TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 2 octobre 2025
Composition	M. Pascal Langone, président; Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Alex Dépraz, juges; Mme Shayna Häusler, greffière.

 

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Loïc PAREIN, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Département de la jeunesse, de l'environnement et de la sécurité, à Lausanne,

  

Autorité concernée

Police cantonale, Cellule manifestations, à Lausanne.

  

 

Objet	Révocation
	Recours A.________ c/ décision du Département de la jeunesse, de l'environnement et de la sécurité du 29 juin 2024 révoquant toutes les autorisations de manifestations à l'extérieur sur le domaine public du Canton de Vaud pour les événements devant se dérouler le samedi 29 juin 2024, à partir de 14h00, jusqu'à dimanche 30 juin 2024 à 8h00.

 

Vu les faits suivants:

A.                     La B.________ Fanzone est une manifestation qui a été organisée à ********, à ********, pour la durée des Championnats d’Europe de Football (ci-après: l'Euro 2024), du 14 juin au 14 juillet 2024, par A.________. Cette société, inscrite au registre du commerce depuis le 19 février 2020, a son siège à ******** et a pour but l'organisation, la planification et l'exécution ainsi que la gestion et la consultation d'événements de tout genre. C.________ est l'associée gérante avec signature individuelle de cette société.

Le 5 janvier 2024, C.________ a déposé, au nom de A.________, une demande d'autorisation via le Portail Cantonal des Manifestations (POCAMA) pour organiser la B.________ Fanzone à ********, sur le parking situé en face du quartier du ********, durant l'Euro 2024, soit du 14 juin au 14 juillet 2024. Au cours de cette manifestation étaient prévues la diffusion des matchs de football sur grand écran ainsi que d'autres activités telles des ateliers créatifs, des brunchs et des concerts. Le nombre de personnes attendues était estimé à 10'000 sur la durée de la manifestation, respectivement à 999 sur le site au plus fort de la manifestation (pic de fréquentation).

Le 28 mars 2025, la Police cantonale vaudoise (PCV), Cellule manifestations, a rendu une synthèse positive regroupant les autorisations et préavis des services cantonaux compétents et accordant les autorisations nécessaires pour la manifestation, à certaines conditions.

Le 5 avril 2024, la commune de ******** a délivré à C.________, au nom de A.________, un permis temporaire pour la vente de boissons alcooliques à consommer lors de la manifestation B.________ Fanzone.

B.                     Le 28 juin 2024, à 10h57, l'Office fédéral de météorologie et de climatologie MétéoSuisse (ci-après: MétéoSuisse) a émis une pré-alerte météo d'orages violents pour la période du 29 juin à 14h00 au 30 juin 2024 à 3h00, d'un degré de danger 4, concernant plusieurs régions, à savoir notamment Estavayer – Cudrefin dans le canton de Vaud. La pré-alerte mentionnait ce qui suit:

"  - Effets (conséquences) possibles: Fréquence de foudre élevée (impacts de foudre).    Rafales tempétueuses (branches cassées, arbres renversés). Grêle (dommages provoqués par la grêle) […]

  - Types d'orages: orages en mouvement

  - Période d'intensité maximale: sam. 16 h – sam. 23 h

  - Remarques: Orages dynamiques portés par des vents de sud à sud-ouest très rapides en altitude, et pouvant donner des rafales tempétueuses même à distance."

Le 28 juin 2024 également, la PCV a transmis une alerte météo dont la teneur était la suivante:

"Orages violents – fortes rafales de vent et grêle

[…] En raison d'une alerte météorologique pour le samedi 29 juin 2024, la Cellule des manifestations de la Police cantonale vous prie en votre qualité d'organisateur-trice, de bien vouloir prendre toutes les mesures nécessaires afin de garantir la sécurité des personnes participant à votre évènement et en particulier d'assurer et de contrôler l'arrimage des éventuelles constructions temporaires.

Bulletin MétéoSuisse pour le samedi 29.06.2024 (état 28.06.2024 à 11h15)

Encore ensoleillé le matin malgré des voiles nuageux d'altitude depuis le sud-ouest. L'après-midi, averses et orages s'étendant depuis le sud et pouvant toucher toutes les régions. Violents orages probables avec de la grêle et de très fortes rafales de vent, localement forts cumuls de pluie possibles. […]".

Le 29 juin 2024, à 10h30, un rapport de situation s'est tenu sous la conduite de l'Etat-major cantonal de conduite (EMCC), dans le but de mettre à niveau les partenaires cantonaux sur la situation en cours. Au cours de ce rapport, à 11h00, MétéoSuisse a fait un briefing dont il ressortait que la situation générale était très délicate et d'une instabilité extrême. Le procès-verbal de ce rapport fait état d'un haut degré d'incertitude (niveau 4) et d'un risque pour la population et les infrastructures. La situation en cours faisait état d'un début des orages dès 16h00 pour toute la Romandie. Au terme du rapport de situation, le chef de l'EMCC, en coordination avec les partenaires, a recommandé de révoquer les autorisations pour les manifestations extérieures du samedi 29 juin à 15h00 au dimanche 30 juin 2024 à 8h00.

C.                     Le 29 juin 2024, au vu de l'alerte météorologique d'orages de degré 4, annonçant un risque significatif avec des conséquences d'impacts de foudres, de rafales tempétueuses et de grêle sur le canton de Vaud, du samedi 29 juin 2024 au 30 juin 2024, le Chef du Département de la jeunesse, de l'environnement et de la sécurité (ci-après: le DJES), se fondant sur la clause générale de police, a rendu une décision de révocation de toutes les autorisations de manifestations à l'extérieur, sur le domaine public du canton de Vaud, pour les évènements devant se dérouler le samedi 29 juin 2024, à partir de 14h00, jusqu'au dimanche 30 juin 2024 à 8h00.

En parallèle, l'EMCC a publié un communiqué de presse sur le site de l'Etat de Vaud en lien avec la décision précitée dont il ressortait, en substance, ce qui suit:

"Le canton de Vaud révoque toutes les autorisations de manifestations extérieures, dont les fans zones.

En raison d'une situation météorologique hors norme, le canton de Vaud révoque toutes les autorisations de manifestations en extérieur du samedi 29.06.2024 1400 au dimanche 30.06.24 0800.

Depuis vendredi matin, l'Etat-Major cantonal de conduite (EMCC) s'est réuni régulièrement avec tous les partenaires, inclus les spécialistes de MétéoSuisse pour suivre la situation.

Samedi à 1100 lors du dernier rapport de situation, MétéoSuisse a confirmé une situation sortant de l'ordinaire en termes météorologiques, à savoir des vents violents pouvant dépasser les 100 km/h, des impacts de foudre très nombreux, de la grêle, des précipitations très violentes de l'ordre de 70 à 100mm.

Sur la base d'une appréciation de la situation fouillée, le Chef du département de la jeunesse, l'environnement, de la sécurité a validé la proposition du Chef de l'Etat-Major cantonal de conduite de révoquer toutes les autorisations pour les manifestations en extérieur du samedi 29.06.24 1400 au dimanche 30.06.24 0800. […]

En lien avec ces évènements météorologiques, qui présentent un très haut degré d'incertitude quant à leur localisation et leur impact, l'EMCC et les partenaires sécuritaires émettent les recommandations de comportement suivantes: […]"

D.                     Un rapport de situation s'est tenu le 29 juin 2024 à 17h00. Le procès-verbal établi à son issue exposait sous "appréciation générale de la situation" que cette dernière était délicate et qu'il demeurait une instabilité extrême, un haut degré d'incertitude et un risque pour la population et les infrastructures.

Le procès-verbal du rapport de situation du même jour à 21h00 mentionnait "précipitations et risque d'orage jusqu'à demain mais moins intenses qu'estimés".

E.                     Le 29 juin 2024 se tenaient les huitièmes de finale de l'Euro 2024 avec un match opposant la Suisse à l'Italie à 18h00, puis un match opposant l'Allemagne au Danemark à 21h00.

F.                     Le 1^er juillet 2024, l'EMCC a fait un communiqué de presse dressant un bilan sur les intempéries et crues dans le canton de Vaud. Il en ressortait, en substance, que le canton de Vaud avait été relativement épargné par les orages et les intempéries, les principaux événements relevés étant en lien avec des chutes d'arbres et des inondations de toutes sortes très localisées.

Le 7 juillet 2024, MétéoSuisse a publié, sur son site officiel, un article intitulé "la différence entre "danger et "risque": l'exemple des orages du 29 juin dans l'ouest de la Romandie. On en extrait le passage suivant concernant le 29 juin 2024:

"[…] le risque était véritablement extrême et concernait une grande partie de l'Ouest. Tous les services météorologiques nationaux, ainsi que les services de météo privés et les sites spécialisés dans la prévision des orages avaient marqué cette journée du sceau de leur degré de danger maximal.

Les indices d'instabilité de la masse d'air étaient deux à trois fois plus élevés que ceux du 24 juillet 2023 lorsqu'une tornade a touché La Chaux-de-Fonds, le forçage dynamique de l'atmosphère était plus important et la quantité de vapeur d'eau présente dans l'air inédite pour bon nombre de météorologues pourtant expérimentés. […]

En raison des poussières sahariennes et d'une couche nuageuse plus persistante que prévu, il n'a probablement manqué que quelques heures d'ensoleillement et 2 à 3 degrés de plus pour que les orages donnent leur pleine mesure, à savoir des vents d'une rare violence et des cumuls de pluies dévastateurs. La dissémination de milliards de noyaux de condensation dans l'atmosphère grâce aux poussières sahariennes a sans doute limité drastiquement la taille des grêlons et favorisé l'incroyable quantité d'éclairs (plus de 10'000 uniquement sur la bassin genevois). […]"

Dans son dossier du 16 juillet 2024 intitulé "Les crues de l'été 2024" publié sur le site de la Confédération, l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) a en substance tiré le bilan suivant:

"Les précipitations répétées durant les mois de juin et juillet ont provoqué des crues en de nombreux endroits. Depuis début juin, les niveaux du lac de Constance se situaient en dessus de la limite de crue. Dès mi-juin, des orages et des précipitations abondantes ont sévi en particulier sur le Valais et le Tessin, entraînant une hausse extrême des grands et petits cours d'eau. Certaines habitations et infrastructures ont subi d'importants dommages en raison d'inondations et de laves torrentielles. Plusieurs personnes ont perdu la vie. […]".

G.                     Par acte du 28 août 2024, sous la plume de son avocat, A.________ (ci-après: la recourante) a déféré la décision rendue le 29 juin 2024 par le Chef du DJES à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP), concluant principalement au constat de son illicéité, subsidiairement, au prononcé de sa nullité et, plus subsidiairement, à son annulation. La recourante a en outre requis des mesures d'instruction, à savoir la tenue d'une audition au cours de laquelle elle ainsi que D.________, syndic de la commune de ********, pourraient être entendus.

Dans sa réponse du 26 septembre 2024, la Police cantonale, Cellule manifestations, a exposé qu'elle ne rendait pas de décision sur la faisabilité d'une manifestation mais qu'elle supervisait uniquement la bonne pratique de l'application du principe de coordination en centralisant les autorisations des autres services de l'Etat impliqués. Elle a ajouté que, dans ce sens, elle avait seulement rempli les tâches administratives de secrétariat qui lui étaient octroyées en envoyant la synthèse cantonale à l'autorité communale.

Le 20 décembre 2024, le Chef du DJES (ci-après: l'autorité intimée) a déposé sa réponse, concluant principalement à ce que le recours soit déclaré irrecevable et, subsidiairement, à son rejet. A l'appui de sa réponse, l'autorité intimée a notamment produit une liste des principales manifestations prévues le 29 juin 2024, indiquant le degré d'alerte pour chacune d'entre elles; la B.________ Fanzone à ******** présentait un degré d'alerte de niveau 4.

Dans sa réplique du 9 janvier 2025, la recourante a persisté dans ses conclusions.

Le 23 janvier 2025, l'autorité intimée a déposé des observations complémentaires.

H.                     Le 27 mars 2025, dans le cadre d'une affaire parallèle enregistrée sous la référence GE.2024.0260, la CDAP a rendu un arrêt rejetant le recours formé devant son autorité et confirmant la décision rendue le 29 juin 2024 par le Chef du DJES.

Compte tenu de l'issue de ce cas "pilote", par avis du 9 juillet 2025, le juge instructeur a interpellé la recourante afin qu'elle se détermine sur la suite qu'elle entendait donner à son recours du 28 août 2024.

Le 20 août 2025, la recourante a sollicité qu'un arrêt soit rendu par la CDAP.

Considérant en droit:

1.                      Il convient en premier lieu d'examiner la recevabilité du recours, en particulier la question de la voie de droit devant la CDAP et la qualité pour recourir de la recourante.

a) aa) Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. L'alinéa 2 précise que les décisions du Grand Conseil et du Conseil d'Etat, en première instance ou sur recours, ne sont pas susceptibles de recours au Tribunal cantonal.

L'art. 86 al. 2 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) exige des cantons qu'ils instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral dans toutes les affaires sujettes à recours en matière de droit public. Cette exigence découle de la garantie d'accès au juge prévue à l'art. 29a Cst. Elle permet toutefois des dérogations dans des cas exceptionnels, notamment pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant; dans ce dernier cas, les autorités cantonales peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal (art. 86 al. 3 LTF).

La CDAP a ainsi retenu que l'art. 92 al. 2 LPA-VD exposé ci-dessus, prévoyant que "les décisions du Grand Conseil et du Conseil d'Etat, en première instance ou sur recours, ne sont pas susceptibles de recours au Tribunal cantonal ", devait être interprété en conformité avec les art. 29a Cst. et 86 LTF (CDAP GE.2023.0030 du 12 avril 2023 consid. 3; GE.2015.0121 du 18 mai 2018 consid. 1a; GE.2015.0066 du 24 avril 2015 consid. 2a/bb; GE.2014.0054 du 23 septembre 2014 consid. 1c). Autrement dit, les décisions du Grand Conseil et du Conseil d'Etat qui ne présentent pas de caractère politique prépondérant, restent susceptibles de recours devant la CDAP, en dépit de la lettre de l'art. 92 al. 2 LPA-VD.

Selon la jurisprudence, l'accès au juge ne doit être exclu que de manière restrictive, voire rester l'exception (ATF 136 I 42 consid. 1.5.4; 136 II 436 consid. 1.2; TF 8C_353/2013 du 28 août 2013 consid. 6.2; 8C_103/2010 du 19 août 2010 consid. 1.3; CDAP GE.2014.0054 du 23 septembre 2014 consid. 1c/bb; Alain Wurzburger, op. cit., n. 25 ad art. 86 LTF; Esther Tophinke, op. cit., n. 19 ad art. 86 LTF; cf. aussi David Equey, La réforme de la loi vaudoise sur les communes, RDAF 2013 I 275 s.). Ainsi, il ne suffit pas que la cause ait une connotation politique; encore faut-il que celle-ci s'impose de manière indubitable et relègue à l'arrière-plan les éventuels intérêts juridiques privés en jeu (cf. ATF 136 I 42 consid. 1.5.4; 136 II 436 consid. 1.2; TF 8C_353/2013 du 28 août 2013 consid. 6.2; Alain Wurzburger, op. cit, n. 25 ad art. 86 LTF). Le manque de justiciabilité peut constituer un indice de ce caractère, de même que le fait qu'une décision ne porte pas atteinte à des droits individuels (TF 2C_885/2011 du 16 juillet 2012 consid. 2.2.3.2; cf. aussi Esther Tophinke, op. cit., n. 21 ad art. 86 LTF). Chaque cas doit être examiné pour lui-même (Alain Wurzburger, op. cit., n. 25 ad art. 86 LTF; cf. Esther Tophinke, op. cit., n. 22 et 23 ad art. 86 LTF et David Equey, op. cit., RDAF 2013 I 276 pour différents cas d'application). Il n'en reste pas moins que l'interprétation restrictive de l'exception figurant à l'art. 86 al. 3 LTF, qui ressort tant des travaux préparatoires que de la doctrine, doit être privilégiée. En effet, l'accès au juge étant garanti par la Constitution (art. 29a), il convient d'interpréter l'art. 86 al. 3 LTF, qui déroge à cette garantie, de manière stricte. Le texte de l'art. 86 al. 3 LTF, par l'exigence du caractère politique "prépondérant" ("vorwiegend"; "prevalentemente"), indique du reste que seules les situations revêtant à l'évidence un caractère politique sont visées.

bb) En l'espèce, la décision litigieuse, qui a été rendue par le Chef du DJES et non par le Conseil d'Etat, prononce la révocation des autorisations de manifestations à l'extérieur, sur le domaine public du canton de Vaud, pour les événements se déroulant le 29 juin 2024, à partir de 14h00, jusqu'au 30 juin 2024 à 8h00. Dans l'arrêt récemment rendu par la CDAP dans une affaire parallèle (GE.2024.0260 du 27 mars 2025), cette dernière a retenu que s'il y avait lieu de douter que cette décision revête un caractère politique prépondérant, ouvrant ainsi la voie à un recours par devant le Tribunal cantonal, cette question pouvait toutefois souffrir de demeurer indécise dès lors que le recours devait de toute manière être rejeté sur le fond (consid. 1a/bb), ce qui est le cas dans la présente cause également, pour les motifs exposés ci-après.

b) aa) Selon l'art. 75 let. a LPA-VD, a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce que cette décision soit annulée ou modifiée.

L'intérêt digne de protection consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 138 III 537 consid. 1.2.2). En outre, l'intérêt digne de protection doit être actuel, c'est‑à-dire qu'il doit exister non seulement au moment du dépôt du recours, mais encore au moment où l'arrêt est rendu. S'il disparaît pendant la procédure, la cause est rayée du rôle comme devenue sans objet (TF 2C_423/2007 du 27 septembre 2007 consid. 1). Le juge renonce exceptionnellement à l'exigence d'un intérêt actuel au recours, lorsque la contestation peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment important à la solution de la question litigieuse (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1; 141 II 14 consid. 4.4; 136 II 101 consid. 1.1; cf., s'agissant d'un festival de musique récurrent, CDAP AC.2013.0331 du 12 février 2014 consid. 1).

bb) En l'espèce, en tant que détentrice d'une autorisation de manifestation à l'extérieur pour la période du 14 juin au 14 juillet 2024, la recourante a un intérêt digne de protection en ce sens qu'elle est directement touchée par la décision du 29 juin 2024 de l'autorité intimée révoquant cette autorisation pour les évènements se déroulant du 29 juin à 14h00 au 30 juin 2024 à 8h00.

La question de l'intérêt actuel au recours est quant à elle plus délicate dès lors que la manifestation aurait dû avoir lieu le 29 juin 2024 et que cette date est dépassée. S'il n'est pas invraisemblable qu'une telle manifestation se répète à nouveau à l'occasion d'une épreuve sportive telle que l'Euro, au même endroit, il est en revanche peu probable que les mêmes conditions météorologiques que celles ayant conduit à la décision de révocation du 29 juin 2024 soient réunies simultanément (cf. CDAP GE.2024.0260 précité, consid. 1b/bb). En tout état de cause, compte tenu du sort qui doit de toute façon être réservé à ce recours, la question de l'intérêt actuel au recours peut également souffrir de demeurer indécise.

2.                      La Cour s'estime suffisamment renseignée sur la base du dossier pour pouvoir statuer en connaissance de cause, sans qu'il n'y ait lieu de donner suite à la mesure d'instruction requise par la recourante, à savoir la tenue d'une audience à l'occasion de laquelle elle ainsi que le syndic de la commune de ******** pourraient être entendus. L'autorité peut en effet renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 et les références; TF 1C_68/2019 du 18 octobre 2019 consid. 2.1).

3.                      Dans un premier grief au fond, la recourante soutient que le Chef du DJES ne pouvait rendre la décision attaquée, le Conseil d'Etat étant seul compétent pour faire application de la clause générale de police. Pour cette raison, la décision serait nulle ou devrait à tout le moins être annulée.

a) La clause générale de police est consacrée à l'art. 36 al. 1 3^e ph. Cst. qui dispose, par rapport à l'exigence de base légale, que les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. Au niveau cantonal, l'art. 38 al. 1 3^e ph. de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst.-VD; BLV 101.01) prévoit la même réserve, la clause générale de police étant expressément consacrée à l'art. 125 al. 1 Cst.-VD. Selon cet article, le Conseil d'Etat peut, sans base légale, prendre toutes les mesures nécessaires pour parer à de graves menaces ou à d'autres situations d'exception.

La loi vaudoise du 23 novembre 2004 sur la protection de la population (LProP; BLV 510.11), concrétisant l'art. 125 Cst.-VD, règle les principes régissant la préparation aux situations extraordinaires et à l'état de nécessité ainsi que leur maîtrise, dans le but d'assurer la protection de la population et de ses bases d'existence suite à une catastrophe, une crise grave ou une situation d'urgence ne pouvant être gérée avec les moyens ordinaires (art. 1). Elle prévoit à son art. 2 que le Conseil d'Etat exerce la haute surveillance sur la protection de la population dans le canton et en détermine l'organisation (al. 1). L'art. 3 LProP énumère les circonstances causales d'un état de nécessité, parmi lesquelles figurent la catastrophe naturelle (let. a) et la mise en danger de la sécurité publique (let. e). L'art. 13 LProP dispose en outre qu'il y a état de nécessité lorsque, en raison d'une situation extraordinaire, les mesures exigées par les circonstances ne peuvent être prises par l'autorité compétente.

b) En l'espèce, la décision attaquée a été prise par le Chef du DJES, un samedi, face à une situation qu'il a qualifiée d'urgente, en l'absence des autres membres du Conseil d'Etat.

Le Conseil d'Etat est en principe compétent pour faire application de la clause générale de police. En l'occurrence, il doit toutefois être tenu compte de la situation d'urgence à laquelle le Chef du DJES a dû faire face. L'état de nécessité, qui constitue l'essence-même de la clause générale de police et qui est expressément consacré dans la LProP, peut en effet exceptionnellement justifier que le Chef du DJES, auquel le Conseil d'Etat peut déléguer tout ou partie de ses compétences pour appliquer la LProP (art. 2 al. 2), puisse agir seul en se prévalant de la clause générale de police (dans le même sens: Jacques Dubey, in: Martenet/Dubey [éd.], Constitution fédérale, Commentaire romand, Bâle 2021, n. 89 ad art. 36 Cst). Ainsi, dans la même situation que celle à l'origine de la présente cause, la Cour a déjà retenu que le Chef du DJES, en tant que membre du Conseil d'Etat, était fondé à prendre des mesures urgentes fondées sur la clause générale de police (CDAP GE.2024.0260 précité, consid. 3b).

En cas de dégâts matériels et d'atteinte à l'intégrité de personnes physiques, l'inaction du Chef du DJES aurait pu avoir pour conséquence d'engager la responsabilité de l'Etat. Au vu de la situation de mise en danger de la sécurité publique en raison des conditions météorologiques extrêmes annoncées (cf. art. 3 al. 1 let. a et e LProP) et de l'urgence de la situation qui l'empêchait de faire approuver cette mesure par les autres membres du Conseil d'Etat, le Chef du DJES devait mettre en œuvre les moyens nécessaires pour garantir la sécurité de la population. Il a ainsi agi de manière compatible avec l'art. 13 LProP.

Vu la gravité de l'alerte météo, l'état de nécessité permettait donc de s'écarter de la composition requise par la loi afin de prévenir une éventuelle catastrophe naturelle. La Cour souligne toutefois qu'en l'absence d'une base légale qui permettrait au Chef du DJES d'agir seul, l'application de ce régime d'exception est admise uniquement en présence d'une situation d'urgence comme celle de la présente cause.

Au regard de ce qui précède et à l'instar de la solution retenue dans l'arrêt de GE.2024.0260 précité (consid. 3b) (rendu par la CDAP), il y a lieu de considérer que le chef du DJES, en tant que membre du Conseil d'Etat, était compétent pour prendre seul la décision litigieuse, en application de la clause générale de police.

Partant, le grief des recourantes doit être rejeté.

4.                      Dans un second grief au fond, la recourante se plaint d'une violation du principe de la liberté économique. Elle invoque que la décision litigieuse, prise par application de la clause générale de police, est contraire au principe de proportionnalité. A l'appui, elle relève tout d'abord que, malgré l'alerte météo générale, les prévisions spécifiques pour la localité de ******** n'indiquaient pas de conditions météorologiques justifiant une annulation anticipée de la manifestation. Elle ajoute avoir dû gérer un évènement similaire à ******** le 20 juin 2021 en raison de prévisions d'orage lors de la diffusion d'un match et que l'évacuation du lieu s'était déroulée sans incident, démontrant ainsi que les mesures de sécurité mise en place pour cette édition étaient adéquates et avaient déjà été testées avec succès en situation réelle. Elle déplore ainsi la gestion politique de la situation, soutenant qu'une gestion différenciée aurait pu être adoptée pour le canton de Vaud, en particulier pour la localité de ******** où les conditions météorologiques annoncées ne justifiaient pas une interdiction généralisée des évènements. Elle relève encore qu'au regard de la diversité géographique du canton de Vaud qui, par son étendue territoriale, connait des conditions météorologiques différentes d'une région à une autre, le choix de l'autorité intimée de restreindre uniformément toutes les manifestations, sans tenir compte des spécificités locales, aurait conduit à une décision inappropriée et disproportionnée. Elle met enfin en exergue les mesures de sécurité qu'elle a prises en cas d'intempéries.

a) Aux termes de l'art. 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1). Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu, telle que l'activité de chauffeur de taxi (cf. ATF 143 II 598 consid. 5.1; TF  2C_394/2020 du 20 novembre 2020 consid. 7.1 et les références).

Comme tout droit fondamental, la liberté économique peut être restreinte, pour autant qu'une telle restriction soit fondée sur une base légale (art. 36 al. 1 Cst.), repose sur un intérêt public ou sur la protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et soit proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.).

Le principe de la proportionnalité exige que la mesure en cause soit apte à produire les résultats escomptés (aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. ATF 142 I 76 consid. 3.5.1; 140 I 218 consid. 6.7.1).

b) La clause générale de police peut remplacer une base légale faisant défaut et fonder des restrictions même graves des droits fondamentaux, si et dans la mesure où l'ordre public ou des biens publics ou privés essentiels doivent être protégés contre des dangers graves qui les menacent de manière imminente et qui, compte tenu des circonstances concrètes, ne peuvent pas être écartés autrement que par des mesures qui ne sont pas expressément prévues par la loi. Les mesures appliquées doivent toutefois respecter les principes généraux du droit constitutionnel et administratif, en particulier le principe de la proportionnalité (ATF 147 I 161 consid. 5.1; ATF 126 I 112 consid. 4b; ATF 121 I 22 consid. 4b/aa; ATF 111 Ia 246 consid. 2 et 3a et les références). Le champ d'application de la clause générale de police est en principe limité aux cas d'urgence imprévisibles. Toutefois, l'Etat ne peut pas demeurer inactif et violer ses éventuels devoirs de protection lorsque des biens essentiels sont menacés par des dangers graves, imminents et impossibles à détourner autrement au sens de l'art. 36 al. 1 3^e ph. Cst., au seul motif que le législateur a omis de prévoir les mesures nécessaires en temps utile; en pareille circonstance, l'Etat peut et doit donc au contraire prendre exceptionnellement sur la base de la clause générale de police les mesures nécessaires à éviter ou faire cesser une atteinte qui était prévisible; ce devoir s'impose en particulier pour la protection directe de biens essentiels tels que la vie et l'intégrité corporelle, protégés par l'art. 10 Cst. (ATF 147 I 161 consid. 5.1; ATF 137 II 431 consid. 3.3.2; ATF 136 IV 97 consid. 6.3.2; TF 1C_35/2015 du 28 octobre 2015 consid. 3.3, in ZBl 117/2016 p. 253; Dubey/Zufferey, Droit administratif général, 2^ème éd., 2025, p. 749).

La première condition d'application de la clause générale de police tient à l'existence d'un "cas de danger". Les situations visées sont celles dans lesquelles l'intérêt public relève de l'ordre public, en un sens large qui inclut l'ensemble des biens de police, à savoir notamment la sécurité publique proprement dite, soit l'absence d'atteinte portée à l'ordre juridique objectif, aux biens juridiques fondamentaux des individus, tels que la vie et la santé. Le "cas de danger" n'existe que si et dans la mesure où le bien de police en cause fait l'objet d'une menace d'atteinte ou d'ores et déjà d'une atteinte qui dure (Jacques Dubey, in: Martenet/Dubey [éd.], Constitution fédérale, Commentaire romand, Bâle 2021, n. 91‑92 ad art. 36 Cst.).

La seconde condition est multiple et relative à la nature de la menace pesant sur l'intérêt de police en cause. Tout d'abord, la gravité de la situation tient à la grande importance de l'intérêt public en cause, mais aussi à l'importance de l'atteinte dont cet intérêt est menacé. Ensuite, pour que le cas de danger soit sérieux ou concret, il faut que l'existence et l'effectivité de la menace soit établie sur la base de faits objectifs et d'éléments probants. Enfin, quant à l'exigence d'urgence de la situation, il faut qu'il y ait péril en la demeure, au sens où "tarder serait dangereux". Il faut donc que l'écoulement du temps compromette la protection du bien de police visé, soit parce que ce retard à agir prolongerait ou aggraverait une atteinte en cours, soit parce qu'il permettrait la réalisation du risque ou augmenterait la probabilité de sa réalisation. L'urgence visée à l'art. 36 al. 1 3^e ph. Cst. relève donc d'un état de nécessité, c'est-à-dire d'une situation particulière dans laquelle on accepte que l'Etat agisse en contrariété avec la première exigence d'un Etat de droit (la légalité), pour éviter une entorse plus grave encore à sa raison d'être (l'intérêt public) (Jacques Dubey, op. cit., n. 93 ss ad art. 36 Cst.).

c) Au sujet des orages, MétéoSuisse explique qu'il est difficile de prévoir l'endroit et le moment précis où ils se produisent (https://www.meteosuisse.admin.ch/meteo/dangers/explications‑aux‑degres‑de‑danger/orages.html). Le degré de danger 4 (danger fort) présente les conséquences possibles suivantes: crues soudaines sur les cours d’eau; branches cassées, arbres renversés, glissements dans les pentes fortes; dommages importants provoqués par la grêle; impacts de foudre; débordements des réseaux d'assainissement et des canalisations; inondation des passages et parkings souterrains ainsi que des caves; perturbations de la circulation routière, ferroviaire, fluviale et aérienne (en raison entre autres de l’occurrence soudaine de vents très violents, d’inondations, d’arbres abattus, etc.). Il correspond à des vents de plus de 120 km/h, de la grêle de plus de 4 cm et des précipitations de plus de 50 mm/h. Le degré de danger 3 (danger marqué) peut présenter les conséquences suivantes: crues soudaines des cours d’eau; arbres renversés; glissements de terrain locaux à craindre dans les zones à forte pente; impacts de foudre et dommages causés par la grêle; débordements des réseaux d'assainissement et des canalisations; inondation des passages et parkings souterrains ainsi que des caves; perturbations de la circulation routière et ferroviaire ainsi que du trafic aérien; circulation lacustre dangereuse en raison de brusques et très fortes rafales. Il correspond à des vents de 90 à 120 km/h, de la grêle de 2 à 4 cm et des précipitations de 30 à 50 mm/h.

d) En l'espèce, selon la recourante, la décision attaquée est inadéquate pour deux motifs. D'une part, elle considère que le risque d'orages doit s'apprécier singulièrement dans le temps, de sorte que la révocation de l'autorisation de manifester était impropre à protéger le public dans la mesure où les conditions météorologiques étaient favorables en fin de journée, lorsque les matchs auraient dû être diffusés. D'autre part, elle déplore que la décision concerne l'ensemble du territoire sans considération pour les spécificités locales. Elle ajoute que la décision attaquée est contraire au principe de la subsidiarité en ce sens que la révocation aurait pu intervenir avec une portée limitée sur le plan territorial et dans le temps. Enfin, la décision litigieuse serait contraire au principe de proportionnalité au sens strict. A cet égard, elle expose avoir entrepris toutes les démarches nécessaires pour exploiter le dispositif mis en place, notamment en ce qui concerne la sécurité en cas d'orage, si bien qu'au terme d'une balance des intérêts, la révocation prononcée au motif de protéger le public ne justifiait pas de léser ses intérêts, en particulier sa liberté économique. Elle allègue une perte financière estimée entre 50'000 et 60'000 fr., comprenant les frais engagés pour l'emploi de personnel, les mesures de sécurité mises en place, la commande de marchandise et la préparation logistique de l'évènement.

aa) Selon les prévisions météorologiques établies le 28 juin 2024, des orages violents, d'un degré de danger 4, étaient annoncés dans la région d'Estavayer – Cudrefin (VD) pour la période du 29 juin à 14h00 au 30 juin 2024 à 3h00 avec un pic d'intensité le 29 juin 2024 entre 16h00 et 23h00. A l'issue des rapports de situation tenus le 29 juin 2024, l'instabilité extrême de la situation a été maintenue (rapport de 11h00). En outre, les précipitations et risques d'orages, même d'une intensité moins élevée que celle estimée initialement, étaient attendus jusqu'au lendemain (rapport de 21h00). Les prévisions du 28 juin 2024 annonçaient également des vents violents pouvant dépasser les 100 km/h, des impacts de foudre, de la grêle ainsi que de violentes précipitations de l'ordre de 70 à 100mm. Les valeurs relatives au vent et aux précipitations ont été revues à la baisse lors des prévisions établies le lendemain, sans que les valeurs annoncées initialement soient complètement exclues.

Dans ces conditions, l'autorité intimée pouvait légitimement craindre que la sécurité publique soit sérieusement mise en péril en cas de maintien de l'autorisation de manifestation à l'extérieur. Le pic de fréquentation de la manifestation était estimé à 999 personnes. Avec au programme un match de la Suisse en huitième de finale, dont la diffusion était prévue à la Fan Zone, tout portait à croire que la fréquentation serait particulièrement élevée le samedi 29 juin 2024 en fin de journée.

Compte tenu de la gravité des intempéries annoncées et de l'ampleur de l'évènement prévu, l'autorité intimée a considéré, à raison, que la situation météorologique annoncée pour le 29 juin 2024 constituait un cas d'urgence imprévisible. Elle était ainsi fondée à prendre les mesures indispensables pour préserver la sécurité publique d'un danger sérieux qui la menaçait d'une façon directe et imminente, en vertu de son pouvoir général de police, soit sans base constitutionnelle ou légale expresse (cf. CDAP GE.2024.0260 précité, consid. 4d/aa).

bb) Sous l'angle de l'intérêt public aux restrictions à la liberté économique, sont autorisées les mesures d'ordre public, de politique sociale ainsi que les mesures dictées par la réalisation d'autres intérêts publics (cf. ATF 143 I 388 consid. 2.1; 143 I 403 consid. 5.2 et les références). En l'occurrence, la décision entreprise prononçait la révocation de toutes les autorisations de manifestation en extérieur durant la période d'annonce des intempéries, afin de garantir la sécurité de la population. Comme déjà retenu par la CDAP, cet objectif constitue incontestablement un intérêt public (CDAP GE.2024.0260 précité, consid. 4d/bb). En particulier, la protection de la population dans une situation d'urgence est expressément consacrée dans la LProP qui, en concrétisation de la clause générale de police, trouve application dans la présente cause.

cc) Sous l'angle de l'aptitude, la mesure prise par l'autorité intimée face aux prévisions météorologiques était propre à atteindre le but de protection de la population (cf. CDAP GE.2024.0260 précité, consid. 4d/cc). En effet, en prononçant la révocation de l'autorisation de manifester du 29 juin dès 14h00 au 30 juin 2024 jusqu'à 8h00, l'autorité intimée a permis d'empêcher que les participants à la manifestation soient mis en danger par les intempéries annoncées durant cette période. Il importe peu à cet égard que les prévisions météorologiques ne se soient finalement pas réalisées comme annoncées. En effet, compte tenu de l'importance de l'alerte émise, c'est à raison que l'autorité intimée a évalué le risque encouru par la population en amont des événements en extérieur prévus ce jour-là et sur la base des informations disponibles en début de journée. En tout état de cause, la situation a été mise à jour par les autorités compétentes jusqu'à 21h00 et le degré de danger est demeuré le même.

dd) Concernant le critère de la nécessité, au regard de l'ampleur des intempéries annoncées, aucune autre mesure ne pouvait être envisagée (cf. CDAP GE.2024.0260 précité, consid. 4d/dd). L'imprévisibilité des orages quant à leur survenance et leur localisation recommandait précisément de prendre une mesure telle que la révocation des autorisations de manifestation à l'extérieur, seule susceptible de garantir la protection de la population.

Du point de vue temporel, si la décision a été rendue à 12h30, les autorités concernées ont encore tenu des rapports de situation à 17h00 et à 21h00. Elles ont donc pris en compte l'évolution de la météo dans le temps. Selon les informations disponibles durant le rapport de situation de 10h30, le début des intempéries était estimé à 16h00 pour toute la Romandie. Dans ces conditions, l'autorité intimée ne pouvait attendre davantage avant de prendre une décision. Si les intempéries avaient présenté l'intensité annoncée, il aurait alors été à craindre que la gestion tardive de la situation ne puisse assurer la sécurité publique. En tout état de cause, tout laisse penser que la même mesure aurait été prise plus tard dans la journée, auquel cas les intérêts économiques de la recourante auraient également été impactés.

Du point de vue spatial, il faut relever la difficulté de mettre en œuvre des mesures différenciées par localité, face à des phénomènes météorologiques dont la réalisation est incertaine et alors que plusieurs manifestations d'une ampleur importante étaient autorisées ce jour-là. L'autorité intimée se trouvait donc dans l'impossibilité de prendre des mesures partielles et différenciées selon les régions du canton. Au contraire, compte tenu du nombre de personnes attendues aux manifestations autorisées et donc susceptibles d'être mises en danger, du degré de danger annoncé et des conséquences possibles des intempéries, l'autorité intimée a pris à juste titre une mesure pour l'ensemble du territoire, exigée par l'intérêt de la collectivité publique. Dans ces conditions, il importe peu que les prévisions météorologiques n'aient pas concerné spécifiquement la localité de ********, ce d'autant plus que les régions environnantes étaient englobées dans les zones à risque et que la B.________ Fanzone à ******** présentait un degré d'alerte de niveau 4 selon la liste produite par l'autorité intimée.

A cela s'ajoute que l'été 2024 a présenté une météo hors du commun, causant des dégâts naturels et humains non négligeables. Dans la continuité de ces phénomènes, l'autorité intimée ne pouvait faire l'économie de prendre les mesures qui s'imposaient face aux violentes intempéries annoncées pour le 29 juin 2024.

En outre, contrairement à ce que soutient la recourante, le dispositif d'évacuation et de sécurité qu'elle avait mis en place en cas d'intempéries et le fait qu'elle avait déjà pu le mettre en œuvre avec succès auparavant n'auraient pu suffire à garantir la sécurité de la population et à remplacer la mesure prise par l'autorité intimée. Au demeurant, compte tenu de l'urgence de la situation, on ne pouvait attendre de l'autorité intimée de prendre connaissance des mesures de sécurité prises pour chaque manifestation autorisée ce jour-là dans le canton. En tous les cas, la gestion d'une telle situation d'urgence ne pouvait être laissée entre les mains des organisateurs des manifestations et des communes dès lors qu'elle relève de la compétence de l'autorité intimée.

Il est encore à relever que la décision a été prise sur la base des recommandations et du rapport de situation conduit par l'EMCC, lequel pilote l’engagement des partenaires sécuritaires et des services techniques, autorités et communes en coordonnant les interventions lors d’événement sortant de l’ordinaire, comme dans le cas d'une catastrophe naturelle par exemple (https://www.vd.ch/securite/protection-de-la-population/etat-major-cantonal-de-conduite-emcc; cf. art. 9 al. 2 LProP). Les éléments au dossier démontrent que la situation a été analysée à plusieurs reprises et de manière détaillée par les autorités compétentes.

ee) Du point du vue de la pesée des intérêts (proportionnalité au sens étroit), la protection de la population représente un intérêt public important. Il n'y a certes pas lieu de minimiser l'impact économique que la révocation a provoqué sur la situation financière de la recourante. Le match en huitième de finale opposant la Suisse à l'Italie annonçait certainement une fréquentation élevée de la Fan Zone et donc des investissements financiers importants pour la recourante. Toutefois, dans une situation d'urgence et de danger telle que celle annoncée pour le 29 juin 2024, la population peut attendre des autorités étatiques de prendre les mesures nécessaires pour garantir sa sécurité. A cela s'ajoute que la révocation de l'autorisation a été prononcée pour moins d'une journée, tandis que l'Euro 2024 a duré un mois. La durée de la révocation est donc acceptable au regard de la durée totale de la manifestation et des frais engagés par la recourante pour la manifestation.

La proportionnalité doit s'analyser lors de la prise de décision de l'autorité intimée, à la lecture des informations disponibles à ce moment, d'autant plus au vu de l'incertitude et de la difficulté de prédire la survenance exacte des intempéries annoncées. Il y a donc lieu de retenir, à l'issue d'une pesée des intérêts en présence, que l'intérêt public poursuivi l'emporte manifestement sur l'intérêt personnel et financier de la recourante (cf. CDAP GE.2024.0260 précité, consid. 4d/ee). La règle de la proportionnalité au sens étroit est dès lors également respectée.

ff) Le grief de violation de la liberté économique doit par conséquent être écarté.

5.                      Il y a enfin lieu de relever, de même que dans l'arrêt GE.2024.0260 rendu récemment par la CDAP (consid. 5), que la recourante n’a pas d’intérêt digne de protection à ce que le tribunal donne droit à sa conclusion en constatation de l'illicéité de la décision entreprise. Il n'appartient en effet pas au juge administratif mais aux tribunaux civils ordinaires de se prononcer sur le caractère prétendument illicite d'un acte étatique en lien avec une action en responsabilité contre l'Etat (art. 14 de la loi sur la responsabilité de l'Etat, des communes et de leurs agents du 16 mai 1961 [LRECA; BLV 170.11]; CDAP GE.2024.0339 du 24 février 2025 consid. 4d; RE.2020.0003 du 21 juillet 2020 consid. 3b). Selon la jurisprudence, le seul fait d’envisager une action en dommages‑intérêts contre la collectivité ne confère pas un intérêt actuel et pratique à ce que le caractère illicite de la décision soit constaté dans le cadre de la procédure administrative (ATF 126 I 144, traduit in JdT 2000 I 565 et les références citées). Une telle procédure ne nécessite en effet pas que l’illicéité de l’acte ait été constatée auparavant (ATF 125 I 394 consid. 4b et les arrêts cités; CDAP AC.2020.0133 du 5 février 2021 consid. 4).

6.                      Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité et à la confirmation de la décision entreprise. La recourante, qui succombe, supportera les frais judiciaires (art. 49, 91 et 99 LPA‑VD). L’émolument judiciaire est arrêté à 2'000 fr. (art. 4 al. 1 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 al. 1 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).

 

 

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

II.                      La décision rendue le 29 juin 2024 par le Chef du Département de la jeunesse, de l'environnement et de la sécurité est confirmée.

III.                    Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la recourante

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 2 octobre 2025

 

Le président:                                                                                            La greffière:        


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.