TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 13 mars 2025

Composition

M. Guillaume Vianin, président; Mme Marie-Pierre Bernel et M. Raphaël Gani, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourantes	1.	A.________, à ********,
	2.	B.________, à ********,

Autorité intimée

Municipalité de ********, à ********.

Objet	Loi sur la protection des données
	Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Municipalité de ******** du 19 novembre 2024 (accès aux données personnelles traitées par l'Office de la population)

Vu les faits suivants:

A. A.________ et B.________ habitent la commune de ********.

Par courrier du 25 août 2024, les prénommées ont requis l'Office communal de la population (ci-après: l'Office communal) de leur faire parvenir dans "le délai légal de quinze jours" une copie complète de tous les dossiers les concernant, en invoquant la loi cantonale du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21). Par courrier du 27 août 2024, l'Office communal a donné suite à la demande en transmettant différentes pièces (fiches d'annonce d'arrivée et de changement d'adresse, baux à loyer, attestation du logeur, photocopies de carte d'identité).

Par courrier du 29 août 2024 adressé à l'Office communal, A.________ et B.________ se sont plaintes de ce que le dossier produit était incomplet; elles ont exigé production de:

"[...] l'entier du dossier nous concernant, ceci comprend aussi l'entier des courriers que vous avez reçus nous concernant, les rapports, les notes internes etc... (tout) et ce sans aucune censure de votre part [...]".

Elles ont imparti à l'Office communal un "ultime délai de 5 jours" pour "fournir le solde" des dossiers. Au terme de ce délai, elles agiraient "par toutes les voies utiles afin d'obtenir satisfaction".

Par courrier du 2 septembre 2024, l'Office communal a répondu aux intéressées qu'il leur avait transmis tous les documents en sa possession. Il ne détenait aucun autre document. La loi du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD; BLV 172.65) était respectée.

Le 5 octobre 2024, A.________ et B.________ ont adressé aussi bien à l'Office communal qu'au syndic de la commune de ******** un courrier recommandé ayant la teneur suivante (reproduit tel quel):

"[...]

Il est incontestable que vous violez délibérément la loi sur le droit à l'information.

Demande d'accès à une information ou à un document officiel

La loi du 24 septembre 2002 sur l'information (Linfo; BLV 170.21) confère à tout un chacun le droit de demander à consulter des informations ou documents officiels et achevés, élaborés ou détenus par les entités cantonales ou communales vaudoises, ainsi que par les entités privées délégataires de tâches publiques cantonales ou communales.

La demande d'information n'est soumise à aucune exigence de forme. Elle n'a pas à être motivée mais doit contenir suffisamment d'indications pour permettre l'identification du document officiel recherché. Au besoin, l'entité peut demander qu'elle soit formulée par écrit.

En ne répondant pas à nos nombreuses lettres recommandées, de plus sur des dossiers qui nous concernent. Vous argumentez faussement, dans votre dernier courrier non signé, la protection des données, celle-ci n'est pas applicable. J'aurais pensé que votre directrice qui est aussi avocate vous aurait conseillé.

Nous vous sommons de nous fournir une copie intégrale, sans censures ou autres de tous les dossiers en votre possession qui nous concernent ou contiennent notre nom.

Pour ce faire, nous vous donnons un ultime délai de 10 jours à compter de la réception de la présente. Passé ce délai, nous agirons par toutes les voies que notre estimé avocat décidera utiles afin d'obtenir satisfaction.

[...]".

Le 19 novembre 2024, la Municipalité de la commune de ******** a rendu une décision formelle aux termes de laquelle:

"[...]

Ainsi qu'il ressort de vos courriers, votre demande porte sur l'accès à vos propres données en application de l'art. 25 al. 1 de la loi du 11 septembre 2007 sur la protection des données (LPrD) selon lequel «Toute personne a, en tout temps, libre accès aux données la concernant». La loi sur l'information du 24 septembre 2002 (LInfo) concerne un autre sujet, qui est l'accès de la population aux documents officiels des autorités (décisions, règlements, etc.).

Renseignement pris auprès de l'Office de la population, nous vous confirmons que par envoi du 27 août 2024, cet office vous a transmis tous les documents en sa possession vous concernant ou mentionnant vos noms. Nous n'avons donc aucun autre document à vous transmettre.

[...]."

B. Le 26 novembre 2024, A.________ et B.________ (ci-après: les recourantes) ont adressé la correspondance suivante au syndic de la commune de ******** (reproduite telle quelle):

"[...]

Nous ne pouvons que constater que votre réponse n'est pas conforme à notre demande. Nous n'avons pas exigé un droit de regard sur nos informations détenues par la commune de ********, mais un accès à tous les dossiers nous concernant.

Nous demandons de consulter tous les dossiers en mains de la commune de ********, du contrôle des habitants, etc., qui nous concernent et non pas seulement aux données, et ceci en application de la loi Linfo; BLV 170.21 qui gère l'accès à une information ou à un document officiel, et non pas à nos propres données. Ceci comprend toutes les données, courriers de tiers, rapports, dénonciations, avis, notes d'informations, courriers divers, etc. L'article 25 al. 1 de la loi du 11 septembre 2024 n'est pas applicable, c'est la loi sur l'information qui est applicable. Cette loi n'indique pas qu'elle n'est pas applicable aux personnes concernées, il n'y a aucune restriction. Je vous informe que nous en sommes à plus de Fr.70.00 de frais de ports pour une simple demande.

[...]"

La Municipalité a transmis cette correspondance à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), comme objet de sa compétence.

Par avis du 17 décembre 2024, le juge instructeur a informé les parties que le Tribunal se réservait de statuer sans ordonner d’échange d’écritures ni d’autre mesure d’instruction (art. 82 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.32]).

La Municipalité a produit son dossier; elle n'a pas été appelée à répondre.

Considérant en droit:

1. La décision attaquée indique comme voie de droit le recours à la Cour de céans. Cette voie de droit est ouverte aussi bien en vertu de la LPrD (art. 31 al. 1) que de la LInfo (art. 27 al. 1). Le recours a été interjeté dans la forme (art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD) et le délai (art. 95 LPA-VD) prescrits.

2. Il convient en premier lieu de déterminer le droit applicable.

a) La LInfo a pour but, selon son art. 1^er, de garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (al. 1); à cette fin, elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, s'agissant notamment de l'information transmise sur demande (al. 2 let. b; cf. chapitre III, art. 8 ss LInfo). Selon l'art. 8 LInfo, les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente loi sont par principe accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits au chapitre IV (al. 2).

La LPrD vise, selon son art. 1^er, à protéger les personnes contre l'utilisation abusive des données personnelles les concernant. Elle prévoit notamment, parmi les "droits de la personne concernée" (chapitre VI, art. 25 ss), un "droit d'accès à ses propres données" (art. 25) en ce sens que toute personne a, en tout temps, libre accès aux données la concernant (al. 1) – sous réserve des "restrictions" prévues par l'art. 27 LPrD – et peut également requérir du responsable du traitement la confirmation qu'aucune donnée la concernant n'a été collectée (al. 2).

S'agissant des données personnelles, la LPrD constitue une loi spéciale par rapport à la LInfo (cf. CDAP GE.2020.0038 du 14 décembre 2020 consid. 6d/cc, GE.2019.0162 du 3 juin 2020 consid. 3b et 3c).

b) En l'espèce, les recourantes ont demandé à l'Office communal de leur communiquer les documents les concernant. Dans leur recours, elles évoquent notamment des "courriers de tiers" et des "dénonciations", qui ne constituent pas des informations et documents officiels. En demandant à pouvoir consulter les documents les concernant, elles veulent en réalité accéder à leurs données personnelles traitées par l'Office communal. La LPrD constituant à cet égard la loi spéciale, leur demande se fonde sur ce texte et non sur la LInfo, quoi qu'en pensent les recourantes.

3. a) Aux termes de l'art. 25 LPrD, toute personne a, en tout temps, libre accès aux données la concernant (al. 1). Elle peut également requérir du responsable du traitement la confirmation qu'aucune donnée la concernant n'a été collectée (al. 2).

Les modalités d'accès sont précisées à l'art. 26 LPrD. La demande portant sur la communication de données personnelles n'est soumise à aucune exigence de forme; elle doit toutefois contenir les indications suffisantes pour permettre d'identifier la donnée concernée (art. 26 al. 1 LPrD). La communication de données a lieu sur place ou se fait par écrit, sauf disposition contraire (art. 26 al. 3 LPrD). La communication des données est, en règle générale, gratuite (art. 26 al. 4 LPrD), sous réserve des situations énumérées à l'art. 26 al. 5 LPrD.

Le responsable de traitement répond dans les trente jours à compter de la date de réception de la demande par l'entité concernée (art. 26a LPrD). La notion de responsable de traitement est définie à l'art. 4 ch. 8 LPrD. Il s'agit de la personne physique ou morale, de l'autorité publique, du service ou de tout autre organisme qui, seul ou conjointement avec d'autres, détermine le contenu, ainsi que les finalités du fichier.

Pour toute demande fondée sur la LPrD, notamment sur les articles 25 à 29, le responsable du traitement rend une décision comprenant les motifs l'ayant conduit à ne pas y donner suite (art. 30 al. 1 LPrD). Le responsable du traitement adresse une copie de sa décision au Préposé cantonal à la protection des données et à l'information (art. 30 al. 2 LPrD).

L'intéressé peut recourir au Préposé ou directement au Tribunal cantonal (art. 31 al. 1 LPrD).

b) L'activité d'un office communal de la population tel que celui de ******** est régie par la loi cantonale du 9 mai 1983 sur le contrôle des habitants (LCH; BLV 142.01) et par la loi fédérale du 23 juin 2006 sur l'harmonisation des registres des habitants et d'autres registres officiels de personnes (LHR; RS 431.02). En application de ces lois, l'office de la population détient un certain nombre de données au sujet des personnes résidant dans la commune, notamment celles qui doivent lui être fournies dans la déclaration d'arrivée (cf. art. 4 LCH) et celles contenues dans le registre des habitants prévu aux art. 6 ss LHR. Ces données comprennent notamment l'adresse, les date et lieu de naissance, l'état civil, le sexe, la nationalité, le type d'autorisation de séjour si la personne est de nationalité étrangère, la date d'arrivée avec la commune ou l'Etat de provenance, l'identité du conjoint et la date du décès (cf. art. 6 let. a à u LHR).

c) Le traitement des données par les contrôles des habitants des communes vaudoises a fait l'objet d'un guide pratique intitulé "La protection des données s'invite au contrôle des habitants" (ci-après: le guide), qui peut être consulté sur la page "Protection des données" du site Internet de l'Etat de Vaud (à l'adresse <https://www.vd.ch/etat-droit-finances/protection-des-donnees-et-droit-a-linformation/protection-des-donnees> [7 mars 2025]).

Il ressort notamment du guide que c'est le contrôle des habitants de la commune concernée qui est le responsable du traitement au sens de la LPrD (p. 13). La municipalité peut soutenir ce service dans la prise de décisions délicates, mais elle n'est pas le responsable du traitement pour les données personnelles traitées par le contrôle des habitants (guide, p. 14). Il appartient au contrôle des habitants de traiter la demande d'un citoyen qui déposerait une demande d'accès à ses propres données personnelles. La municipalité ne peut rendre la décision à la place du service communal (guide, p. 45).

4. a) En l'occurrence, il ressort du consid. 3c ci-dessus qu'il appartenait à l'Office communal et non à la Municipalité de rendre une décision formelle en relation avec les données traitées par le premier. Pour autant, on ne saurait dire que la Municipalité n'était pas compétente pour rendre cette décision, de sorte que celle-ci devrait être annulée voire serait nulle (voir GE.2016.0084 et GE.2016.0091 du 16 décembre 2016, où la décision portant l'en-tête de la Municipalité avait été signée conjointement par le syndic et la cheffe de l'office de la population de la commune de ********).

b) Sur le fond, les recourantes se plaignent de ce que leur demande de "consulter tous les dossiers en mains de la commune de ********, du contrôle des habitants, etc., qui [les] concernent", n'aurait pas été satisfaite.

Les recourantes se sont adressées à l'Office communal, qui leur a répondu le 27 août 2024, puis le 2 septembre 2024 dans une décision matérielle qui a été confirmée par décision formelle de la Municipalité du 19 décembre 2024. En recourant contre cette décision, elles ne sauraient – sous peine d'irrecevabilité du recours – étendre leur demande à l'ensemble des données et documents en mains (des différents services qui constituent autant de responsables du traitement) de la commune de ********, mais doivent limiter leurs conclusions à l'objet de la décision attaquée, soit les données et documents en possession de l'Office communal (cf. art. 79 al. 2 1ère phrase LPA-VD). Or, l'Office communal leur a répondu dans son courrier du 2 septembre 2024 qu'il leur avait communiqué tous les documents en sa possession. Dans leurs écritures successives, les recourantes ne donnent aucune indication sur les documents qui ne leur auraient pas été communiqués par l'Office communal, alors que, selon l'art. 26 al. 1 2e phrase, la demande portant sur la communication de données personnelles doit contenir les indications suffisantes pour permettre d'identifier la donnée concernée.

Les recourantes ne fournissant aucune indication, même sous la forme d'indices, au sujet de documents existants qui ne leur auraient pas été transmis par l'Office communal, le Tribunal de céans part de l'idée que celui-là leur a communiqué l'intégralité des données et documents dont il dispose, comme cela ressort de son courrier du 2 septembre 2024. Dans ces conditions, la demande des recourantes d'accéder à leurs données traitées par l'Office communal a été satisfaite et leur recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable.

5. Au vu de ce qui précède, le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité et la décision attaquée, confirmée et cela selon la procédure prévue par l'art. 82 LPA-VD.

Il n'est pas perçu de frais de justice (cf. art. 33 LPrD) ni alloué de dépens (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II. La décision de la Municipalité de ********, du 19 novembre 2024, est confirmée.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.

Lausanne, le 13 mars 2025

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.