TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 19 mars 2025

Composition

M. Alex Dépraz, président; M. Pascal Langone et Mme Marie-Pierre Bernel, juges; Mme Magali Fasel, greffière.

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Robert FOX, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Autorité de surveillance LPP et des fondations de Suisse occidentale, à Lausanne.

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision de l'Autorité de surveillance LPP et des fondations de Suisse occidentale du 30 novembre 2024 (plainte contre la Fondation B.________).

Vu les faits suivants:

A. La Fondation B.________ (ci-après aussi: la fondation), dont le siège est à ********, a été fondée le 4 juin 2007 et a pour but l'organisation de spectacles, en particulier d'un festival de musique rock et autres. Selon l'art. 5 de ses statuts, la fondation a été dotée par sa fondatrice, l'Association C.________, de son patrimoine selon bilan au 30 septembre 2006 et a repris les droits et obligations de cette association. Au moment de la constitution de la fondation, A.________ (ci-après aussi: l'intéressée ou la recourante) figurait parmi les membres du conseil de fondation et a également été désignée comme directrice de la fondation. La fondation a notamment organisé pendant plusieurs années un festival de musique rock ********.

A.________ a été radiée de sa qualité de membre du conseil de fondation en date du 2 décembre 2020.

B. A.________ est l'associée gérante de D.________, dont le siège est à ******** (FR) et qui a pour but la production et l'animation de spectacles audio-visuels, notamment concerts et festivals, la production et l'élaboration de tous moyens de communication ainsi que les services y relatifs.

Par contrat du 15 mai 2003, qui a été repris ensuite par la fondation, l'Association C.________ a confié à D.________ le mandat exclusif de la production annuelle du Festival ********. Ce contrat a été résilié après l'édition 2018.

D.________ réclame à la fondation le paiement d'un montant de 137'365 fr. en relation avec l'édition 2018 du Festival ********. Après avoir notamment signé avec la fondation une convention de postposition, D.________ a tenté vainement de recouvrer sa prétendue créance; elle a notamment requis la faillite sans poursuite préalable de la fondation, laquelle a été rejetée le 17 juin 2024 par la Présidente du Tribunal d'arrondissement de la Broye et du Nord vaudois.

C. Le 7 mai 2024, A.________ a adressé à l'Autorité de surveillance LPP et des fondations de Suisse occidentale (ci-après aussi: l'As-So ou l'autorité intimée) une plainte contre la Fondation B.________. Elle faisait valoir sa qualité de "membre fondatrice" et de directrice pendant 30 ans d'organisation du Festival ********. Elle indiquait avoir constaté depuis 2021 d'importants dysfonctionnements au sein de la fondation depuis l'arrivée de deux nouveaux membres. Ainsi, elle observait que la fondation n'avait plus organisé de festival annuel depuis 2022 (sur un autre site que celui des ********, indisponible en raison de travaux), ce qui était contraire à son but, que certains actifs seraient utilisés à titre privé et que le conseil de fondation ne serait pas composé de manière conforme aux statuts. Elle faisait en outre valoir que la fondation refuserait sans motif le paiement du montant dû à D.________ et soupçonnait les membres de vider la fondation de ses actifs pour ne pas assumer cette dette. Le 13 juin 2024, A.________ a demandé que des mesures soient prises à l'encontre de la fondation et a demandé à pouvoir accéder aux comptes 2023.

Il ressort du dossier qu'un rendez-vous a eu lieu entre A.________ et des représentants de l'autorité intimée. Il ne ressort en revanche pas du dossier que la plainte de A.________ aurait été transmise aux organes de la fondation pour que ceux-ci puissent se déterminer.

Le 28 août 2024, A.________ a envoyé un nouveau courriel à l'autorité de surveillance. Par courriel du 24 septembre 2024, A.________ a en particulier relancé l'As-So et lui a indiqué qu'elle attendait une prise de décision de la part de l'autorité dans un délai au 30 septembre 2024.

D. Par courrier du 30 octobre 2024, qui ne comportait pas d'indication de voies de droit, l'As-So a exposé à A.________ qu'elle n'entrait pas en matière sur sa plainte au motif que l'intéressée ne disposait pas de la légitimation active. En effet, l'intéressée ne pouvait pas se prévaloir de la qualité de fondatrice. En outre, elle agissait en réalité pour défendre les intérêts de D.________ dans le cadre du litige civil opposant cette société à la fondation.

E. Par acte du 2 décembre 2024, A.________, représentée par son avocat, a déposé un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du 30 octobre 2024 de l'As-So en concluant à son annulation et au renvoi de la cause à cette dernière pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Dans sa réponse du 7 février 2025, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.

Le 28 février 2025, la recourante a déposé des déterminations sur la réponse de l'autorité intimée.

Le 6 mars 2025, l'autorité intimée a déposé une écriture spontanée confirmant les conclusions prises dans sa réponse. Cette écriture a été transmise à la recourante.

Considérant en droit:

1. a) Les décisions rendues par l'autorité intimée – à laquelle le Canton de Vaud a confié la surveillance des fondations ayant leur siège sur son territoire (cf. art. 53 du Code de droit privé judiciaire du 12 janvier 2010 [CDPJ; BLV 211.02]; Concordat du 23 février 2011 sur la création et l'exploitation de l'Autorité de surveillance LPP et des fondations de Suisse occidentale [C-AS-SO; BLV 831.95]) – sont susceptibles de recours de droit administratif auprès du Tribunal cantonal (art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]; CDAP arrêt GE.2021.0167 du 20 décembre 2022 consid. 1c).

b) En l'espèce, même si l'acte attaqué ne comporte pas de voie de droit, il constitue matériellement une décision finale mettant fin à la procédure initiée par la plainte déposée par la recourante le 7 mai 2024 (art. 3 et 74 al. 1 LPA-VD) dans la mesure où il en ressort que l'autorité intimée lui a dénié la qualité pour déposer une plainte et qu'elle indique qu'elle ne donnera plus suite aux demandes de la recourante. L'autorité intimée ne paraît d'ailleurs pas le contester.

Dans la mesure où elle se plaint d'avoir été privée de la possibilité d'agir devant l'autorité précédente – soit qu'elle fait valoir une violation de ses droits de partie équivalent à un déni de justice formel ("Star-Praxis") – la recourante doit se voir reconnaître au moins dans cette mesure la qualité pour recourir (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD).

Déposé dans le délai légal et satisfaisant aux exigences formelles prévues par la loi, le recours satisfait aux autres conditions de recevabilité si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière (art. 95, art. 79 par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

2. a) L'objet du litige est circonscrit à la question de la qualité de la recourante pour déposer une plainte auprès de l'autorité intimée contre les actes ou les omissions des organes de la fondation, qualité qui lui est déniée par la décision attaquée.

b) La recourante invoque la violation de l'art. 84 al. 3 CC. La recourante fait en particulier valoir qu'elle a été membre du conseil de fondation et présidente de la direction pendant 30 ans. Elle disposerait en outre d'un intérêt personnel et concret à contrôler que l'administration de la fondation est conforme à la loi compte tenu des dysfonctionnements qu'elle fait valoir. Elle n'agirait en outre pas pour obliger la fondation à rembourser sa dette auprès de D.________.

Dans sa réponse, l'autorité intimée relève que la recourante a démissionné du conseil de fondation en décembre 2020 pour des raisons de gouvernance et que les dysfonctionnements qu'elle dénonce seraient survenus plus de deux ans après, en 2023 et en 2024, si bien qu'ils seraient sans lien avec l'activité de la recourante au sein du conseil de fondation. La recourante ne serait pas touchée plus que quiconque par l'absence d'activité statutaire, une composition du conseil non conforme aux statuts ou un versement d'indemnité aux membres du conseil en 2024. La recourante aurait en outre déployé une "activité économique concurrente" en déposant plusieurs marques avec la mention "********" et en créant une association avec le même but que la fondation. Elle poursuivrait donc un intérêt économique. Même si elle peut se prévaloir de sa qualité d'ancienne membre du conseil de la fondation, la recourante ne remplirait pas la deuxième condition posée par l'art. 84 al. 3 CC soit celle d'un intérêt concret et particulier à ce que l'autorité de surveillance agisse.

Dans ses déterminations, la recourante a fait valoir s'agissant du dépôt des marques qu'elle avait d'abord agit en accord avec la fondation pour procéder à la protection de plusieurs marques et qu'elle détenait la marque "********" à part égale avec la fondation. L'autorité intimée a par la suite relevé que certaines de ces marques avaient été déposées après le départ de la recourante de la fondation.

3. Jusqu'au 31 décembre 2023, le Code civil ne contenait pas de disposition particulière régissant la qualité pour déposer une plainte auprès de l'autorité de surveillance. Selon la jurisprudence (voir notamment CDAP arrêt GE.2021.0167 du 20 décembre 2022 consid. 2b/ddd et les réf. citées), une plainte à l’autorité de surveillance n’était recevable que si le plaignant pouvait se prévaloir d’un intérêt personnel déterminé à ce que les mesures qu’il requérait soient ordonnées (cf. ATF 144 III 433 consid.6.1; 107 II 385 consid. 4 et 5). En particulier, un intérêt personnel – au contrôle de l’activité des organes de la fondation – devait être reconnu à toute personne qui pouvait effectivement obtenir un jour une prestation ou un autre avantage de la fondation (destinataire effectif ou potentiel de la fondation); l’intéressé devait par conséquent être en mesure de fournir au moment de sa plainte déjà des données concrètes quant à la nature de son futur intérêt (cf. ATF 107 II 385 consid. 4; 110 II 436 consid. 2 ; 112 Ia 180 consid. 3d aa; 112 I 97 consid. 3; arrêt du TAF B-383/2009 du 29 septembre 2009 consid. 3.1). Un tel intérêt particulier se trouvait également admis lorsqu’un tiers, sans être destinataire effectif ou potentiel de la fondation, entretenait des liens personnels étroits avec dite fondation (cf. ATF 110 II 436 consid. 2; arrêt du TAF B-3867/2007 du 29 avril 2008 consid. 1.3; décision de radiation du TAF B-6308/2009 du 28 juillet 2020 consid. 2). Cependant, les cas examinés dans la jurisprudence du Tribunal fédéral ne permettaient pas de remplacer la pesée des intérêts dans chaque cas particulier (cf. ATF 144 III 433 consid. 6.1 in fine; voir aussi Benoît Merkt, Droit des fondations d'utilité publique, Berne 2021, p. 279 ss, n. 1064).

Selon l'art. 84 al. 3 CC, introduit par la modification du 17 décembre 2021 entrée en vigueur le 1^er janvier 2024 (RO 2022 452), les bénéficiaires ou les créanciers de la fondation, le fondateur, les contributeurs ultérieurs de même que les anciens et les actuels membres du conseil de fondation qui ont un intérêt à contrôler que l’administration de la fondation est conforme à la loi et à l’acte de fondation peuvent déposer une plainte auprès de l’autorité de surveillance contre les actes ou les omissions des organes de la fondation.

La modification législative du 17 décembre 2021 est issue de l'initiative parlementaire Luginbühl 14.470 intitulée "Renforcer l'attractivité de la Suisse pour les fondations". Comme l'a relevé l'autorité intimée, une disposition visant à préciser le cercle des personnes habilitées à saisir l'autorité de surveillance avait d'abord été proposée dans l'avant-projet de révision législative mis en consultation (https://www.parlament.ch/fr/organe/commissions/commissions-thematiques/commissions-caj/vernehmlassung-rk-14-470; l'art. 84 al. 3 de l'avant-projet avait la teneur suivante: "Toute personne ayant un intérêt légitime à contrôler que la gestion de la fondation est conforme à la loi et à l'acte de fondation peut déposer une plainte auprès de l'autorité de surveillance des fondations concernant des actes et des omissions des organes de la fondation"). La Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats y avait toutefois renoncé au moment de l'adoption de son projet, cette disposition n'ayant pas reçu un accueil favorable de la part des participants à la consultation (cf. Rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats, FF 2021 485, spéc. p. 489). Plusieurs participants craignaient en effet qu'une définition trop large de la qualité pour agir oblige les autorités à entrer en matière sur des plaintes relevant d'une action populaire.

La question a à nouveau été débattue dans le cadre des travaux parlementaires. Ainsi, dans un premier temps, le Conseil national avait adopté un amendement correspondant à la disposition qui avait été proposée dans le cadre de la consultation (BO 2021 N 1588). Après que le Conseil des Etats s'est opposé à cette proposition en considérant que la notion d'intérêt légitime était trop vague et que les plaintes pourraient être trop nombreuses (BO 2021 E 928), le Conseil national a adopté une nouvelle formulation correspondant en substance à la teneur actuelle du texte de l'art. 84 al. 3 CC précisant le cercle des personnes habilitées à recourir et prévoyant qu'il fallait justifier d'un intérêt pour "recourir auprès de l'autorité de surveillance". Selon le rapporteur de la commission, cette formulation concrétise les critères qui résultaient de la jurisprudence du Tribunal fédéral (BO 2021 N 2368, intervention Vincent Maitre). Le Conseil des Etats s'est par la suite rallié à cette proposition (sous réserve de la formulation du texte français "saisir l'autorité de surveillance"; BO 2021 E 1266).

Il résulte de ce qui précède qu'en adoptant l'art. 84 al. 3 CC, le législateur fédéral n'a pas souhaité étendre le cercle des personnes pouvant saisir l'autorité de surveillance d'une plainte mais qu'il a entendu concrétiser les critères qui résultaient déjà de la jurisprudence du Tribunal fédéral rappelée plus haut; il ne résulte pas non plus des travaux parlementaires précités que le législateur aurait entendu restreindre le cercle des personnes habilitées à déposer une plainte (voir également Loïc Pfister, La Fondation, 2^ème éd., 2024, n. 853 ss).

b) En l'occurrence, l'autorité intimée ne paraît plus contester dans sa réponse que la recourante, en tant qu'ancienne membre du conseil de fondation, fait en principe partie du cercle des personnes habilitées à saisir l'autorité de surveillance d'une plainte. En effet, il est indéniable que la recourante peut se prévaloir d'une grande proximité avec la fondation non seulement en sa qualité d'ancienne membre du conseil mais aussi de directrice de la fondation pendant plus de 10 ans. En outre, au travers de l'association qui organisait auparavant le Festival ********, dont elle était la fondatrice et la présidente, la recourante apparaît comme étant l'une des personnes à l'origine de la fondation, qui avait précisément pour objectif de poursuivre l'organisation annuelle de ce festival. On se trouve donc dans une configuration très éloignée de l'action populaire mais bien dans la situation d'une personne qui se trouve dans une relation de proximité avec la fondation.

Ainsi que le relève l'autorité intimée, l'art. 84 al. 3 CC exige également que la personne qui dépose une plainte se prévale d'un "intérêt à contrôler que l'administration de la fondation est conforme à la loi et à l'acte de fondation". On ne saurait toutefois considérer qu'il s'agit d'une condition supplémentaire posée par la loi, respectivement se montrer trop exigeant à cet égard (cf. dans ce sens Pfister, op. cit., n. 854b). En effet, ainsi qu'on l'a rappelé plus haut, la jurisprudence considérait déjà avant l'adoption de l'art. 84 al. 3 CC qu'un tel intérêt pouvait être admis sur la base des liens personnels étroits qu'entretient le plaignant avec la fondation. Certes, en l'occurrence, la recourante a démissionné à la fin de l'année 2020 de la fondation. Elle a toutefois entretenu de longue date une grande proximité avec la fondation ainsi qu'avec son but principal – soit l'organisation d'un festival annuel de rock – ce qui paraît déjà suffisant pour lui conférer un intérêt particulier. On relèvera de surcroît que les dysfonctionnements dont se plaint la recourante, s'ils sont avérés, pourraient menacer la réalisation de son but, soit l'organisation du festival annuel dont la recourante est à l'origine.

Enfin, le fait que la société D.________ dont la recourante est l'associée-gérante a un litige commercial avec la fondation et que la recourante a déposé plusieurs marques et fondé, avec d'autres personnes, une association pour reprendre l'organisation du festival ne suffit pas à exclure l'existence d'un intérêt à contrôler que l'administration de la fondation soit conforme à son but; la compétence de l'autorité de surveillance n'exclut pour le surplus pas celle du juge civil (cf. Pfister, op. cit., n. 861 ss). Tel est en particulier le cas dans la mesure où la recourante fait valoir que les organes de la fondation ne sont plus constitués de manière conforme aux statuts et que celle-ci ne remplit plus son but, ce qui tend à démontrer que sa plainte vise à contrôler la gouvernance de la fondation et non à en obtenir une prestation ou un avantage.

C'est donc à tort que l'autorité intimée a considéré que la recourante n'avait pas la qualité pour agir et a écarté sa plainte pour ce motif. Il appartiendra à l'autorité intimée d'entrer en matière sur la plainte. La présente décision ne préjuge évidemment pas du sort qui doit être donné sur le fond à la plainte de la recourante ni des éventuelles mesures de surveillance qui pourraient être ordonnées à l'encontre de la fondation, laquelle devra bien entendu être interpellée par l'autorité intimée sur le contenu de la plainte de la recourante.

4. Vu les considérants qui précèdent, le recours doit être admis, la décision attaquée annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle entre en matière sur la plainte de la recourante. Les frais de la cause seront mis à la charge de l'autorité intimée qui succombe (art. 49 LPA-VD), celle-ci n'étant pas dispensée de frais (art. 52 al. 1 LPA-VD a contrario). La recourante obtenant gain de cause avec l'assistance d'un avocat, elle a droit à une indemnité à titre de dépens, laquelle sera mise à la charge de l'autorité intimée (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de l'Autorité de surveillance LPP et des fondations de Suisse occidentale du 30 novembre 2024 est annulée et la cause lui est renvoyée pour qu'elle entre en matière sur la plainte de A.________.

III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de l'Autorité de surveillance LPP et des fondations de Suisse occidentale.

IV. L'Autorité de surveillance LPP et des fondations de Suisse occidentale versera à A.________ une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 19 mars 2025

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.