TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 15 septembre 2025
Composition	Mme Danièle Revey, présidente; M. André Jomini et M. Alex Dépraz, juges; Mme Lea Rochat Pittet, greffière.

 

Recourante

A.________, à ********,

  

Autorité intimée		Municipalité d'Etagnières, à Etagnières,
Tiers intéressé		Poste CH Réseau SA, à Berne.

  

 

Objet	Loi sur l'information
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité d'Etagnières du 10 octobre 2024 (LInfo)

 

Vu les faits suivants:

A.                     A la suite de la fermeture de l'office postal d'Etagnières, Poste CH SA (ci-après: la Poste) et la Commune d'Etagnières (ci-après: la commune) ont conclu un contrat de partenariat visant la mise en place d'un guichet postal dont les services seraient assurés par la commune en tant que filiale partenaire. Plus précisément, le contrat signé, incluant une série d'annexes, portait "sur la fourniture de services postaux et de paiement au point de vente d'Etagnières (en qualité de filiale en partenariat)." Le contrat comportait également des conditions générales, intitulées "Fourniture de services postaux et de services de paiement aux points de vente (en qualité de filiales en partenariat)".

B.                     Le 30 septembre 2024, dans le cadre de la préparation de l'émission de radio "********" consacrée aux sujets de consommation, une collaboratrice de A.________ (ci-après: A.________) a contacté l'administration communale d'Etagnières afin d'obtenir des renseignements sur les services proposés par cette dernière en tant que filiale partenaire de la Poste.

L'administration communale a répondu aux questions posées par courriel des 1^er et 2 octobre 2024. Elle a confirmé assurer des services de la Poste en tant qu'agence postale et a indiqué les horaires d'ouverture de l'agence, les services proposés et le nombre d'employés en charge de ce guichet postal.

Le 4 octobre 2024, un autre collaborateur recherchiste de A.________, B.________, a demandé à la commune l'accès aux "documents (contrats, mandats, accords) qui règlent les droits et obligations des partenaires (La Poste et [la] commune) pour l'exploitation de cette filiale postale à Etagnières".

Par courriel du 10 octobre 2024, l'administration communale a informé A.________ que la Municipalité d'Etagnières (ci-après: la municipalité) avait décidé de ne pas accéder à sa demande, au motif que les documents requis étaient "des documents contractuels entre la Poste et la Commune".

Informée de la démarche de A.________, la Poste a indiqué à la municipalité par courriel du 11 octobre 2024, qu'elle s'opposait à la divulgation du contrat de partenariat qui les liait. Elle relevait notamment que les parties s'étaient engagées contractuellement à respecter une clause de confidentialité qui couvrait l'ensemble du contrat, conformément au ch. 2.9.2 let. f des conditions générales intitulées "4. Fourniture de services postaux et de services de paiement aux points de vente (en qualité de filiales en partenariat)". Cette clause est libellée ainsi:

"Le partenaire gardera en tout temps le secret sur les informations qui lui sont confiées par RéseauPostal et/ou par PostFinance ou dont il a connaissance ou qu'il traite en relation ou à l'occasion de la fourniture des prestations définies dans le contrat de base, qui ne sont pas notoires et qui n'ont pas été rendues publiques sans violation de l'obligation de confidentialité (ci-après: informations confidentielles). Il ne les utilisera qu'aux fins prévues pour l'exécution du contrat de base.

Devront notamment être traitées de manière confidentielle

a.     les données personnelles;

b.     les données et informations concernant la clientèle de RéseauPostal et de PostFinance;

c.     toutes les données protégées par le secret bancaire, le secret postal et des télécommunications et le secret professionnel des négociants en valeurs mobilières;

d.     les informations sur les activités et les mesures de RéseauPostal et/ou de PostFinance qui ne sont pas destinées à être publiées;

e.     les informations sur l'infrastructure technique, y compris ses composants matériels et logiciels ainsi que les concepts de sécurité;

f.      le contenu du contrat de base.

Le partenaire prend connaissance du fait que RéseauPostal devra présenter le contrat de base à la Commission fédérale de la poste (PostCom) si celle-ci le demande.

Les informations confidentielles doivent être protégées par des mesures techniques et organisationnelles appropriées contre tout accès indu par des personnes non autorisées. Il y a lieu de s'assurer également qu'au sein de l'organisation du partenaire, seules ont accès aux informations confidentielles les personnes qui en ont raisonnablement besoin pour fournir les prestations contractuelles. Lorsque le contrat de base prendra fin, le partenaire restituera toutes les informations confidentielles concernant RéseauPostal et/ou PostFinance et, le cas échéant, les effacera définitivement de ses systèmes.

Demeurent réservées les obligations légales de conservation. Les obligations de confidentialité demeurent valables après expiration du contrat."

C.                     Par acte du 8 novembre 2024, A.________ (ci-après également: la recourante), sous la plume de B.________, a recouru contre la décision de la municipalité du 10 octobre 2024 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou la Cour). Elle a conclu en substance à sa réforme en ce sens qu'ordre soit donné à la commune de "transmettre [à la recourante] tous les documents (contrats, mandats, accords entre la commune d'Etagnières et La Poste suisse) qui règlent les droits et obligations des partenaires (La Poste et la commune d'Etagnières) pour l'exploitation de la filiale postale de la commune d'Etagnières, dans les 30 jours".

Le 19 novembre 2024, la municipalité (ci-après également: l'autorité intimée) a déposé sa réponse au recours et conclu à son rejet.

Invitée dans la procédure en qualité de tiers intéressé, la Poste s'est déterminée le 27 janvier 2025. Elle a produit les documents précités, à savoir le contrat, avec ses annexes et ses conditions générales, en caviardant les rémunérations versées au partenaire qui figuraient dans l'annexe 4, et autorisé qu'il soit divulgué aux autres parties, dans sa version ainsi caviardée. La juge instructrice l'a transmis aux autres parties le 29 janvier 2025. L'annexe 4 du contrat contient les éléments suivants:

"A) Rémunération variable Chiffre d'affaires produits logistiques

ELEMENT                                                                                             Taux

Rémunération variable dépôt colis GAS/PP-Easy                                     [caviardé]

Rémunération variable envois lettres easy

Rémunération variable par BDD PP contre facture

Rémunération variable par BDD PromoPost contre facture

Rémunération variable retraits d'envois

Rémunération variable BLN Remboursement sans titre

Rémunération variable Réexpédition /Renvoi

Rémunération variable versements

Rémunération variable retraits d'argent comptant

B) Montant complémentaire

ELEMENT                                                                                             Taux

Montant complémentaire dépôt d'envois                                                  [caviardé]

Montant complémentaire retraits d'envois

Montant complémentaire versements

Montant complémentaire prestations particulières"

Par courrier du 12 février 2025, A.________ a informé la juge instructrice qu'elle maintenait son recours tendant à l'obtention du contrat litigieux non caviardé. A l'appui de sa position, elle produisait une recommandation du 19 décembre 2024 établie par la Préposée cantonale à la transparence et à la protection des données du Canton de Fribourg, ainsi qu'une recommandation du 7 janvier 2025 établie par le Préposé cantonal à la protection des données et à la transparence du Canton de Genève, pour des demandes similaires qu'elle avait effectuées dans ces cantons.

Le 28 février 2025, la municipalité a indiqué qu'elle n'avait pas d'observations complémentaires par rapport à ses précédentes considérations.

Le 17 mars 2025, la Poste a déposé de nouvelles déterminations et conclu au rejet du recours. Subsidiairement, elle a conclu à ce que soit admise "la qualification de secret d'affaires des conditions financières selon l'annexe 4 du contrat de prestations" et à la transmission à A.________ "dans la version caviardée que la Poste CH Réseau SA […] a envoyée au Tribunal avec son courrier du 27 janvier 2025".

A.________ s'est encore déterminée le 4 avril 2025. Le 25 août 2025, elle a produit une procuration autorisant B.________ à agir en son nom et pour son compte dans la présente procédure.

Considérant en droit:

1.                      Les décisions rendues sur la base de la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l’information (LInfo; BLV 170.21) par les autorités soumises à cette loi peuvent faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal cantonal (art. 21 al. 1 LInfo). Le recours a été déposé en temps utile et il satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1, 95 et 99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36], applicables par renvoi de l'art. 27 al. 3 LInfo).

On relève au passage que le fait que le document litigieux puisse éventuellement être accessible à des tiers sur la base des règles de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3) – ce qu'il n'y a pas lieu de trancher en l'espèce – ne permet pas, sauf disposition légale particulière, d'exclure l'application de la LInfo, lorsque ces mêmes données sont détenues par une autorité vaudoise, cantonale ou communale (GE.2023.0217 du 5 mars 2024 consid. 1b). Il convient dès lors d'entrer en matière sur le fond.

2.                      Sur le plan formel, la recourante relève que la décision attaquée n'indique pas les voies de droit.

a) Selon l'art. 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst‑VD; BLV 101.01), les justiciables ont le droit de recevoir une décision motivée avec indication des voies de recours. Cette exigence est reprise à l'art. 42 al. 1 let. f LPA-VD, qui dispose que la décision contient l'indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l'autorité compétente pour en connaître. D'après un principe général du droit découlant de l'art. 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) protégeant la bonne foi du citoyen, lorsqu'il existe une obligation de mentionner une voie de droit, son omission ne doit pas porter préjudice au justiciable; celui-ci ne doit en outre pas devoir pâtir d'une indication inexacte ou incomplète sur ce point (ATF 134 I 199 consid. 1.3.1; TF 1C_268/2021 du 25 novembre 2021 consid. 2.1).

b) En l'occurrence, l'absence d'indication des voies de droit n'a pas empêché la recourante d'agir en temps utile devant le tribunal de céans, de sorte qu'elle n'a subi aucun préjudice en lien avec un tel défaut. Partant, ce grief doit être écarté.

3.                      Le litige porte sur le refus de l'autorité intimée de donner à la recourante l'accès aux documents (contrats, mandats, accords) qui la lient à la Poste pour l'exploitation d'une agence postale au sein de son administration. Il ressort du dossier de la cause que les données requises se matérialisent en un seul contrat de partenariat conclu entre la Poste et la commune le 3 février 2020, comprenant huit annexes et les conditions générales "Fourniture de services postaux et de paiement aux points de vente (en qualité de filiale en partenariat)" (cf. p. 7 du contrat "Parties intégrantes du présent contrat"). Le contrat a été complété le 8 janvier 2024 par une modification de son annexe 4 et l'intégration d'une nouvelle annexe 9 (ci-après: le contrat). Son contenu a été entièrement dévoilé à la recourante dans le cadre de la présente procédure, à l'exception des rémunérations versées à la commune, inscrites à l'annexe 4 (cf. let. C supra).

a) L'art. 17 al. 1 Cst-VD garantit les libertés d'opinion et d'information. Celles-ci comprennent notamment le droit de consulter les documents officiels, dans la mesure où aucun intérêt prépondérant, public ou privé, ne s'y oppose (art. 17 al. 2 Cst-VD). La Constitution vaudoise dispose en outre à son art. 41, intitulé "Information du public", que l'Etat et les communes informent la population de leurs activités selon le principe de la transparence.

Ce devoir d'information est réglementé dans la LInfo, qui garantit la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Cette loi fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, notamment l'information remise à la demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b LInfo). Elle s'applique notamment aux autorités communales et à leur administration (art. 2 al. 1 let. e LInfo).

L'art. 8 al. 1 LInfo prévoit que, par principe, les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la LInfo sont accessibles au public, sous réserve des cas décrits au chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2). La LInfo accorde ainsi le droit pour toute personne d'obtenir de l'autorité compétente l'information qu'elle a demandée, sans avoir à justifier d'un intérêt particulier, ni à expliquer l'usage qu'elle entend faire de l'information sollicitée (cf. art. 10 LInfo; TF 1C_136/2019 du 4 décembre 2019 consid. 2.4; CDAP GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/bb; GE.2017.0001 du 22 mars 2017 consid. 3b; GE.2014.0174 du 13 février 2015 consid. 2a; GE.2012.0177 du 28 janvier 2013 consid. 2a).

On entend par "document officiel" tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont cumulatives (GE.2023.0184 du 16 mai 2024 consid. 2b; GE.2023.0162 du 2 février 2024 consid. 2c; GE.2022.0175 du 11 décembre 2023 consid. 3b; cf. ég. Exposé de motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002, p. 2647 ad art. 9). La loi ne vise pas seulement les documents produits par l’autorité, mais aussi ceux détenus par elle (GE.2023.0162 du 2 février 2024 consid. 2c; GE.2023.0030 du 12 avril 2023 consid. 5a).

S'agissant de l'accomplissement d'une tâche publique, cette notion ne doit pas être confondue avec celle de tâche d'intérêt public. Les documents visés par la LInfo concernent des tâches publiques des autorités. A ce titre, il peut s'avérer qu'un document comportant des informations de nature privée entre dans l'exercice d'une tâche publique. C'est le cas par exemple des pièces exigées par l'administration pour l'octroi d'une autorisation et fournies par le demandeur, auquel cas il s'agira d'examiner si un intérêt privé prépondérant ne s'oppose pas à la transmission de ces documents. Les documents soumis à la LInfo sont ceux qui ont un rapport avec une action administrative des autorités. Il doit s'agir d'un document qui n'est pas destiné à un usage personnel. On entend par là les documents ne concernant pas les activités de l'Etat et qui sont adressés personnellement à un collaborateur de l'Etat. Ainsi, les lettres et les courriers électroniques adressés personnellement à un fonctionnaire et ne relevant pas des affaires de service échappent à la notion de document officiel et les notes personnelles, manuscrites ou électroniques, inscrites sur un document officiel échappent au principe de la transparence lorsqu'elles sont uniquement destinées à un usage personnel (BGC septembre-octobre 2002 p. 2648 s.; cf. aussi GE.2021.0081 du 14 février 2022 consid. 4a).

En revanche, les documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit à l'information institué par la LInfo (art. 9 al. 2 LInfo).

b) En l'occurrence, les parties ne contestent ni le caractère achevé du contrat de partenariat, ni que celui-ci est détenu par l'autorité intimée, pas davantage qu'il n'est pas destiné à un usage personnel au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo. Seule demeure litigieuse la question de savoir si ce document concerne l'accomplissement d'une tâche publique. Pour la Poste en particulier, la commune fournirait des services postaux en tant qu'agence, au même titre que d'autres partenaires privés. Dans ce contexte, l'autorité communale s'exécuterait volontairement et non en exécution d'une obligation légale cantonale ou communale, seule la Poste étant soumise à une obligation de fournir des prestations de service postal dans l'intérêt public. Considérer que cette activité de guichet postal constituerait une tâche publique reviendrait à considérer que toutes les agences privées seraient soumises au principe de transparence, ce qui ne serait pas admissible.

aa) Aux termes de l'art. 92 Cst., intitulé "Services postaux et télécommunications", les services postaux et les télécommunications relèvent de la compétence de la Confédération (al. 1). La Confédération veille à ce qu'un service universel suffisant en matière de services postaux et de télécommunications soit assuré à des prix raisonnables dans toutes les régions du pays. Les tarifs sont fixés selon des principes uniformes (al. 2). 

Adoptée en exécution de ce mandat constitutionnel (Message du Conseil fédéral, FF 2009 4649, p. 4678), la loi fédérale du 17 décembre 2010 sur la poste (LPO; RS 783.0) règle la fourniture à titre professionnel de services postaux et de services de paiement relevant du service universel par La Poste Suisse (art. 1 al. 1 LPO). Cette loi a pour but de garantir à la population et aux milieux économiques des services postaux variés, avantageux et de qualité ainsi que des services de paiement relevant du service universel (art. 1 al. 2 LPO). La Poste doit en particulier assurer un service universel suffisant, à des prix raisonnables, à tous les groupes de population et dans toutes les régions du pays, par la fourniture des services postaux et des services de paiement, et créer les conditions propices à une concurrence efficace en matière de services postaux (art. 1 al. 3 LPO).

La LPO précise qu'il faut entendre par "services postaux", la réception, la collecte, le tri, le transport et la distribution des envois postaux, à savoir des lettres, journaux, périodiques et colis jusqu'à 30 kg compris (ce processus est également désigné "acheminement des envois postaux", FF 2009 4649, p. 4677), et par "services de paiements", les versements, les paiements et les virements (art. 2 let. a et f LPO).

Aux termes de l'art. 13 LPO, intitulé "Mandat de la Poste", celle-ci assure un service universel en fournissant les services postaux définis aux art. 14 à 17 LPO. Les art. 14 et 16 LPO sont formulés ainsi:

"Art. 14 Etendue

¹ La Poste assure le transport des lettres, colis, journaux et périodiques.

² La Poste réceptionne dans ses points d’accès les envois suivants:

a. lettres à destination de la Suisse et de l’étranger;

b. colis à destination de la Suisse et de l’étranger.

³ La Poste distribue les envois postaux visés à l’al. 1 au moins cinq jours par semaine. Les quotidiens en abonnement sont distribués six jours par semaine. La distribution à domicile est assurée dans toutes les zones habitées à l’année. Le Conseil fédéral peut prévoir des exceptions pour les habitations qui sont d’un accès extrêmement difficile.

⁴ Le Conseil fédéral peut en outre prévoir d’autres formes de distribution. Si la distribution se fait par de nouveaux canaux, la Poste garantit aussi la confidentialité et la sécurité de ses prestations.

⁵ Elle garantit un réseau de points d’accès couvrant l’ensemble du pays. Ce réseau comprend:

a. un réseau d’offices de poste et d’agences couvrant l’ensemble du pays et assurant les prestations du service universel; celles-ci doivent être accessibles à une distance raisonnable dans toutes les régions et à tous les groupes de population;

b. des boîtes aux lettres publiques disponibles en quantité suffisante, mais au moins une boîte aux lettres par localité.

⁶ Avant la fermeture ou le transfert d’un point d’accès desservi, la Poste consulte les autorités des communes concernées. Elle s’efforce de parvenir à un accord avec celles-ci. La commune concernée peut saisir la PostCom. Le Conseil fédéral prévoit à cette fin une procédure de conciliation.

⁷ Les services postaux doivent être fournis de manière à pouvoir être utilisés par les personnes handicapées à des conditions qualitativement, quantitativement et économiquement comparables à celles offertes aux personnes non handicapées. Il s’agit de veiller en particulier:

a. à ce que les points d’accès soient adaptés aux besoins des personnes ayant un handicap sensoriel ou moteur;

b. à ce que les envois expédiés par des personnes malvoyantes ou destinés à ces dernières soient exonérés de frais de port.

⁸ Le Conseil fédéral définit chaque service postal et précise les conditions d’accès après consultation des cantons et des communes.

Art. 16 Tarifs

¹ Les tarifs doivent être fixés selon des principes économiques. Le respect de cette disposition fait l’objet d’un contrôle conformément à la loi fédérale du 20 décembre 1985 concernant la surveillance des prix.

² Les tarifs des lettres et des colis relevant du service universel en Suisse doivent être fixés indépendamment de la distance et selon des principes uniformes. La PostCom vérifie périodiquement le respect de la fixation des tarifs indépendamment de la distance.

³ Les tarifs d’acheminement des journaux et périodiques en abonnement sont fixés indépendamment de la distance. Ils correspondent aux tarifs pratiqués dans les grandes agglomérations.

⁴ Des rabais sont accordés pour la distribution des publications suivantes:

a. quotidiens et hebdomadaires de la presse locale et régionale;

b. journaux et périodiques que les associations à but non lucratif adressent à leurs abonnés, à leurs membres ou à leurs donateurs et qui sont distribués normalement (presse associative et presse des fondations).

⁵ Aucun rabais n’est accordé pour la distribution de titres faisant partie d’un réseau de têtières dont le tirage global est supérieur à 100 000 exemplaires. Le Conseil fédéral peut fixer d’autres critères tels la zone de diffusion, la fréquence de parution, la part rédactionnelle ou l’interdiction d’une promotion prépondérante de produits ou de prestations.

⁶ Le Conseil fédéral approuve les rabais.

⁷ La Confédération alloue pour l’octroi de rabais les contributions annuelles suivantes:

a. 30 millions de francs pour la presse régionale et locale;

b. 20 millions de francs pour la presse associative et la presse des fondations.

⁸ Le Conseil fédéral peut fixer des prix plafonds applicables au service universel ou à des parties de ce dernier. Ces plafonds s’appliquent de manière uniforme et sont fixés en fonction de l’évolution du marché. Le Conseil fédéral peut déléguer à la PostCom l’édiction et l’exécution de prescriptions techniques et administratives.

La Poste est ainsi tenue d'assurer notamment le transport de lettres et colis, leur réception et leur distribution à domicile; elle doit garantir l'accès à ces services par un réseau d'offices de poste et d'agences assurant les prestations du service universel, couvrant l'ensemble du pays et accessibles pour tous les groupes de population à une distance raisonnable (cf. art. 14 LPO et art. 29 ss OPO, en particulier art. 33 OPO; FF 2009 4649, p. 4670). Pour ce faire, la Poste a la possibilité de choisir si elle veut gérer elle-même les points d'accès ou remplir le mandat d'infrastructure en collaboration avec des tiers, par exemple avec les épiceries de village. Dans ces derniers cas, la Poste reste complétement responsable de la réalisation du mandat qui lui a été confié, c'est-à-dire que les prestations du service universel devront être offertes à tous les points d'accès (FF 2009 4649, p. 4671). Lorsqu'elle décide de transférer ou fermer un point d'accès contre la volonté d'une commune, elle doit d'abord consulter celle-ci (cf. art. 14 al. 6 LPO). Si les parties ne parviennent pas à trouver un accord une procédure est prévue devant la PostCom (Commission fédérale de la Poste), à l'issue de laquelle cette autorité remet une recommandation à l'intention de la Poste (FF 2009 4649, p. 4671).

En plus des services postaux, la Poste est également chargée d'assurer des services de paiement, qui font pleinement partie du service universel (art. 32 s. LPO; FF 2009 4649, p. 4672). Les prestations doivent être accessibles de manière appropriée à tous les groupes de population et dans toutes les régions du pays. La Poste organise l’accès en tenant compte des besoins de la population; elle garantit aux personnes handicapées un accès sans entraves aux services de paiement électronique (art. 32 al. 2 LPO).

bb) Aux termes de l'art. 2 de la loi fédérale du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (LOP; RS 783.1), la Poste est une société anonyme de droit public (al. 1), inscrite au registre du commerce sous la raison sociale "Die Schweizerische Post AG, La Poste Suisse SA, La Posta Svizzera SA, La Posta Svizra SA" (al. 2). L'entreprise est gérée dans une structure de holding, qui regroupe, sous l'égide de La Poste Suisse SA, les sociétés du groupe stratégique Poste CH SA, PostFinance SA, CarPostal SA, Poste CH Communication SA, Poste CH Réseau SA et SPS Holding SA (selon la page "structure du groupe" du site internet de la Poste, disponible sous l'url https://www.post.ch/fr/notre-profil/portrait/structure-du-groupe-poste).

c) En l'occurrence, le contrat de partenariat litigieux prévoit que la commune est chargée de la gestion du guichet postal d'Etagnières et qu'elle fournit dans ce contexte, contre rémunération, un certain nombre de services à titre de filiale partenaire, parmi lesquels la prise en charge et la délivrance de lettres et de colis, ainsi que la possibilité d'effectuer des retraits d'argent liquide et des versements.

L'activité déployée dans ce cadre relève ainsi en grande partie du service universel tel que défini aux art. 14 à 17 et 32 LPO et, du moins sur le principe, assurément d'une tâche publique accomplie par une entreprise de la Confédération (à laquelle s'applique le cas échéant la LTrans). Toutefois, dans la mesure où la demande d'accès a été déposée par la recourante auprès de la Commune d'Etagnières et sur la base de la LInfo, il y a lieu de se placer du point de vue cette autorité pour déterminer si la condition de l'accomplissement d'une tâche publique selon le droit cantonal est remplie en l'espèce. Or, le service universel tel que décrit ci-dessus doit être assuré par la Confédération (cf. art. 92 Cst.), qui en a confié l'exécution à la Poste (cf. art. 13 LPO), non pas aux communes. Sous cet angle, le contrat de partenariat, spécialement son annexe 4, ne concerne donc pas l'accomplissement d'une tâche publique selon le droit cantonal et, partant, n'est pas soumis à la LInfo. 

On pourrait encore se demander si l'activité accomplie en l'occurrence par la commune relève de la gestion du patrimoine financier – qui constitue en principe une tâche publique (cf. sur ce point, GE.2019.0005 du 24 janvier 2020 consid. 3b/bb) – ou si la collectivité agit ici strictement comme un acteur privé, à l'instar des autres filiales partenaires de la Poste (kiosques, supermarchés, etc.), ce qui exclurait le document litigieux du champ d'application de la LInfo. Cette question peut toutefois demeurer indécise, le recours devant quoi qu'il en soit être rejeté pour les motifs exposés au considérant suivant.

4.                      En effet, à supposer que l'annexe 4 du contrat litigieux soit soumise à la LInfo (cf. consid. 3c supra), encore faudrait-il que des intérêts privés prépondérants ne s'opposent pas à sa divulgation intégrale. L'autorité intimée et la Poste invoquent précisément l'existence de secrets d'affaires et d'une clause de confidentialité, prévue au ch. 2.9.2 let. f des conditions générales.

a) Le droit à l'information institué par la LInfo n'est pas absolu. Selon l'art. 16 LInfo, les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire partiellement ou de différer cette publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent (al. 1). Sont notamment réputés intérêts privés prépondérants le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi (al. 3 let. c).

aa) Le secret commercial protégé par l'art. 16 al. 3 let. c LInfo doit être compris comme visant "toute information qui peut avoir une incidence sur le résultat commercial, soit par exemple l'organisation, le calcul des prix, la publicité et la production" (BGC, septembre 2002, p. 2658 ad art. 16 al. 3 let. c LInfo, qui se réfère à l'ATF 103 IV 283 consid. 2b; GE.2020.0038 du 14 décembre 2020 consid. 6c et les références; GE.2011.0035 du 29 juillet 2011 consid. 2a et les arrêts cités).

bb) Au niveau fédéral, l'art. 7 al. 1 let. g LTrans prévoit dans le même sens que le droit d’accès est limité, différé ou refusé, lorsque l’accès à un document officiel peut révéler des secrets professionnels, d’affaires ou de fabrication. La notion de secret doit dans ce cadre être comprise dans un sens large et comprend toute information qu'une entreprise est légitimée à vouloir conserver secrète, soit plus concrètement les données susceptibles d'influer sur la marche de ses affaires ou d'entraîner une distorsion de concurrence au cas où des entreprises concurrentes en prendraient connaissance (ATF 144 II 91 consid. 3.1; 142 II 340 consid. 3.2). Par secret d'affaires ou commercial, on entend notamment les connaissances qui peuvent être importantes pour le succès de l'entreprise, comme l'organisation interne, le calcul des prix et des rabais, la clientèle, la production, la marche des affaires, le plan de lancement d'un produit, le business plan, les sources d'achat et d'approvisionnement, etc. A l'inverse, cela signifie également que toutes les informations commerciales ne sont pas couvertes par la notion de secret. Ne constituent pas un secret d'affaires les bases de la fixation des prix par l'Etat (Isabelle Häner, in: Blechta/Vasella [éd.], Basler Kommentar, Datenschutzgesetz und Öffentlichkeitsgesetz, 4^e éd., n. 36 ad Art. 7 BGÖ).

L'existence d'un secret protégé dépend de la réalisation de quatre conditions cumulatives: il doit y avoir un lien entre l'information et l'entreprise; l'information doit être relativement inconnue, c'est-à-dire ni notoire ni facilement accessible; il doit exister un intérêt subjectif au maintien du secret (volonté du détenteur de ne pas révéler l'information) et cet intérêt doit être objectivement fondé (ATF 144 II 91 consid. 3; TF 1C_59/2020 du 20 novembre 2020, consid. 4.1 et la référence). S'agissant de la troisième condition, une clause de confidentialité dans un contrat peut établir la volonté de garder le secret (Häner, op. cit., n. 33 ad Art. 7 BGÖ; mais un accord de confidentialité ne permet pas encore de retenir l'existence d'un secret d'affaires, cf. TAF A-1432/2016 du 5 avril 2017 consid. 5.5.2).

cc) L'autorité ou la personne concernée doit expliquer en détail quelles informations constituent exactement des secrets d'affaires. Une indication générale de l'existence de tels secrets n'est en tout cas pas suffisante (ATF 144 II 77 consid. 3; Häner, op. cit., n. 39a ad Art. 7 BGÖ et les références citées; recommandation du PFPDT du 6 mai 2021, ch. 23). La charge de la preuve concernant l'existence d'un secret d'affaires revient à l'autorité compétente, ou plus précisément au maître du secret, à savoir le tiers consulté. Le secret d'affaires étant un intérêt privé, le détenteur du secret doit toujours indiquer concrètement et en détail à l'autorité, en quoi il s'agit d'informations devant être couvertes par le secret. L'autorité compétente pour le traitement de la demande d'accès doit vérifier dans chaque cas concret, si les secrets mentionnés par le détenteur au secret existent, un simple renvoi général au secret d'affaires par l'entreprise ne suffisant pas. L'autorité ne peut pas non plus se contenter de reprendre la position de l'entreprise, au contraire, elle doit évaluer de manière indépendante s'il existe un intérêt légitime à la protection des informations commerciales. Si l'autorité, respectivement le tiers concerné, ne parvient pas à amener la preuve de l'existence d'un secret d'affaires, l'accès doit en principe être accordé. Finalement, si une limitation paraît justifiée, l'autorité doit choisir, en application du principe de la proportionnalité, la variante la moins incisive et qui porte le moins possible atteinte au principe de la transparence (recommandation PFPDT du 11 avril 2025 §34).

b) En l'occurrence, les informations qui restent litigieuses portent sur les montants de la rémunération versée par la Poste à la commune en échange de prestations d'agence postale. Il existe manifestement un lien entre ces informations et l'entreprise concernée, à savoir la Poste. Ces informations ne sont par ailleurs ni notoires, ni facilement accessibles. Et il existe un intérêt subjectif, pour la Poste, à ne pas les rendre publiques, intérêt illustré en particulier par la clause de confidentialité prévue au ch. 2.9.2 let. f des conditions générales intégrées au contrat.

c) Il reste donc à déterminer si l'intérêt au maintien du secret est objectivement fondé.

En l'espèce, comme l'explique la Poste dans ses écritures, les prestations du service universel sont aujourd'hui en grande partie offertes au travers de commerces locaux ou autres filiales, privées ou publiques, telles que la commune en l'occurrence, permettant notamment aux clients de déposer ou retirer des colis et d'effectuer retraits d'argent. Selon le site internet de la Poste, il existait en Suisse au 21 novembre 2024 quelque 1'200 filiales en partenariat (https://post-medien.ch/fr/les-filiales-en-partenariat-expliquees-en-cinq-questions/). Si la Poste s'exécute de cette manière, c'est également le cas de ses concurrents, en particulier sur le marché des colis et du retrait d'espèces, qui concluent eux-mêmes des partenariats de ce type avec des magasins, stations-service, boulangeries, etc. Dans ce contexte, la rémunération versée aux agences constitue un élément essentiel de la structure des coûts. Il est partant probable qu'en rendant public le montant de la rémunération octroyée par la Poste à l'une de ses filiales, ces informations soient utilisées par ses concurrents pour offrir des partenariats plus avantageux auprès des mêmes partenaires, et ainsi les débaucher. Dans la mesure où, comme l'indique la Poste, les contrats proposés et le "système de prix" sont les mêmes pour toutes ses agences – qu'il s'agisse de sociétés privées ou d'acteurs publics –, il importe peu que ses concurrents concluent plutôt avec des privés. A cela s'ajoute que la divulgation des informations financières litigieuses permettrait aux autres filiales de la Poste, ainsi qu'à d'éventuels futures filiales partenaires, de connaître à l'avance le montant de certaines rémunérations versées, diminuant ainsi la marge de négociation de la Poste dans le cadre de la conclusion de nouveaux contrats ou la modification de contrats en cours. De surcroît, il est également possible que la publication des montants litigieux entraîne une perte de confiance par les clients dans les acteurs du marché s'ils ont l'impression que ceux-ci ne sont pas en mesure de garder leurs structures de coûts confidentielles.

d) Il résulte de ce qui précède que la publication des montants versés est propre à impacter, de manière probable et avec une certaine gravité, la marche des affaires de la Poste, qui peut ainsi se prévaloir d'un secret commercial au sens de l'art. 16 al. 3 let. c LInfo. On ne peut pas non plus exclure que le préjudice économique que celle-ci pourrait subir entraîne des conséquences négatives sur la mise en œuvre du mandat légal qui lui incombe, d'offrir un service universel suffisant et de qualité.

Par conséquent, l'intérêt de la Poste - ainsi que celui de la commune -, au maintien du secret commercial doit être considéré comme prépondérant à celui invoqué par la recourante à ce que l'annexe 4 soit entièrement divulguée.

5.                      a) Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.

b) Il n'est pas perçu d'émolument, les procédures en matière de LInfo étant gratuites (art. 21a LInfo). Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision rendue par la Municipalité d'Etagnières le 10 octobre 2024 est confirmée.

III.                    Il est statué sans frais.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 15 septembre 2025

 

La présidente:                                                                                          La greffière:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.