TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 16 juin 2025

Composition

M. Pascal Langone, président; M. Etienne Poltier, juge suppléant, et M. Guy Dutoit, assesseur; Mme Fabia Jungo, greffière.

Recourant

A.________, à ********,

Autorité intimée

Municipalité de Vevey, représentée par Me Pascal NICOLLIER, avocat à Vevey.

Objet	Loi sur l'information
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Vevey du 20 janvier 2025 refusant d'autoriser l'accès aux comptes communaux pour les années 2022 et 2023 (LInfo).

Vu les faits suivants:

A. A.________ est actif dans la société anonyme B.________, inscrite le 11 novembre 2010 au Registre du commerce. On note au surplus qu’il a été, par le passé, associé également de la société en nom collectif C.________; inscrite au Registre du commerce le 2 avril 1998, cette société a toutefois été radiée le 10 janvier 2019. Cela montre à tout le moins l’intérêt de A.________ pour les questions informatiques. Il a d’ailleurs pris part à ce titre, en 2017 en tout cas, en tant que représentant de la société civile au sein de la Commission communale communication et informatique.

B. Par courriel du 26 novembre 2024, A.________ s’est adressé à la Municipalité de Vevey, sur la base de la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l’information (ci-après: LInfo; BLV 170.21), afin d’être mis au bénéfice d’un accès à certains documents communaux. Ce courriel se lit comme suit:

"Au vu de ce qui précède, je vous prie de bien vouloir m'accorder l’accès aux extraits les plus détaillés possibles des comptes suivants des exercices 2022 et 2023:

Numéro de compte / Désignation du compte / Charges du compte en 2023

100.3111 Achats de matériel informatique et de logiciels 1'292.00

121.3111 Achats de mobilier, de machines et d'équipements techniques de bureau 9'312.87

122.3111 Achats de mobilier, de machines et d'équipements techniques de bureau 4'150. 1 1

140.3111 Achats de mobilier, de machines et d'équipements techniques de bureau 5'035.55

141. 3111 Achats de matériel informatique et de logiciels 77'130. 95

190.3111 Achats de matériel informatique et de logiciels 305'899.98

190.3151.01 Entretien de l'équipement informatique 51'740.65

190. 3151. 02 Maintenance des logiciels 331'978. 46

190.3182.01 Frais de gestion du site Internet www.vevey.ch 2'872.20

190.3185 Honoraires, études et frais d'expertises 167'203.91

191.3151 Maintenance des logiciels informatiques 7'254.95

191. 3526 Contribution aux frais de maintenance et développement de Cartoriviera 17'587. 00

192. 3151 Frais de maintenance externes 16'316. 55

251. 3111 Achats mobilier, matériel informatique et équipement de bureau 7'991. 95

251. 3151 Maintenance des logiciels et de l'équipement informatique 23'707. 25

300. 3111 Achats de mobilier, de machines et d'équipements techniques de bureau 10'888. 00

351. 3111 Achats de mobilier, de machines et d'équipements techniques de bureau 10'745. 44

400.3111 Achats de mobilier, de machines et d'équipements techniques de bureau 4'600.97

501.3111 Achats de mobilier, de machines et d'équipements techniques de bureau 8'012.62

562.3111 Achats de mobilier, de machines et d'équipements techniques de bureau 13'500.79

584. 3151 Entretien du mobilier, du matériel informatique et des équipements de bureau 21'207. 90

5901. 3151 Entretien du mobilier, du matériel informatique et des équipements de bureau 4'954.20

810.3111 Achats de mobilier, de machines et d'équipements techniques de bureau 10'944.15

82031.3182.01 Frais de gestion du site Internet du musée 3'958.15

82041. 3182. 01 Frais de gestion site Internet du musée 892.45

82021. 3111 Achats mobilier, matériel informatique et équipement de bureau 19'169.77 (MUSEE JENISCH)

8205.3111 Achats mobilier, matériel informatique et équipement de bureau 19'169.71 (CABINET ESTAMPES)

8205. 3113. 01 Achats de mobilier et d'équipement informatique 16'461.78 (CABINET ESTAMPES)

82021. 3113. 01 Achat de mobilier et matériel 16'461. 75 (MUSEE JENISCH)

8205. 3182. 01 Frais de gestion du site Internet du musée 17'378.40 (CABINET ESTAMPES)

82021.3182.01 Frais de gestion du site Internet du musée 17'378.46 (MUSEE JENISCH)

8311. 3102. 02 Frais de communication 19'970. 80

8311. 3111 Achats de mobilier, de machines et d'équipements techniques de bureau 25'206. 71

Je vous prie de bien vouloir me confirmer la bonne réception de ma demande par courrier électronique et de me faire parvenir les documents souhaités par courrier électronique dans un délai de 15 jours. Veuillez m'informer si ce délai devait être prolongé d'autant.

Au sens de l'article 11 Llnfo, l'information transmise sur demande par les autorités ainsi que la consultation de dossiers sont en principe gratuites. Je vous prie par conséquent de me faire savoir à l'avance si un émolument devait malgré tout être prélevé et, le cas échéant, de m'informer au préalable de son montant".

La municipalité en a accusé réception dans une correspondance du 6 décembre 2024. Au vu de l’ampleur de la demande, elle a précisé que celle-ci ne serait pas traitée avant un délai de trente jours. En outre, elle se réservait de prélever un émolument (à hauteur de 40.- frs l’heure à compter de la deuxième heure de travail et de 60.-frs de l’heure à compter de la cinquième heure de travail).

Dans un courriel ultérieur, du 10 décembre 2024, A.________ a pris note de l’accusé de réception communal; il s’est étonné que la municipalité fasse valoir des difficultés en lien avec la transmission des informations demandées ainsi qu’avec le coût potentiel généré par sa requête; il souhaitait être informé de manière plus précise sur l’ampleur des frais qui pourraient lui être facturés, en soulignant qu’il se trouvait dans une situation financière difficile.

Dans un courriel du 13 janvier 2025, A.________ a constaté que le délai de trente jours annoncé par la municipalité n’avait pas été tenu et il invitait donc la municipalité à statuer dans un délai de dix jours sur sa requête. Il relevait à nouveau que les difficultés soulevées par la municipalité pour donner suite à sa requête devaient être relativisées à ses yeux.

C. A.________ a d’ailleurs formé, avant même l’échéance des dix jours mentionnés dans son courriel du 13 janvier, un recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) pour déni de justice formel à l’encontre de la municipalité. Toutefois, dans la mesure où – comme on va le voir – la municipalité a statué par décision du 20 janvier 2025, ce pourvoi (enregistré sous la référence GE.2025.0017) a été déclaré sans objet par le juge instructeur.

D. Par décision du 20 janvier 2025, la Municipalité de Vevey a statué sur la demande formée le 28 novembre 2024 en la rejetant purement et simplement; elle se fonde sur l’art. 16 al. 2 c LInfo, estimant que cette demande était de nature à occasionner un travail disproportionné.

E. Agissant par acte du 23 janvier 2025, soit en temps utile, A.________ a recouru contre cette décision auprès de la CDAP; il en demande en substance, la modification en ce sens qu’ordre soit donné à la municipalité de traiter sa demande d’accès aux comptes communaux des exercices 2022 et 2023.

Toutefois, dans sa lettre du 10 mars 2025, le recourant a restreint le périmètre de sa demande: celle-ci concerne désormais 12 comptes uniquement, ce pour l’année 2023 uniquement. On extrait de ce courrier le passage suivant relatif à la restriction de sa demande à certains comptes:

«1. A 12 comptes au lieu de 35: 141.3111, 190.3111, 190.3151.01, 190.3151.02, 190.3185, 192.3151, 251.3151, 82031.3182.01, 82021.3111, 8205.3111, 8205.3182.01, 82021.3182.01. Ce qui implique une limitation de deux tiers».

Au surplus, le recourant indique être prêt à recevoir une offre financière de la municipalité, s’agissant de l’émolument qu’elle envisagerait de prélever.

L’autorité intimée a déposé sa réponse le 24 mars 2025, par l’intermédiaire de son avocat; elle conclut avec dépens au rejet du recours et à la confirmation de sa décision. L’autorité intimée n’y prend pas position sur la réduction des conclusions du recourant, ni ne formule d’offre financière.

Dans une réplique du 2 avril 2025, le recourant a complété ses moyens et confirmé ses conclusions en soulignant qu’il les a réduites.

Considérant en droit:

1. a) A teneur de l'art. 26 LInfo, les autorités communales statuent sur les demandes concernant leurs activités; elles le font par le biais de décisions. L'art. 27 LInfo prévoit, à son al.1, que la procédure de recours devant le Tribunal cantonal est rapide, simple et gratuite. Quant à son al. 3, il prévoit que la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]) est applicable aux décisions rendues en vertu de la présente loi, ainsi qu'aux recours contre dites décisions. Il en découle que les décisions des municipalités, rendues en application de l'art. 26 LInfo sont susceptibles de recours à la CDAP (art. 92 LPA-VD).

b) Le recourant, destinataire de la décision lui refusant l'accès aux documents demandés, auquel il prétend avoir droit, a la qualité pour recourir (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD). Le recours a de plus été formé dans le délai (art. 95 LPA-VD) et le respect des formes prescrites (art. 79 et 99 LPA-VD).

c) aa) En procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la lie sous la forme d'une décision. Dans cette mesure, la décision détermine l'objet de la contestation qui peut être déférée en justice par la voie d'un recours (cf. ATF 144 II 359 consid. 4.3; 134 V 418 consid. 5.2.1; 131 V 164 consid. 2.1). Le juge n'entre donc pas en matière, sauf exception, sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet de la contestation (cf. ATF 144 II 359 consid. 4.3; 134 V 418 consid. 5.2.1; TF 2C_53/2017 du 21 juillet 2017 consid. 5.1). L'objet du litige peut être réduit par rapport à l'objet de la contestation. Il ne peut en revanche en principe s'étendre au-delà de celui-ci (cf. ATF 144 II 359 consid. 4.3; 136 II 457 consid. 4.2; 136 II 165 consid. 5). Le Tribunal cantonal ne peut donc pas se prononcer en dehors de l'objet de la contestation et il n'a pas à traiter les conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée (cf. art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD; CDAP PS.2020.0067 du 15 janvier 2021 et les références citées).

bb) Dans le cas d’espèce, la décision du 20 janvier 2025 constitue l'objet de la contestation. Toutefois, dans la mesure où le recourant a réduit ses conclusions, seules les conclusions réduites forment désormais l'objet du litige: celui-ci concerne donc uniquement douze comptes, pour l'année 2023 seulement.

2. Il convient tout d'abord de procéder à un bref rappel du cadre légal.

a) Aux termes de l'art. 41 de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01), l'Etat et les communes informent la population de leurs activités selon le principe de la transparence. Ce devoir d'information est réglementé dans la LInfo, qui s'applique aux autorités tant cantonales que communales (cf. art. 2 LInfo).

La LInfo pose à son art. 8 le principe selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits au chapitre IV (al. 2). Les autorités communales statuent sur les demandes concernant leurs activités (art. 26 LInfo).

Par document officiel, on entend tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont cumulatives (CDAP GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2020.0038 du 14 décembre 2020 consid. 5a; GE.2019.0010 du 4 octobre 2019 consid. 2a, et la référence citée). La loi ne vise pas seulement les documents produits par l’autorité, mais aussi ceux détenus par elle. Les documents soumis à la LInfo sont ceux qui ont un rapport avec une action administrative des autorités (CDAP GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2019.0034 du 11 octobre 2019 consid. 2b; GE.2019.0010 du 4 octobre 2019 consid. 2a; voir également Exposé des motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002 [ci-après: BGC septembre-octobre 2002] p. 2634 ss, spéc. p. 2647-2649).

Les documents officiels sont ceux qui ont atteint leur stade définitif d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un document doit permettre à l'administration de travailler et de faire évoluer ses projets avec toute la latitude nécessaire à cette fin. Des exemples de documents inachevés sont des textes raturés ou annotés, la version provisoire d'un rapport, l'esquisse d'un projet, les brouillons de séance, les notes de travail informelles, les ébauches de texte, les notes récapitulatives de séance (CDAP GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2019.0010 du 4 octobre 2019 consid. 2a). A l'inverse, la signature ou l'approbation d'un document, ou encore sa transmission à l'interne ou à l'extérieur de l'administration, peuvent constituer des indices permettant de considérer un document comme achevé (CDAP GE.2020.0038 du 14 décembre 2020 consid. 5a; GE.2019.0034 du 11 octobre 2019 consid. 2b, et les références citées).

b) La structure de la loi suppose qu'il convient de distinguer les "documents officiels" qui sont "achevés" au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo, susceptibles d'être communiqués sur demande, des documents dits "internes", soit notamment les notes et courriers échangés entre les membres d’une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, qui sont exclus du droit à l'information en vertu de l'art. 9 al. 2 LInfo (CDAP GE.2019.0010 du 4 octobre 2019 consid. 2a, et les références citées). L’art. 14 du règlement d'application du 25 septembre 2003 de la LInfo (RLInfo; BLV 170.21.1) précise que sont des documents internes les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que les documents devant permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale.

Selon l'EMPL relatif à la loi sur la LInfo, ce type de document interne est exclu du principe de transparence, car il s'agit de documents devant permettre la libre formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale et qui, de ce fait, doivent être soustraits à l'opinion publique (BGC, septembre-octobre 2002, p. 2649). Selon la jurisprudence cantonale également, le caractère de document interne au sens des art. 9 al. 2 LInfo et 14 RLInfo doit être reconnu aux documents dont la communication aurait pour effet de divulguer le processus de formation de la volonté de l'autorité dans un cas d'espèce. Seuls les documents contenant, outre des données techniques ou juridiques, une appréciation politique qui nécessite une prise de décision pourraient de cas en cas être soustraits au droit à l'information (CDAP GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2020.0038 du 14 décembre 2020 consid. 5b; GE.2019.0034 du 11 octobre 2019 consid. 2b, et les références citées).

c) aa) Le droit à l'information institué par la LInfo n'est toutefois pas absolu. Aux termes de l’art. 15 LInfo, les dispositions d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions protégeant le droit d’auteur. La LInfo réserve aussi les intérêts publics ou privés prépondérants (art. 16 al. 1 LInfo). Des intérêts publics prépondérants sont en cause lorsque la diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités (art. 16 al. 2 let. a LInfo); une information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics (let. b); le travail occasionné serait manifestement disproportionné (let. c); les relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible (let. d). Sont réputés intérêts privés prépondérants la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée (art. 16 al. 3 let. a LInfo); la protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités (let. b), le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi (let. c). L’art. 17 LInfo dispose en outre ce qui suit:

"Art. 17 Refus partiel

¹ Le refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à l'article 16 ne vaut le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe.

² L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant."

bb) Concernant l'hypothèse prévue à l'art. 16 al. 2 let. c LInfo (travail manifestement disproportionné), disposition applicable par analogie aux autorités communales en vertu de l'art. 2 al. 2 RLInfo, l'art. 24 RLInfo précise ce qui suit:

" Art. 24 Intérêts prépondérants (LInfo, art. 16, al. 2, let. c)

¹ Le travail occasionné à l'autorité peut être considéré comme manifestement disproportionné lorsque celle-ci n'est pas en mesure, avec le personnel et l'infrastructure dont elle dispose ordinairement, de satisfaire à la demande de consultation sans perturber considérablement l'accomplissement de ses tâches."

Quant à l'EMPL relatif à la LInfo précité, il mentionne à ce sujet ce qui suit (pp. 2656 s. ad art. 16 al. 2 let. c):

" La demande doit être objectivement disproportionnée du point de vue du temps ou de la quantité de travail qui sont nécessaires pour qu'il y soit répondu. S'agissant du temps, l'information demandée ne doit pas engendrer l'occupation d'un ou plusieurs collaborateurs sur une période prolongée, provoquant ainsi des retards importants dans l'exécution des activités usuelles des collaborateurs concernés. Sous l'angle de la quantité, l'information demandée ne doit pas provoquer une surcharge de travail du ou des collaborateurs concernés au détriment de leurs activités usuelles. […]

L'examen du travail disproportionné se fait par l'autorité compétente à raison du domaine. Cette autorité examine ce fait avant même qu'elle débute ses travaux de réponse à la demande: il s'agit donc d'un examen préalable. Si l'autorité arrive à la conclusion que ses travaux seront disproportionnés, elle doit essayer de déterminer comment éviter cette situation en proposant notamment une réponse plus brève à l'initiateur de la demande ou en proposant à ce dernier qu'il reformule une demande similaire qui engendre moins de travail.

[…]

Si l'autorité arrive à la conclusion que la recherche engendrera des travaux manifestement disproportionnés, elle doit proposer d'envoyer seulement une copie des documents qu'elle considère comme principaux dans un dossier ou elle doit demander à l'initiateur de la demande qu'il précise les documents (ou sujets) sur lesquels porte sa demande. Les collaborateurs des autorités concernées doivent donc s'efforcer de répondre partiellement à la demande, de proposer d'autres renseignements analogues plus simples à transmettre ou de confier tout ou partie du travail, à titre onéreux, à une personne ou à un organisme externe à l'entité à laquelle ils sont rattachés."

Sur cette base, la jurisprudence a considéré qu'une demande tendant à l'obtention de "la liste (même partielle, mais aussi complète que possible) des rapports, procès-verbaux, présentations et autres documents écrits, établis après le 29/01/2015 en lien avec l'application ACTIS ou l'abonnement InfoCamac" était disproportionnée. En effet, dans la mesure où elle impliquait de l'autorité en cause "qu'elle procède à la recherche dans l'ensemble de ses dossiers de tous les documents en lien avec l'application ACTIS et l'abonnement InfoCamac, ceci sur une période de près de cinq années [et] affecte l'ensemble des collaborateurs concernés – en lieu et place de l'exécution de leur activité habituelle – à un tel travail de recherche, ce qui serait de nature à perturber de façon significative l'accomplissement de ses tâches (cf. art. 24 RLInfo). A un tel travail de recherche viendrait au demeurant s'ajouter, outre la compilation des documents en cause et l'établissement proprement dit de la liste requise, un travail conséquent de tri. Il ne saurait être question, en particulier, de faire figurer dans une telle liste des documents qui devraient être qualifiés de documents internes au sens de l'art. 9 al. 2 LInfo, dont l'accessibilité au public est de ce chef d'emblée exclue" (arrêt GE.2019.0163 précité consid. 3b/bb).

Dans une affaire plus récente, la Cour de céans a jugé qu'une demande adressée à la Municipalité de la Tour-de-Peilz tendant à la remise de documents et d'informations concernant la gestion du port ne semblait pas requérir un travail disproportionné dès lors que les informations requises pouvaient être extraites de manière informatique par des opérations relativement simples. L'arrêt en question a toutefois laissé indécise la question de savoir si la demande du recourant exigeait un travail disproportionné (CDAP GE.2021.0171 du 1^er avril 2022 consid. 3e/aa).

cc) La CDAP a par ailleurs déjà jugé que l'art. 16 LInfo doit être interprété de manière similaire à l'art. 7 de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur la transparence (LTrans; RS 152.3; cf. CDAP GE.2020.0019 précité consid. 2c/cc et GE.2017.0114 du 12 novembre 2018 consid. 5a et les réf. cit.). Le refus d'accès (total ou partiel) doit donc se justifier par un risque à la fois important et sérieux d'atteintes aux intérêts publics ou privés prépondérants protégés par cette disposition. Cela postule donc une application restrictive des exceptions et uniquement pour la partie du renseignement ou du document concerné par l'intérêt public ou privé prépondérant en cause (art. 17 LInfo). L'application de ces exceptions doit résulter d'une pesée des intérêts et respecter le principe de la proportionnalité. Il faut considérer que le législateur a lui-même effectué une pesée des intérêts par anticipation en adoptant l'art. 16 LInfo et en indiquant les exceptions au droit d'accès aux documents officiels; l'autorité d'exécution ne peut donc pas apprécier librement s'il est opportun de limiter ce droit d'accès. La non-transmission d'informations doit être l'exception et toute notion sujette à interprétation devrait être examinée à la lumière du but de la loi. La LInfo vise à améliorer les relations entre l'administration et les citoyens, en les rendant plus simples et plus fluides, et pose comme principe le respect de la libre formation de l'opinion publique. A cet effet, elle instaure une présomption de publicité en lieu et place d'une présomption de secret applicable jusque-là (cf. CDAP GE.2020.0019 précité consid. 2c/cc; GE.2019.0010 consid. 4a et GE.2017.0114, GE.2018.0025 du 12 novembre 2018 consid. 5a).

dd) Procéduralement, l'autorité supporte le fardeau de la preuve en raison de la présomption en faveur du droit d'accès aux documents officiels (cf. la jurisprudence du Tribunal fédéral en relation avec la loi fédérale sur la transparence, TF 1C_428/2016 du 27 septembre 2017 consid. 2.3; cf. ég. CDAP GE.2020.0019 précité consid. 2c/cc; GE.2018.0105 du 25 juillet 2019 consid. 4d et GE.2017.0086 du 9 janvier 2018 consid. 2e).

d) aa) On ajoutera encore, s’agissant de la comptabilité communale, objet de la requête d’information ici litigieuse, que celle-ci doit donner une situation claire, complète et véridique des finances, des patrimoines et des dettes communales (art. 3 al. 1 du règlement du 14 décembre 1979 sur la comptabilité des communes [RCCom; BLV 175.31.1]). Selon l'art. 23 al. 1 RCCom, cette comptabilité comprend notamment un journal en partie double consignant chronologiquement toutes les opérations comptables (let. a), des comptes classés dans l'ordre de la classification administrative du plan comptable (let. b) et tous les livres, registres, fichiers, pièces et autres supports nécessaires à la bonne tenue et à la vérification aisée de la comptabilité (let. c). Tous ces documents sont soigneusement conservés et classés dans les archives communales (art. 23 al. 2 RCCom).

bb) La loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11) contient plusieurs dispositions relatives à l'information dont peuvent disposer les membres des conseils généraux ou communaux ou encore ceux des commissions de surveillance de ces conseils. En particulier, l'art. 40c LC précise ce qui suit:

"¹ Tout membre du conseil général ou communal peut avoir accès à l'information nécessaire à l'exercice de son mandat.

² Un membre du conseil général ou communal peut se voir refuser les informations suivantes:

a. les documents internes sur lesquels la municipalité s'est directement fondée pour prendre une décision;

b. les informations qui relèvent de la sécurité de la commune;

c. les informations qui doivent rester confidentielles pour des motifs prépondérants tenant à la protection de la personnalité ou d'un secret protégé par la loi.

³ En cas de divergences entre un membre du conseil général ou communal et la municipalité quant à l'étendue du droit à l'information, le membre du conseil général ou communal ou la municipalité peut saisir le préfet du district, qui conduit la conciliation entre le conseiller et la municipalité. En cas d'échec de la conciliation, le préfet statue. Le recours prévu à l'article 145 est réservé."

Quant à l'art. 93e LC, qui porte sur l'information aux membres des commissions de surveillance, il a la teneur suivante:

"¹ Les restrictions prévues par l'article 40c de la présente loi ne sont pas opposables aux membres des commissions de surveillance dans le cadre de l'exercice de leur mandat de contrôle de la gestion et des comptes, sauf celles qui découlent d'un secret protégé par le droit supérieur.

² Sous réserve des restrictions prévues par l'alinéa premier, la municipalité est tenue de fournir aux commissions de surveillance tous les documents et renseignements nécessaires à l'exercice de leur mandat. Constituent notamment de tels documents ou renseignements:

a. les comptes communaux, établis conformément aux règles fixées par le Conseil d'Etat selon l'article 93a;

b. le rapport-attestation au sens de l'article 93c de la présente loi et le rapport de l'organe de révision;

c. toutes les pièces comptables de l'exercice écoulé;

d. toutes les pièces relatives à la gestion administrative de la municipalité;

e. les extraits de procès-verbaux et les décisions issues des procès-verbaux de la municipalité;

f. tous les renseignements portant sur l'exercice écoulé;

g. l'interrogation directe des membres de tous dicastères ou services de la municipalité, mais en présence d'une délégation de cette autorité.

³ En cas de divergences entre un membre d'une commission de surveillance et la municipalité quant à l'étendue du droit à l'information, l'article 40c, alinéa 3 de la présente loi est applicable."

Ces dispositions ont fait l'objet d'un remaniement important lors de la modification législative du 20 novembre 2012, entrée en vigueur le 1^er juillet 2013. L'exposé des motifs y relatif (Bulletin du Grand Conseil, Législature 2012-2017, tome 2, Conseil d'Etat, pp. 304 ss, pp. 313-314 pour le commentaire de l'art. 40c; ci-après: exposé des motifs p. x) indique que les membres des conseils généraux ou communaux ont le droit d'obtenir des renseignements sur toutes les affaires de la commune et dans la limite où ces informations sont utiles à l'exercice de leur mandat. Les seules informations exclues sont celles figurant à l'al. 2 de l'art. 40c LC, liste exhaustive (exposé des motifs p. 313 ad art. 40c LC). Les pièces citées à l'art. 93e LC sont normalement accessibles à l'entier des conseillers. L'exposé des motifs relève en particulier en ce qui concerne les pièces comptables que celles-ci portent sur toutes les pièces comptables de l’exercice écoulé, ce par quoi il faut entendre, les factures, les contrats conclus avec des tiers, les livres, la correspondance, etc., soit tous les éléments nécessaires que peuvent obtenir les actionnaires d’une société anonyme, en application par analogie à titre de droit cantonal supplétif des articles 696 ss du Code des obligations du 30 mars 1911 (CO; RS 220), pour se forger une opinion et juger en particulier les comptes de la société et être renseignés au sujet de la gestion (exposé des motifs pp. 319-320).

cc) Dans un arrêt portant sur l'application des dispositions légales genevoises, le Tribunal fédéral a considéré que n'était pas manifestement insoutenable l'interprétation de la Cour de justice genevoise considérant que les extraits du grand livre relatifs à huit comptes ne pouvaient être qualifiés de documents de travail dans la mesure où ils contenaient des renseignements sur les opérations comptables de la commune dans l'exercice de ses tâches, le seul fait que ces comptes servaient par la suite à l'adoption définitive du bilan et d'autres comptes, publiés et rendus accessibles, n'étant pas suffisant à les exclure du champ d'application de la législation genevoise sur l'information (TF 1C_25/2017 du 28 août 2017 consid. 2.3 et 2.4). La Haute Cour a également précisé qu'il n'était également pas déraisonnable de ne pas faire de l'approbation par un conseil municipal un critère empêchant la consultation d'un document relatif à l'accomplissement d'une tâche publique (consid. 3.3).

3. a) En l'espèce, le recourant a formé une requête qui porte sur divers extraits des comptes communaux 2023, dont il n'y a pas lieu de douter qu'ils ont été approuvés par le Conseil communal de Vevey. A cet égard, on relèvera dès lors que ces éléments des comptes communaux approuvés constituent des documents officiels (dans ce sens, CDAP GE.2022.0046 du 15 juillet 2022 consid. 4; dans le même sens, pour le canton de Genève, TF 1C_25/2017 du 28 août 2017 consid. 2.3 et 2.4), ce qui n'est d'ailleurs nullement contesté par l'autorité intimée.

A vrai dire, cette dernière s'appuie uniquement sur l'une des clauses de l'art. 16 al. 2 à savoir celle qui admet l'existence d'un intérêt public prépondérant au refus de l'information lorsque le travail occasionné serait manifestement disproportionné (let. c). L'autorité intimée invoquait le fait que la demande qui lui était adressée allait entraîner pour elle une masse de travail excessive, ce en lien avec l'édition de 70 comptes communaux (répartis sur deux ans, soit 2022 et 2023). Cette argumentation est affaiblie par la réduction des conclusions du recourant à 12 comptes (sur 2023 seulement); de surcroît, la réponse de la municipalité ne souffle mot au sujet de cette réduction, pourtant propre à réduire l'ampleur du travail qu'elle aurait à fournir. Elle fait par ailleurs valoir le fait que l'édition de ses comptes supposerait une manipulation technique délicate et longue à réaliser.

b) Sur ce dernier point, l'autorité intimée ne convainc pas, notamment au regard des moyens informatiques aujourd'hui à disposition. D'ailleurs, les autorités étant soumises à la loi sur l'information, elles devraient se doter des moyens nécessaires usuellement pour être en mesure de répondre à des demandes fondées sur cette loi (dans ce sens à propos de la LTrans - dont on a vu qu’elle constitue une source d’inspiration pour l’interprétation de la LInfo, supra consid. 2e - voir Herbert Burkert, in: Brunner/Mader, édit., Oeffentlichkeitsgesetz, Berne 2008, N 34 ad art. 17 BGö). Ce constat doit valoir en particulier pour les comptes communaux.

c) Par ailleurs, le moyen invoqué par l'autorité intimée est mis en relation avec d'autres exceptions prévues par l'art. 16, cette fois s'agissant d'intérêts privés. L'autorité intimée estime en effet que les extraits de comptes souhaités sont propres à toucher les intérêts privés de personnes ayant facturé des prestations à la commune: s’agissant de ces derniers, il conviendrait ainsi d'interpeller les parties privées intéressées et, cas échéant, de caviarder les éléments devant rester secrets (voir à ce propos l'art. 16 al. 1 et 3 let. c notamment LInfo), occasionnant un travail fastidieux supplémentaire.

Cependant, il convient de souligner que les écritures figurant dans les comptes dont les extraits sont demandés constituent le reflet de dépenses engagées par la Commune de Vevey pour l'accomplissement de ses tâches, de sorte qu'il s'agit clairement de documents officiels (dans ce sens, CDAP GE.2022.0046 précité consid. 6). Au surplus, il n'est pas établi que les écritures en question puissent être considérées comme des secrets d'affaires; en tous les cas, l'autorité intimée ne le démontre pas. La question est plus délicate s'agissant des factures annexées aux comptes, valant pièces justificatives de cette comptabilité communale; il se peut que celles-ci comportent des secrets d'affaires, mais là encore, cela est loin d'être évident et en tous les cas n'est nullement établi.

d) Pour le surplus, il faut souligner que la jurisprudence, notamment celle émanant du Tribunal fédéral, est extrêmement restrictive pour admettre le caractère disproportionné du travail à fournir en lien avec la législation sur l'information (à titre d'exemple, on citera notamment les deux arrêts suivants: TF 1C_584/2022 du 20 juin 2023 consid. 5.2, dans lequel la demande d'accès, jugée excessive, portait sur la production de 243 décisions de classement rendues par la Commission genevoise de surveillance des professions de la santé; 1C_155/2017 du 17 juillet 2017 consid. 2.6; voir aussi TF 1C_494/2023 du 2 février 2024 consid. 3.2, arrêt rendu à la suite d'un arrêt de la CDAP GE.2023.0115 du 16 août 2023; la jurisprudence s'est montrée plus sévère encore pour admettre le caractère disproportionné du travail à fournir s'agissant de l'accès à des décisions judiciaires, compte tenu du principe de publicité de la justice: ATF 147 I 407 consid. 6.4.2).

En d'autres termes, il apparaît que les objections soulevées par l'autorité intimée ne peuvent être suivies, tout au moins s'agissant des écritures des différents comptes que le recourant souhaite pouvoir consulter (en revanche, elles pourraient intervenir à propos des factures, soit des pièces justificatives de ces différents comptes).

e) Le recours soulève enfin la question de l'émolument susceptible d'être réclamé en application de la LInfo.

aa) Intitulé "Gratuité", l'art. 11 LInfo prévoit que l'information transmise sur demande par les autorités ainsi que la consultation de dossiers sont en principe gratuites (al. 1). L'autorité qui répond à la demande peut percevoir un émolument (al. 2) lorsque la réponse à la demande nécessite un travail important (let. a), en cas de demandes répétitives (let. b) ou encore lorsqu'une copie est demandée (let. c). Les autorités informent préalablement la personne requérante qu'elles pourront lui demander un émolument (al. 3). Le Conseil d'Etat fixe le tarif de ces émoluments (al. 4).

Les art. 16 et 17 RLInfo prévoient en particulier ce qui suit à ce propos:

"Art. 16 Gratuité (LInfo, art. 11)

Dans les cas nécessitant une recherche importante, le collaborateur informe immédiatement le demandeur qu'un émolument pourra être facturé conformément à l'article 17.

Art. 17 Gratuité, exception (LInfo, art. 11)

¹ Lorsque la réponse à la demande nécessite un travail dépassant une heure, un émolument de 40 francs par heure est perçu pour tout ce qui dépasse cette durée, jusqu'à et y compris quatre heures. Au-delà, l'émolument s'élève à 60 francs par heure.

² En cas de demande sur le même sujet déposée plus de trois fois par année par la même personne, un émolument de 60 francs par heure est perçu.

³ Un émolument de 20 centimes par page est perçu dès la 21ème page pour toute copie d'un document dépassant 20 pages."

L'EMPL consacré à la LInfo précise notamment ce qui suit au sujet de la gratuité (BGC septembre-octobre 2002, p. 2634 ss, p. 2650 s):

"La question du prix de l'information se pose pour l'information transmise sur demande ou lors de la consultation d'un dossier. En principe, il n'est pas perçu d'émoluments pour ces deux types d'information. Néanmoins, des frais importants peuvent être occasionnés pour l'autorité lorsque la demande qui lui est faite occasionne un travail important. Il s'agit notamment de travaux de recherches conséquents ou de travaux administratifs (par exemple des photocopies) justifiant la perception d'émoluments de chancellerie.

Afin d'éviter que l'administration effectue des travaux inutiles si le destinataire refuse le prix qui lui est facturé finalement, l'autorité doit au préalable faire une estimation du coût qui sera facturé et en avertir le destinataire de l'information. Cette exigence permet aussi d'avertir ce dernier sur le coût de sa démarche, lui permettant de savoir à quoi il doit s'attendre."

bb) Au demeurant, la cour n'a pas à se prononcer définitivement sur cet aspect, dans la mesure où le pourvoi doit être admis, à tout le moins partiellement, le dossier étant renvoyé à la municipalité pour nouvelle décision au sens des considérants. Il lui appartiendra en effet de remettre au recourant les extraits de comptes (soit les écritures qui s'y rapportent) sollicités pour l'année 2023; elle examinera avec lui dans quelle mesure sa demande porte également, en relation avec ces comptes, sur la remise des pièces justificatives les concernant. Cas échéant, elle limitera l'édition des documents demandés, en fonction d'éventuels intérêts privés prépondérants. Elle devrait également, au regard des développements qui précèdent, appeler le recourant à se déterminer, notamment en lui indiquant le montant approximatif de l'émolument qui pourrait lui être demandé en lien avec le travail que cela impliquerait (sur la manière de procéder à ce sujet, voir CDAP GE.2024.0158 du 8 octobre 2024 consid. 2b/cc et dd).

4. Il découle des considérants qui précèdent que la décision attaquée doit être annulée, le dossier étant renvoyé à la Municipalité de Vevey pour nouvelle décision dans le sens des considérants. L'arrêt sera rendu sans frais (art. 27 al. 1 LInfo); pour le surplus, l'autorité intimée, qui succombe, n'a pas droit à des dépens (art. 27 al. 3 LInfo et 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision rendue le 20 janvier 2025 par la Municipalité de Vevey relative à la demande formée par A.________ en relation avec les comptes communaux 2022 et 2023, est annulée; le dossier lui est renvoyé pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

III. Il n'est pas perçu d'émolument, ni alloué de dépens.

Lausanne, le 16 juin 2025

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.