TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 19 décembre 2024

Composition

Mme Annick Borda, présidente; M. Bertrand Dutoit et M. Jean‑Daniel Beuchat, assesseurs; M. Jérôme Sieber, greffier.

Recourant

A.________, à ********, représenté par Me Bart BURBA, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Police cantonale du commerce, à Epalinges.

Objet	Police du commerce (sauf LADB).
	Recours A.________ c/ décision de la Police cantonale du commerce du 26 juillet 2024 (retrait et refus de renouvellement de ses autorisations d'entreprise de transport de personnes et de chauffeur pratiquant le transport de personnes à titre professionnel).

Vu les faits suivants:

A. A.________ a obtenu de la Police cantonale du commerce (ci-après: la PCC) le 13 juillet 2020 l'autorisation de chauffeur n° ******** et l'autorisation d'entreprise de transport de personne à titre professionnel n° ********. Ces deux autorisations étaient valables du ******** 2020 au ******** 2024.

Le 26 avril 2024, la PCC s'est adressé à A.________ afin qu'il produise certains documents en vue du renouvellement de ses autorisations précitées. Sur la base des documents reçus, la PCC a constaté qu'A.________ avait été condamné, le 12 décembre 2023, par le Tribunal correctionnel de La Broye et du Nord vaudois pour blanchiment d'argent, délits et crime (complicité) contre la loi fédérale du 3 octobre 1951 sur les stupéfiants et les substances psychotropes (LStup; RS 812.121), avec mise en danger de la santé de nombreuses personnes, à une peine privative de liberté de dix mois, avec sursis pendant deux ans. Ces infractions avaient été commises entre le 1^er avril et le 6 novembre 2022. Inscrit au casier judiciaire, ce jugement n'y figurera plus dès le 13 décembre 2025.

Par envoi recommandé du 1^er juillet 2024, la PCC a informé A.________ qu'elle était en droit, au vu de sa condamnation pénale, d'ordonner le retrait de son autorisation et d'en refuser le renouvellement dès lors que les conditions d'octroi n'étaient plus remplies. La PCC a invité A.________ à se déterminer dans le respect de son droit d'être entendu, ainsi qu'à transmettre une copie de son jugement pénal du 12 décembre 2023.

Le 17 juillet 2024, A.________ s'est déterminé et a conclu au maintien de ses autorisations ainsi qu'à leur renouvellement.

Par décision du 26 juillet 2024, la PCC a constaté qu'A.________ ne remplissait plus les conditions d'octroi d'une autorisation de chauffeur pratiquant le transport de personnes à titre professionnel, a retiré son autorisation de chauffeur pratiquant le transport de personnes à titre professionnel, ainsi que son autorisation d'entreprise de transport de personnes à titre professionnel et a refusé leur renouvellement. Par ailleurs, la PCC a précisé qu'A.________ ne pouvait pas obtenir de nouvelles autorisations tant que son casier judiciaire comportait des condamnations pouvant motiver un refus ou un retrait.

B. Agissant le 23 août 2024 par l'intermédiaire de son avocat, A.________ (ci-après: le recourant) a déféré la décision du 26 juillet 2024 de la PCC à la Cour de droit administratif et public (ci-après: le tribunal ou la CDAP), concluant à la mise à néant de cette décision, à ce qu'un avertissement lui soit adressé et à ce qu'une autorisation de chauffeur pratiquant le transport de personnes à titre professionnel ainsi qu'une autorisation d'entreprise de transport de personnes à titre professionnel lui soit accordées. Subsidiairement, il a conclu au renvoi du dossier à l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants. A.________ a en outre demandé que l'effet suspensif soit accordé à son recours.

Le 4 septembre 2024, la PCC a déclaré s'en remettre à justice sur le point de savoir s'il fallait considérer que l'effet suspensif avait été retiré au recours. Au surplus, elle a indiqué être d'avis que le recours devait être rejeté.

Par décision incidente du 5 septembre 2024, la juge instructrice, considérant que le recourant n'était plus détenteur d'autorisations en cours de validité, a constaté que sa requête tendant à la restitution de l'effet suspensif était sans objet.

La PCC a déposé sa réponse sur le recours le 27 septembre 2024 concluant au rejet du recours et à la confirmation de sa décision. Le recourant ne s'est plus déterminé.

Considérant en droit:

1. Interjeté dans le délai de trente jours de l'art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions énoncées aux art. 75 et 79 LPA-VD (cum art. 99 LPA-VD). Il y a ainsi lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Sur le plan formel, le recourant invoque une violation de son droit d'être entendu. Il reproche à l'autorité intimée de ne pas avoir traité l'ensemble des arguments contenu dans sa détermination du 17 juillet 2024. En particulier, il a exposé avoir fait valoir qu'un avertissement serait suffisant au vu du complexe des faits reprochés et a indiqué, s'agissant de sa condamnation pénale, avoir accepté un arrangement avec le procureur pour éviter une expulsion de Suisse.

a) Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst.; RS 101) implique notamment, pour l'autorité, l'obligation de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, l'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 139 IV 179 consid. 2.2, 134 I 83 consid. 4.1 et les références, traduit et résumé in RDAF 2009 I, p. 417). En vertu de l’art. 42 al. 1 let. c LPA‑VD, la décision contient, exprimés en termes clairs et précis, les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s’appuie. Le droit d'être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond. Exceptionnellement, une violation de ce dernier est considérée comme réparée lorsque l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure, et qui peut ainsi contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1).

b) En l'espèce, il faut d'emblée constater que l'autorité intimée a mentionné la détermination du 17 juillet 2024 du recourant dans sa décision attaquée, ce qui permet déjà de retenir qu'elle en a tenu compte dans sa décision. Cette dernière contient en outre tous les éléments essentiels, soit les bases légales topiques et les raisonnements sur lesquels s'est fondée l'autorité intimée. Il ressort en particulier de la décision attaquée que la PCC a estimé que l'intérêt public à ne pas accorder les autorisations de chauffeur et d'entreprise à une personne condamnée pour une infraction grave à la LStup l'emportait sur l'intérêt privé du recourant à poursuivre son activité. Si cette motivation apparaît certes sommaire, on comprend toutefois qu'une mesure moins incisive n'entrait pas en considération en l'espèce. L'autorité intimée a ainsi pris en compte tous les éléments dont se prévaut le recourant et a motivé les raisons ayant conduit à sa décision. D'ailleurs, le recourant a été en mesure de contester la décision de la PCC dans le cadre du présent recours devant la CDAP qui jouit du même pouvoir d'examen que l'autorité intimée.

c) Au vu de ce qui précède, le droit d'être entendu du recourant n'a pas été violé par la PCC. Mal fondé, ce grief doit être rejeté.

3. Au fond, le litige porte sur le point de savoir si c'est à juste titre que l'autorité intimée a refusé de renouveler l'autorisation de chauffeur pratiquant le transport de personnes à titre professionnel et l'autorisation d'entreprise de transport de personnes à titre professionnel du recourant. Contrairement au dispositif de la décision attaquée, il ne porte pas sur le retrait de ces autorisations puisque, au moment où celle-ci a été rendue, les autorisations en cause n'étaient déjà plus valides de sorte qu'elles ne pouvaient plus être retirées. La PCC a motivé son refus par la condamnation pénale figurant au casier judiciaire du recourant. Selon l'autorité intimée, le recourant ne remplissait plus, pour cette raison, les conditions d'octroi de dites autorisations. Elle a en outre estimé que l'intérêt public à ne pas accorder ces autorisations au recourant l'emportait sur l'intérêt privé de ce dernier.

Pour l'essentiel, le recourant se prévaut de sa liberté économique et invoque une violation du principe de la proportionnalité et du principe de l'intérêt public. Selon lui, tant le refus d'exploitation d'une entreprise de transport de personnes à titre professionnel que le refus d'une autorisation de chauffeur constituent une restriction à sa liberté économique. S'il admet que cette restriction est fondée sur une base légale, il estime toutefois que la décision litigieuse ne poursuit pas un intérêt public étant donné que les passagers n'ont pas besoin d'être protégés dès lors qu'il ne leur a pas vendu de drogue, ni aux autres usagers de la route. Quant à la proportionnalité, le recourant reconnaît que la mesure en cause est manifestement apte à atteindre le but de protection des passagers dès lors qu'elle l'empêche d'exercer son activité et donc que des passagers ne montent dans un taxi dont le chauffeur ne présente pas des garanties suffisantes. En revanche, il est d'avis que le refus de la PCC n'est pas nécessaire puisqu'un avertissement est possible selon la loi et qu'il serait suffisant en l'espèce. Enfin, il allègue avoir besoin de cette activité accessoire de chauffeur pour "joindre les deux bouts" au vu de ses charges. Il précise à cet égard que cette activité lui procure un revenu annuel de 14'000 fr. indispensable pour faire face à ses obligations financières.

a) Aux termes de l'art. 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1). Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu, telle que l'activité de chauffeur de taxi (cf. ATF 143 II 598 consid. 5.1; TF 2C_394/2020 du 20 novembre 2020 consid. 7.1 et les références citées).

b) En l'espèce, en tant qu'elle refuse de délivrer au recourant, respectivement renouveler, une autorisation d'entreprise de transport de personnes à titre professionnel et une autorisation de chauffeur pratiquant le transport de personnes à titre professionnel, la décision attaquée porte incontestablement atteinte à sa liberté économique. C'est ainsi à juste titre que le recourant se prévaut de la liberté économique.

c) Conformément à l'art. 36 Cst., des restrictions cantonales à cette liberté sont toutefois admissibles, mais elles doivent reposer sur une base légale (cf. consid. 4 infra), être justifiées par un intérêt public prépondérant (cf. consid. 5 infra) et respecter le principe de la proportionnalité (cf. consid. 6 infra).

4. Selon l'art. 12a al. 1 de la loi vaudoise du 31 mai 2005 sur l'exercice des activités économiques (LEAE; BLV 930.01), une demande d'autorisation est adressée à l'autorité cantonale pour l'activité des chauffeurs pratiquant le transport de personnes à titre professionnel (let. a) et pour l'exploitation d'une entreprise de transport de personnes à titre professionnel (let. b). L'octroi de ces autorisations est traité à l'art. 62e LEAE intitulé "Autorisations", dont l'al. 1 est ainsi libellé:

"¹ Pour obtenir l'autorisation, le requérant doit notamment fournir à l'autorité compétente toute information attestant de son assujettissement à l'assurance vieillesse et survivants (AVS), de son respect aux dispositions du droit du travail, de la conclusion d'une assurance responsabilité civile pour le transport de personnes à titre professionnel ainsi que de l'absence de condamnations à raison d'infractions pénales graves et intentionnelles protégeant l'intégrité physique ou sexuelle, d'infractions à la LFStup, d'infraction à la législation sur la circulation routière. L'autorité compétente vérifie que l'immatriculation du véhicule corresponde à son lieu de stationnement (art. 11 LCR)".

a) La CDAP a déjà eu l'occasion de juger que l'art. 62e LEAE exprimait avec suffisamment de clarté que les "informations" devant être fournies à l'autorité correspondaient aux conditions posées à l'octroi de l'autorisation en cause. Ainsi, la présence de condamnations, en particulier, d'infractions à la LStup constitue un motif de refus de l'autorisation (sur ce point, cf. arrêt GE.2020.0185 du 8 janvier 2021 consid. 3 et les références citées). Ce point n'est d'ailleurs pas contesté par le recourant.

b) La décision de l'autorité intimée refusant d'accorder les autorisations au recourant en raison de sa condamnation pour des infractions à la LStup repose par conséquent sur une base légale formelle.

5. Il y a ensuite lieu d'examiner si le refus de l'autorité intimée d'octroyer au recourant les autorisations convoitées poursuit un intérêt public.

a) Sous l'angle de l'intérêt public aux restrictions à la liberté économique, sont autorisées les mesures d'ordre public, de politique sociale ainsi que les mesures dictées par la réalisation d'autres intérêts publics (cf. ATF 143 I 388 consid. 2.1; 143 I 403 consid. 5.2 et les références citées). Selon la jurisprudence, l'activité de chauffeur de taxi s'exerce dans des conditions particulières qui nécessitent que les chauffeurs offrent des garanties suffisantes de moralité et de sécurité vis-à-vis de leurs clients. Par sa fonction et par son importance, le service de taxis se rapproche d'un service public. Le client, notamment en cas d'urgence pour se rendre à l'hôpital ou chez un médecin, doit pouvoir compter sur un chauffeur de confiance, rapide et calculant correctement le prix de la course, car il n'a très souvent pas la possibilité de choisir (cf. ATF 79 I 334 consid. 4b; TF 2C_1149/2018 du 10 mars 2020 consid. 5.8; 2C_940/2010 du 17 mai 2011 consid. 4.5; 2P.167/1999 du 25 mai 2000 consid. 2a et 6c). Dans ces circonstances, une réglementation de cette activité doit tenir compte des exigences se rapportant notamment à l'ordre public, à la sécurité, à la morale et à l'hygiène publiques (cf. ATF 79 I 334 précité). Il existe donc un intérêt public particulièrement prononcé à ce que les passagers d'un taxi bénéficiant d'une concession accordée par l'autorité puissent compter sur une intégrité et un comportement irréprochables (cf. TF 2C_551/2011 du 12 août 2011).

b) En l'occurrence, le 13 décembre 2023, le recourant a non seulement été condamné pour délits à la LStup, mais encore pour crime à cette loi, avec une mise en danger de la santé de nombreuses personnes qui constitue une circonstance aggravante. Il ressort des pièces au dossier et des explications du recourant que celui-ci a été condamné pour avoir fait le chauffeur d'un dealer de drogue. Certes, le recourant affirme n'avoir eu qu'une participation accessoire et n'avoir pas été au courant qu'il transportait de la drogue. Il indique également à ce propos avoir passé un accord avec le procureur pour être certain de ne pas être expulsé de Suisse. Si le jugement pénal au dossier ne comporte pas de motivation, il fait cependant référence à l'art. 19 al. 1 let. b et d LStup, punissant celui qui, sans droit, entrepose, expédie, transporte, importe, exporte des stupéfiants ou les passe en transit et celui qui, sans droit, possède, détient ou acquiert des stupéfiants ou s’en procure de toute autre manière. Le jugement mentionne également l'art. 19 al. 2 let. a LStup, punissant celui qui sait ou ne peut ignorer que l'infraction peut directement ou indirectement mettre en danger la santé de nombreuses personnes. Il n'appartient pas au juge administratif de déterminer l'implication du recourant dans les faits pour lesquels il a été condamné et il n'est pas possible de s'écarter d'un jugement pénal entré en force. Si l'on peut en effet constater que le recourant a été moins sévèrement puni que son complice, il n'en reste pas moins qu'il a été condamné à une peine privative de liberté de dix mois, avec sursis de deux ans, ce qui constitue une peine importante, illustrant la gravité des fautes commises par le recourant. Cette condamnation sanctionne au demeurant essentiellement des violations de la législation fédérale sur les stupéfiants, pour lesquelles le Tribunal fédéral se montre particulièrement rigoureux (cf., dans le domaine de la police des étrangers, ATF 139 II 121 consid. 5.3).

Compte tenu de la gravité et de la nature des infractions perpétrées, le recourant n'est à l'évidence plus digne de confiance. Il ne présente plus les garanties suffisantes de moralité et de sécurité permettant à l'autorité de lui confier des passagers. Quand bien même le sursis complet accordé démontre qu'un pronostic favorable semble avoir été posé à son égard, un tel élément demeure insuffisant, du moins tant que la durée de l'épreuve ne sera pas écoulée.

c) Partant, au vu de ce qui précède, le refus d'octroyer les autorisations litigieuses au recourant vise un intérêt public important.

6. Il reste à examiner la proportionnalité de la mesure, que le recourant conteste également.

a) Le principe de la proportionnalité exige que la mesure en cause soit apte à produire les résultats escomptés (aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. ATF 142 I 76 consid. 3.5.1; 140 I 218 consid. 6.7.1).

b) Sous l'angle de l'aptitude, le mesure prise à l'encontre du recourant est apte à atteindre le but de protection des passagers et à éviter que ceux-ci ne montent dans un véhicule dont le chauffeur ne présente pas des garanties suffisantes de moralité et de confiance. La décision de refus empêchera en effet, temporairement du moins, le recourant de pratiquer l'activité de chauffeur, respectivement d'exploiter une entreprise de transport de personnes à titre professionnel. Le recourant admet d'ailleurs expressément ce point dans son recours.

c) Concernant le critère de la nécessité, le recourant admet également, à tout le moins s'agissant de l'autorisation d'exploiter une entreprise de transport de personnes à titre professionnel, qu'il n'existe pas véritablement d'alternative au refus prononcé en application de l'art. 62e LEAE, de sorte que la possibilité d'une mesure moins incisive peut être écartée (cf., dans ce sens, TF 2C_139/2021 précité consid. 5.7.2; 2C_400/2021 précité consid. 4.4.2). En ce qui concerne son autorisation de chauffeur, il invoque toutefois l'art. 18b LEAE à teneur duquel, dans les cas d'infractions de peu de gravité, l'autorité compétente peut adresser un avertissement au titulaire de l'autorisation ou à la personne exerçant l'activité économique. Cela étant, au vu de ce qui précède (cf. consid. 5b supra), les infractions dont s'est rendu coupable le recourant ne peuvent assurément pas être qualifiées de peu graves. En particulier, l'infraction de crime à la LStup est grave et un avertissement ne saurait dès lors entrer en considération. La mesure contestée apparaît dès lors nécessaire et la possibilité d'une mesure moins incisive doit être écartée.

d) Du point de vue enfin de la pesée des intérêts (proportionnalité au sens étroit), la protection des passagers des services de taxi représente un intérêt public important (TF 2C_139/2021 du 12 juillet 2021 consid. 5.7.3). Les utilisateurs de taxi ou d'autres véhicules avec chauffeurs doivent pouvoir compter sur l'irréprochabilité de ceux-ci et sur le fait que le véhicule qu'ils empruntent n'est pas utilisé pour commettre ou favoriser la commission d'infractions grave à la LStup. Comme on l'a relevé également, malgré les explications fournies par l'intéressé sur le contexte dans lequel l'infraction a été commise, le Tribunal correctionnel de la Broye et du Nord vaudois l'a condamné à une peine importante et l'on ne se trouve pas ici dans un cas d'infraction de peu de gravité (art. 18b LEAE).

Certes, l'intérêt privé du recourant à conserver son activité accessoire et les revenus qui en découlent ne doit pas être minimisé. Bien que le recourant se prévale de nombreuses charges mensuelles, il y a lieu toutefois de souligner qu'il dispose toujours de son revenu principal de 5'761 fr. 50 net par mois, de sorte qu'il ne se trouve pas totalement dépourvu de toute ressources financières en raison de la décision attaquée. Au vu de la gravité des infractions commises, son intérêt privé ne suffit ainsi pas à renverser la balance des intérêts. De plus, conformément à la décision attaquée, le recourant pourra déposer une nouvelle demande une fois le jugement radié du casier judiciaire, à savoir à partir du 13 décembre 2025 comme cela figure sur l'extrait au dossier. Il sera dès lors privé d'exercer son activité pendant un peu moins d'une année et demie à compter de la fin de validité de sa précédente autorisation au 12 juillet 2024. Cette durée, certes non négligeable, est encore acceptable au regard de la nature et de la gravité intrinsèque des infractions commises. Dans ces circonstances, la proportionnalité au sens étroit doit être considérée comme respectée en l'espèce.

e) En conclusion, au vu de l'intérêt public en jeu et des circonstances particulières du cas d'espèce, le refus d'autorisation apparaît proportionné. Il s'ensuit que la décision entreprise, dans son volet relatif au refus du renouvellement des autorisations du recourant, répond aux exigences posées par l'art. 36 Cst.

7. Vu ce qui précède, le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Succombant, le recourant devra supporter l'émolument judiciaire (art. 49 al. 1 LPA-VD) et n'a pas droit à des dépens (cf. art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du 26 juillet 2024 de la Police cantonale du commerce est confirmée.

III. Les frais judiciaires, par 800 (huit cents) francs, sont mis à la charge du recourant.

IV. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.

Lausanne, le 19 décembre 2024

La présidente: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.