TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 22 mai 2025

Composition

M. Alex Dépraz, président; M. Jean-Etienne Ducret, assesseur et Mme Fabienne Despot, assesseure; Mme Magali Fasel, greffière.

Recourants	1.	A.________, à ********,
	2.	B.________, à ********,

Autorité intimée

Vétérinaire cantonal, à Lausanne.

Objet	Divers
	Recours A.________ et B.________ c/ décision du Vétérinaire cantonal du 27 novembre 2024 (conformité de la détention de bovins en stabulation libre) - dossier joint GE.2025.0001

Vu les faits suivants:

A. Le 20 mars 2023, la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV), Affaires vétérinaires, a procédé à un contrôle d'un cheptel de 64 bovins détenus à ********. Lors de ce contrôle, A.________ a indiqué se charger des soins au quotidien du bétail, lequel appartenait à B.________. Il a été constaté que la détention de ce cheptel n'avait pas été annoncée à l'autorité et qu'elle n'était pas conforme sur plusieurs points aux prescriptions en matière de protection des animaux.

Par décision du 23 mars 2023 notifiée à A.________, le Vétérinaire cantonal a prononcé la mise sous séquestre simple de 1^er degré du cheptel bovin et lui a imparti un délai pour annoncer la détention du cheptel à la Direction générale de l'agriculture (désormais DGAV) afin qu'elle procède à son enregistrement dans la banque de données sur le trafic des animaux (BDTA) et lui attribue un numéro d'exploitation. Le Vétérinaire cantonal a également indiqué à cette occasion qu'il envisageait de prendre certaines mesures en matière de protection des animaux (nettoyage d'animaux particulièrement sales; adaptation de la surface de la stabulation libre au nombre d'animaux détenus; mesures pour éviter que le sol du pâturage devienne particulièrement boueux).

Par décision du 8 juin 2023 notifiée uniquement à A.________, le Vétérinaire cantonal a maintenu le séquestre et lui a imparti un délai au 15 juillet 2023 pour respecter les mesures de détention en matière de protection des animaux.

B. Le 24 avril 2024, un nouveau contrôle inopiné a été effectué sur l'exploitation. A.________, qui était présent, a refusé de signer le procès-verbal et a déclaré s'occuper bénévolement des animaux uniquement le dimanche et que des employés de B.________ le faisaient le reste du temps. Il a en outre refusé l'accès aux locaux. Plusieurs manquements en matière de détention conforme aux exigences de la protection des animaux ont à nouveau été constatés (pâturage avec faible couverture herbeuse et particulièrement boueux; jarrets des animaux souillés de boue).

C. Le 20 août 2024, un nouveau contrôle a été effectué sur l'exploitation en présence de A.________ et B.________. Ce dernier a notamment déclaré à cette occasion qu'il était responsable "depuis aujourd'hui" de la détention des animaux sur le site d'********. Ce contrôle a à nouveau mis en évidence diverses irrégularités du point de vue de la protection des animaux.

D. Par décision du 27 novembre 2024 notifiée à A.________ et à B.________, le Vétérinaire cantonal a imparti à ces derniers un délai au 31 décembre 2024 pour régulariser les conditions de détention de leurs bovins (adaptation du nombre de bovins détenus dans la stabulation libre sise à ********; entretien du sol de l'aire d'exercice en dur pour le maintenir non glissant et suffisamment propre; mesures pour éviter que les endroits fréquentés du pâturage ne deviennent excessivement boueux) et a mis les frais de cette décision par 100 fr. à leur charge.

E. Le 23 décembre 2024, A.________ (ci-après aussi: le recourant 1) a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours contre cette décision (cause GE.2024.0378). Il soutient en substance qu'il n'est ni le propriétaire du bétail ni le fermier de l'exploitation de ******** qui appartient à B.________. Il conteste que lui soit attribué un numéro BDTA pour l'exploitation de ********. Il demande à être entendu sur les irrégularités qui auraient été commises tant par le Vétérinaire cantonal que par la DGAV.

Le 27 janvier 2025, B.________ (ci-après aussi: le recourant 2) a également recouru auprès de la CDAP contre la décision précitée (cause GE.2025.0001). Il déclare s'opposer à ce que son bétail soit "transféré" à A.________. Il soutient également que les animaux sont bien traités en totale adéquation avec les normes de protection du bien-être de ceux-ci.

Vu leur connexité, les deux causes ont été jointes après paiement de l'avance de frais.

Dans sa réponse du 21 février 2025, le Vétérinaire cantonal a conclu au maintien de la décision attaquée et donc implicitement au rejet des recours.

A.________ a déposé des déterminations complémentaires le 14 mars 2025. Il a en substance contesté être le détenteur des animaux exposant que c'était sa compagne qui assurait les soins quotidiens du bétail sur délégation de B.________. Il a rappelé ne pas être en possession d'un bail pour les bâtiments de ******** et que la reconnaissance d'une exploitation agricole lui avait été refusée par la DGAV.

B.________ n'a pas procédé dans le délai qui lui avait été prolongé en raison de ses ennuis de santé.

Considérant en droit:

1. a) Les recours ont été déposés auprès du Tribunal cantonal en temps utile soit dans le délai de 30 jours dès la notification de la décision attaquée compte tenu des féries de fin d'année pendant lesquelles le délai de recours était suspendu (art. 95 et 96 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure adminsitrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Les recours satisfont au surplus aux exigences formelles prévues par la loi (art. 79 LPA-VD).

b) Il est douteux que la décision attaquée soit une décision finale (art. 74 al. 1 LPA-VD) puisqu'elle ne paraît pas mettre fin à la procédure devant l'autorité précédente mais constitue une étape avant d'éventuelles autres mesures coercitives. Or, une décision incidente n'est susceptible de recours que dans la mesure où les conditions de l'art. 74 al. 4 LPA-VD sont remplies. La question de savoir si tel est le cas, en particulier si les recourants peuvent faire valoir un préjudice irréparable (art. 74 al. 4 let. b LPA-VD), peut toutefois rester indécise vu le sort des recours.

c) Sous les réserves qui précèdent, il y a lieu d'entrer en matière.

2. Il convient d'abord de préciser l'objet du litige.

a) Dans la procédure de recours de droit administratif, il incombe au juge de se prononcer sur les rapports juridiques que l'autorité administrative a précédemment réglés de manière contraignante, sous la forme d'une décision. C'est cette décision qui détermine l'objet de la contestation devant le Tribunal cantonal. Ensuite, pour délimiter l'objet du litige, il faut examiner quel élément de la décision attaquée est effectivement contesté (cf. notamment ATF 144 II 359 consid. 4.3; ATF 131 V 164 consid. 2.1).

b) En l'occurrence, comme le relève l'autorité intimée, la décision attaquée ne porte que sur des mesures de mise en conformité en application de la législation sur la protection des animaux.

Or, les recourants critiquent au moins en partie d'autres décisions administratives. En particulier, le recourant 1 fait grief à l'autorité intimée de lui avoir attribué un numéro BDTA pour l'exploitation de ******** alors même qu'il n'est pas propriétaire ni fermier et que la reconnaissance d'une exploitation agricole lui a été refusée. Comme le relève à raison l'autorité intimée, l'attribution d'un numéro BDTA qui relève de l'application de la législation contre les épizooties ne fait pas partie de l'objet du litige. Il ressort en outre du dossier que la décision du 29 juin 2023, contre laquelle le recourant 1 n'a pas recouru en temps utile, lui faisait déjà obligation d'annoncer la détention à ******** à la Direction de l'agriculture, de la viticulture et des améliorations foncières (DAGRI) pour qu'elle procède à son enregistrement à la BDTA et lui attribue un numéro d'exploitation.

Il n'y a donc pas lieu d'entrer en matière sur ces critiques qui excèdent l'objet du litige.

3. Le recourant 1 a demandé à être entendu personnellement pour exposer son cas.

En procédure administrative, le recourant ne peut en principe pas faire valoir un droit à être entendu personnellement par le Tribunal (art. 27 al. 1 LPA-VD). Or, en l'occurrence, on ne voit pas quels éléments supplémentaires pourrait amener l'audition du recourant 1 en lien avec l'objet du litige, soit les mesures relevant de la protection des animaux.

Le Tribunal s'estimant suffisamment renseigné sur la base du dossier de la cause, il convient de rejeter cette requête par appréciation anticipée des preuves (ATF 144 II 427 consid. 3.1.3).

4. Le recourant 1 critique implicitement la décision attaquée dans la mesure où elle le considère comme détenteur des bovins de l'exploitation. Quant au recourant 2, il estime que cette décision revient à le priver de la possession de son bétail.

a) Selon l'art. 6 al. 1 de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur la protection des animaux (LPA; RS 455), toute personne qui détient des animaux ou en assume la garde doit, d'une manière appropriée, les nourrir, en prendre soin, leur garantir l'activité et la liberté de mouvement nécessaires à leur bien-être et, s'il le faut, leur fournir un gîte. Selon l'art. 24 al. 1 LPA, l’autorité compétente intervient immédiatement lorsqu’il est constaté que des animaux sont négligés ou que leurs conditions de détention sont totalement inappropriées. Elle peut les séquestrer préventivement et leur fournir un gîte approprié, aux frais du détenteur; si nécessaire, elle fait vendre ou mettre à mort les animaux. À cet effet, elle peut faire appel aux organes de police.

Il résulte de ce qui précède que les mesures fondées sur l'art. 24 LPA doivent être dirigées contre le détenteur des animaux et/ou la personne qui en assume la garde. La loi ne contient pas de définition de ces termes. Selon la jurisprudence rendue par le Tribunal fédéral en matière pénale – notamment en lien avec l'infraction de l'art. 26 LPA – le détenteur d'un animal est celui qui a le pouvoir effectif de disposer de l'animal dans son propre intérêt et pas uniquement de manière provisoire. Son pouvoir de disposition doit lui donner la possibilité de décider des soins et de la surveillance de l'animal. La personne qui assume la garde des animaux exerce uniquement un pouvoir de fait en matière de soins ou de surveillance de l'animal. Au contraire du détenteur, elle peut agir uniquement pour une courte durée, dans l'intérêt d'autrui et sur la base d'instructions. Il s'agit typiquement de situations telles que l'employé ou le membre de la famille du gardien. La notion de "personne assumant la garde" vise à permettre de tenir compte d'une situation où une personne, sans revêtir la qualité de détenteur, a une possibilité d'agir sur l'animal telle que les devoirs de l'art. 6 LPA lui incombent nécessairement (arrêts TF 6B_660/2010 du 8 février 2011 consid. 1.2.2 et 1.2.3 et les réf. citées; cf. aussi arrêt TF 6B_482/2015 du 20 août 2015 consid. 2.2 et 2.9).

La jurisprudence de la CDAP a en outre déjà précisé qu'il résulte des diverses dispositions de la LPA que le détenteur revêt le rôle de garant du bien-être de l’animal (CDAP arrêts GE.2021.0210 du 8 août 2022 consid. 3; GE.2019.0141 du 3 février 2020 consid. 2; GE.2019.0037 du 29 avril 2019 consid. 5b; GE.2017.0056 du 30 avril 2018 consid. 3b). Cela ressort également du Message du Conseil fédéral du 9 décembre 2002 concernant la révision de la loi sur la protection des animaux, qui, sur la question de l’introduction de nouveaux instruments d’exécution dans la loi, expose que le respect des exigences minimales relatives aux constructions et à l’exploitation ne suffisent pas pour garantir le bien-être des animaux et que seuls des détenteurs bien formés, bien informés et motivés sont en mesure d’atteindre les objectifs principaux du droit sur la protection des animaux en respectant ces derniers (cf. FF 2003 595, ch. 1.1.3.1 p. 602 et ch. 2.2.1 p. 610).

b) En l'occurrence, la décision attaquée a été notifiée tant au recourant 1 qu'au recourant 2.

aa) Le recourant 1 soutient qu'il n'est pas le détenteur des animaux concernés en faisant valoir qu'il n'est pas propriétaire et n'est titulaire d'aucun bail. Il ne nie pas être présent sur l'exploitation mais expose que c'est sa compagne qui est chargée d'apporter les soins aux animaux.

Il convient de constater d'emblée que le recourant 1 a considérablement varié dans ses explications. Ainsi, comme le relève l'autorité intimée, il a d'abord déclaré lors du contrôle du 20 mars 2023 qu'il était chargé par le recourant 2 de l'entretien des lieux et des soins quotidiens des bovins. Il apparaît d'ailleurs que le recourant 1 disposait alors d'un contrat de bail à ferme pour ces bien-fonds (cf. courriel du 24 mars 2023 de la DGAV, pièce 3 du dossier de l'autorité intimée). Il ressort en outre du dossier que lors des différents contrôles de l'autorité, c'est toujours le recourant 1 et non le recourant 2 qui était présent sur l'exploitation. Plusieurs décisions ont en outre été notifiées uniquement au recourant 1 en sa qualité de détenteur des animaux sans que celui-ci ne les conteste formellement, à tout le moins par un recours auprès de l'autorité de céans. Ce n'est en outre qu'au stade de la réplique dans la présente procédure que le recourant 1 avance pour la première fois que sa compagne est chargée de l'entretien quotidien des animaux.

Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de considérer que le recourant 1 peut être considéré sinon comme le détenteur à tout le moins comme le gardien des animaux. En effet, il ne nie pas être régulièrement présent sur le site de l'exploitation et prodiguer des soins aux animaux, ce qui suffit pour lui conférer la qualité de gardien. Il n'est donc pas décisif d'examiner plus avant si le recourant 1 agit de manière bénévole, comme il le soutient, ou uniquement pour apporter son aide à sa compagne.

Au vu de sa position effective à l'égard du bétail, la décision attaquée lui impose à juste titre le respect des mesures visant à assurer la protection des animaux. On précisera en outre que, dans la mesure où elle a été notifiée tant au recourant 1 qu'au recourant 2, l'autorité intimée peut s'adresser indistinctement aux deux destinataires de la décision attaquée pour faire respecter les mesures en matière de protection des animaux.

bb) Quant au recourant 2, il ne conteste pas être propriétaire des bovins détenus à ********. Contrairement à ce qu'il soutient, la décision attaquée ne le prive aucunement de ses prérogatives. Dès lors qu'il a en tant que propriétaire le pouvoir de disposer de ses animaux, il lui appartient aussi de respecter les dispositions de la LPA et de l'OPAn. La décision attaquée n'est donc pas critiquable de ce point de vue.

5. Pour le surplus, les recourants ne formulent aucun grief à l'encontre des mesures prises par la décision attaquée en vue d'assurer le respect des prescriptions sur la protection des animaux.

Le recourant 2 se borne à exposer que les animaux sont "bien traités" sans critiquer les faits constatés par la décision attaquée ni exposer en quoi celle-ci violerait le droit. Les recourants ne contestent en particulier pas les constatations faites par l'autorité intimée lors du contrôle du 20 août 2024 s'agissant de l'insuffisance de l'aire compte tenu du nombre de bovins détenus, ainsi que du défaut d'entretien de l'aire en dur et des pâturages.

Les mesures ordonnées, qui visent notamment à permettre aux animaux d'être détenus dans un environnement adéquat (art. 4 OPAn) et de recevoir les soins appropriés (art. 4 OPAn) doivent donc être confirmées tout comme l'émolument mis à la charge des recourants par la décision attaquée.

6. Mal fondés, les recours doivent être rejetés dans la mesure de leur recevabilité et la décision attaquée confirmée. Le délai imparti par la décision attaquée étant échu, il appartiendra à l'autorité intimée de fixer un nouveau délai aux recourants pour mettre en conformité la détention des bovins. Un émolument d'arrêt est mis à la charge des recourants, qui succombent (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Les recours sont rejetés dans la mesure où ils sont recevables.

II. La décision du Vétérinaire cantonal du 27 novembre 2024 est confirmée, la cause étant renvoyée à cette autorité pour qu'elle impartisse un nouveau délai de mise en conformité à A.________ et B.________.

III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de A.________.

IV. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de B.________.

V. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 22 mai 2025

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.