejet de la prétention sur le fond) en raison des décisions d’autorisations d’exploiter, entrées en force sans avoir été contestées.  La recourante, pour sa part, conteste que les décisions d’autorisations aient tranché, avec force de chose décidée, la question de l’octroi du financement résiduel.

a) L'autorité intimée se prévaut apparemment, pour appuyer sa position, d’un précédent tranché par l’autorité de céans (arrêt CDAP GE.2019.0028 du 26 juin 2019 consid. 2 et 3). Elle a jugé en effet, dans le cas d'une recourante qui s'était vu refuser l'autorisation d'exploiter, que celle-ci ne pouvait prétendre à aucun financement résiduel. La solution apparaît évidente sur le plan matériel: seules les entités au bénéfice d'une autorisation d'exploiter peuvent en effet prétendre un tel financement (art. 143g LSP).

b) Il n'en demeure pas moins que la décision inverse, qui accorde le droit d'exploiter n'arrête pas, dans son dispositif, le financement résiduel alloué, ni dans son principe, l’art. 143g LSP supposant réunies d’autres conditions, ni dans son montant. On ne saurait dès lors considérer que l'octroi de l'autorisation d'exploiter a "force de chose décidée" sur la question du financement résiduel. Aucun élément des décisions d'autorisations ne porte en effet sur ce financement, qui n'est même pas mentionné.

On peut tout au plus relever que l’AFinRés, dans ses versions antérieures au texte actuel (en vigueur dès le 1^er janvier 2024) comportait, dans une note insérée à son annexe II, les mentions suivantes :

" *Sont des Osàd de type 1, les organisations de soins à domicile qui dispensent leurs prestations sur une aire géographique délimitée par au moins l’entier d’un réseau de soins.

**Sont des Osàd de type 2, les organisations de soins à domicile qui n’entrent pas dans la catégorie des Osàd de type 1. "

Les parties sont divisées sur la question du financement résiduel, plus précisément sur le champ d’application de ce financement en fonction des types d’OSAD et tout spécialement sur la délimitation des deux catégories mentionnées. Or, le fait est que les décisions relatives à l'octroi des autorisations d'exploiter – entrées en force, ce n’est pas contesté – ne se prononcent pas sur ce point; pourtant, les délimitations posées par l’AFinRés dans son annexe II sont sujettes à interprétation. On peut en effet soutenir de manière raisonnable, avec la recourante, que le texte précité englobait toutes les OSAD qui exerçaient leurs activités sur un périmètre délimité par au moins l’entier d’un réseau de soins et que le fait de fournir au surplus des prestations dans des EMS ne modifiait pas cette qualification. L’autorité intimée affirme plutôt (en invoquant d’ailleurs une documentation – une présentation "Powerpoint" du 9 novembre 2016 – postérieure à l’AFinRés de 2012 et au contrat de mandat de 2014) que la recourante déployait des activités qui relevaient de l’une et de l’autre catégories d’OSAD, seules celles de la première catégorie donnant droit au financement.

Autrement dit, les décisions d'autorisations ne résolvent que des questions à caractère préjudiciel et partiel, d'importance sans doute sur le volet du financement résiduel – une décision de refus d’autorisation eût en effet été définitive. En l’occurrence toutefois, on ne saurait déduire des décisions d’octroi des autorisations pour des missions de types 1 et 2 (dont on ignore du reste la définition exacte) que celles-ci emportaient un refus de financement résiduel pour les missions de type 2, plus précisément celles déployées par la recourante, dans des EMS certes, mais à partir de son centre d’exploitation.

c) Il ne faut en effet pas perdre de vue que les autorisations d’exploiter délivrées à la recourante constituent des autorisations de police et que ces décisions ne tranchaient donc que des questions en lien avec la LSP, portant notamment sur la qualité des soins que la recourante serait amenée à prodiguer. C’est dans ce sens qu’il convient de comprendre le « dispositif » de ces décisions. Elles ne portaient pas sur le financement résiduel (que le titulaire d’une autorisation peut fort bien renoncer à demander), de sorte qu’elles ne liaient pas les parties au rapport de subventionnement découlant de l'art. 25a LAMal et de ses dispositions d'application; seul le dispositif, en tant qu'il détermine la situation juridique en cause – soit en l’occurrence, l’autorisation de pratiquer une activité de soins déterminée –, pouvait faire l'objet d'un recours et dès lors, en l’absence d’un pourvoi, entrer en force de chose décidée (voir à ce propos Moor/Poltier, Droit administratif II, 3^e éd. 2011, p. 705 et 358-360) .

Ainsi, en tous les cas, l'argumentation de l'autorité intimée consistant à affirmer que le prononcé des décisions d'autorisations d'exploiter vidait la question du financement résiduel est erronée; en d'autres termes, contrairement à ce qu'elle retient, la question du financement résiduel n'a pas été tranchée par ces décisions d'autorisations.

d) On note au passage que les décisions portant sur des autorisations sont, comme toute décision administrative à portée durable, susceptibles de réexamen. Cependant, une demande de réexamen n’est recevable qu’en présence de faits nouveaux présentant un certain poids; elle peut être déclarée irrecevable dans le cas contraire (voir à ce propos Moor/Poltier, Droit administratif II, op. cit., p. 399 ss, spéc. p. 403). En l’espèce toutefois, la recourante n’a pas fait valoir des faits nouveaux et la décision attaquée n’en parle pas, de sorte que le prononcé d’irrecevabilité qu’elle contient n’est pas fondé sur ce type d’argumentation.

e) Force est ainsi de constater que, contrairement à ce que retient la décision attaquée, les décisions d’autorisations entrées en force n’ont pas pour effet de vider le litige divisant les parties sur la question du financement résiduel.

f) Le pourvoi ayant été formé contre un acte qui présente toutes les apparences d'une décision administrative, pour laquelle aucune autre autorité de recours n'est désignée comme compétente par le droit vaudois, il appartient à la CDAP de le trancher. Il n'en reste pas moins que la question d'un pouvoir de décision de l'autorité intimée dans le cas d'espèce demeure posée et sera abordée plus loin (consid. 3); à défaut d'un tel pouvoir, force serait d'annuler la décision contestée.

La décision attaquée constitue au surplus une décision négative au sens de l'art. 3 al. 1 let. c LPA-VD. Le destinataire d'une telle décision, dont les prétentions sont écartées, bénéficie à l'évidence de la légitimation à recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Formé au surplus en temps utile et dans les formes requises, le recours est ainsi recevable.

3.                      La prétention de la recourante porte sur l’octroi du financement résiduel, en lien avec les activités qu’elle a déployées dans des EMS entre 2018 et mai 2023; elle estime pouvoir se fonder pour cela sur l’AFinRés, dans ses versions antérieures à celle aujourd’hui en vigueur. Sa demande, on l’a vu, a été écartée, sur la base d’une décision (soit un prononcé d’irrecevabilité en raison de décisions antérieures entrées en force faute de recours) qu’il faut considérer comme irrégulière (consid. 2 ci-dessus). La question subséquente est celle de savoir si l'autorité intimée dispose d'un pouvoir de décision pour rendre une décision accordant ou refusant, en tout ou partie, le financement résiduel demandé. Les parties soutiennent à cet égard, dans une position commune, que l’autorité intimée disposait bien d’une telle compétence. Néanmoins, la CDAP doit vérifier d'office cette question de compétence; on rappelle à ce propos que la question de la compétence de décision ne saurait résulter d’un accord entre les parties (art. 6 al. 2 LPA-VD). En l’absence d’un pouvoir de décision, force serait à la CDAP d'annuler la décision attaquée, la réforme de celle-ci étant exclue

a) Si la décision porte sur l'autorisation d'exploiter ou des modalités de celle-ci voire sur ses accessoires, il conviendrait d'admettre sans autre développement la compétence du département. Elle découle de l'art. 143b LSP. A cet égard, il convient de noter que l'al. 2 de cette disposition permet au département de statuer par voie de décision dans le cadre de ses activités de contrôle et de surveillance et celles-ci peuvent porter notamment sur le respect des dispositions légales liées à la part du coût des soins financés par l'Etat. Cette disposition n'est pas extrêmement claire; à teneur de l'exposé des motifs du Conseil d'Etat (en lien avec la novelle qui a introduit un alinéa 2 à l'art. 143b LSP, entrée en vigueur le 1^er février 2018), il s'agit pour l'autorité de lui permettre de contrôler l'utilisation de la part du coût des soins versée par l'Etat en application de l'art. 25a LAMal, ainsi que la qualité des prestations fournies et la sécurité des patients. Ainsi, cette disposition vise un but de surveillance – habilitant l'Etat à prendre le cas échéant les mesures utiles par voie de décision –, mais elle ne donne pas à l'autorité la compétence de statuer par voie de décision pour arrêter les montants du financement résiduel dû.

b) L’art. 143b LSP ne constitue donc pas une base légale fondant un pouvoir de décision de l’autorité intimée, mais cela n’exclut pas que d’autres normes offrent un tel fondement.

aa) En premier lieu, il convient de rappeler le principe suivant lequel une base légale est nécessaire pour toute procédure dans laquelle sont prises des décisions juridiquement obligatoires, notamment dans le domaine de l'administration (ATF 104 Ia 226 consid. 2c p. 232 s.). Il est vrai que, dans certaines situations, l'on peut admettre l'existence d'un pouvoir de décision fondé implicitement sur une disposition de droit matériel à appliquer. Cette possibilité apparaît toutefois extrêmement douteuse dans le cas où le régime à appliquer fait l'objet d'un contrat, fût-il de droit public.

bb) En l'occurrence, l'art. 143g LSP prévoit effectivement la conclusion d'un contrat réglant les droits et obligations de l'OSAD chargée de dispenser des prestations en faveur de personnes au bénéfice de l'assurance obligatoire des soins. Certes, on a vu que l'art. 143b al. 2 LSP permet un contrôle du département sur ces OSAD; les contrats conclus avec de telles organisations prévoient d'ailleurs la possibilité de sanctions au titre de la LSP, en cas de violation du dispositif légal ou réglementaire. Toutefois, on cherche en vain dans les dispositions de la LSP (art. 143a ss LSP), dans le RESD (voire le ROSAD), ainsi que dans l’AFinRés une disposition (relevant de la loi formelle ou matérielle) conférant un pouvoir de décision au département pour fixer les montants alloués.

cc) De même, la jurisprudence du Tribunal fédéral en matière de financement résiduel porte principalement sur l'hypothèse de la subvention allouée à des EMS (soit dans une hypothèse différente de celle examinée ici, régie par une autre réglementation: en droit vaudois, la LFR-EMS). Elle retient surtout qu'il appartient au législateur cantonal de fixer la procédure (celui-ci pouvant se référer à la LPGA; voir à ce sujet ATF 138 V 377 consid. 5.6, ainsi que 130 V 215 consid. 6; voir encore ATF 140 V 58 consid. 4.2). Or, si le droit cantonal prévoit que la détermination des subventions allouées au titre du financement résiduel relève d'un contrat, cela implique un choix procédural par ce dernier, propre à écarter l'application de la LPGA et de son modèle décisionnel.

dd) A teneur de l'art. 106 LPA-VD, la CDAP connaît de l'action de droit administratif en cas de contestation relative à des prétentions de droit public cantonal, qui ne reposent pas sur une décision administrative. Cette disposition, faute de pouvoir de décision du département en l'occurrence, pourrait entrer en ligne de compte; toutefois aucune disposition d'une loi spéciale ne prévoit la saisine de la CDAP, par voie d’action, dans le type de configuration correspondant au cas d'espèce. Au surplus, toujours dans l'hypothèse de l'absence d'un pouvoir de décision, les art. 103 ss du code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 (CDPJ; BLV 211.02) régissent la procédure (il s’agit de procédure civile) applicable aux affaires patrimoniales de droit public cantonal relevant des tribunaux civils. En effet, en l'absence d'autre loi spéciale susceptible de conduire à l'application de l'art. 106 LPA-VD, l'action de droit administratif relative à l'exécution d'un contrat de droit administratif débouchant sur un contentieux patrimonial relève du juge civil (sur le cas des contrats de droit administratif, voir Denis Piotet, Droit privé judiciaire vaudois annoté, Bâle 2021, partie A, n° 19 ad art. 103 CDPJ).

Au demeurant, le contrat de mandat conclu par le département avec la recourante en 2014 et reconduit par la suite, régit tout d'abord le financement résiduel dû par l'Etat à la recourante; ce contrat prévoit en outre la compétence du juge civil: en l'occurrence ce contrat précise, en conformité avec l’art. 103 CDPJ, que la compétence revient à la juridiction exclusive des tribunaux de Lausanne.

Cette solution rejoint d'ailleurs la jurisprudence de l'ancien tribunal administratif, rendue dans le contexte de subventions prévues par contrat en faveur d'établissements hospitaliers (voir à ce propos arrêt du TA GE.1993.0009 du 8 juillet 1993, publié à la RDAF 1993 page 474; ce jugement n'est que l'un parmi d'autres, rendu dans le même sens le même jour et concernant des conventions similaires; on relève aussi que la forme du contrat, dans le domaine des subventions, n'est nullement exorbitante en droit vaudois: l'art. 13 de la loi sur les subventions du 22 février 2005 [LSubv; BLV 610.15] prévoit précisément à son al. 2 la forme du contrat de droit public).

ee) Il découle des développements qui précèdent que le département ne dispose en l'occurrence pas d'un pouvoir de décision pour arrêter le financement résiduel demandé par l'OSAD recourante; en conséquence, la décision attaquée ne peut qu'être annulée. Il n’y a pas lieu de renvoyer le dossier à l'autorité intimée, puisque celle-ci n'est pas habilitée à rendre une (nouvelle) décision sur le financement résiduel requis.

Cette conclusion ne permet pas non plus d'accueillir les conclusions chiffrées de la recourante, laquelle doit saisir le juge civil (soit les tribunaux de Lausanne) aux fins de faire reconnaître ses prétentions.

Vu l'issue du pourvoi, il ne sera pas perçu d'émolument (art. 49 LPA-VD). Au surplus, dans la mesure où la recourante ne l’emporte pas sur l’entier de ses conclusions, il y a lieu de lui accorder des dépens partiels (art. 55 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est partiellement admis.

II.                      La décision rendue le 29 avril 2024 par le Département de la santé et de l'action sociale au sujet du financement résiduel réclamé par A.________ au titre du financement résiduel de l'art. 25a al. 5 LAMal, est annulée.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument.

IV.                    Le Département de la santé et de l'action sociale doit à A.________, un montant de 2000 (deux mille) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 15 octobre 2025

 

Le président:                                                                                            Le greffier:          


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.