TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 31 juillet 2025

Composition

M. François Kart, président; M. Alex Dépraz et M. Alain Thévenaz, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

A.________ SA, à ********, représentée par Me Mattia DEBERTI, avocat à Genève,

Autorité intimée

Direction générale de la cohésion sociale, à Lausanne.

Objet	Santé publique
	Recours A.________ SA c/ décision sur réclamation de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 19 décembre 2024 (financement résiduel des soins extra-cantonaux)

Vu les faits suivants:

A. A.________ SA est une société anonyme inscrite au registre du commerce du canton de Genève qui a pour but l'exploitation d'établissements médico-sociaux (EMS). Elle exploite actuellement deux EMS dans le canton de Genève: "********" dans la commune de ******** et "********" dans la commune de ********. L'EMS ******** se situe à moins de deux kilomètres de la limite entre le canton de Genève et le canton de Vaud.

Il existe plusieurs EMS dans la région de Nyon et de La Côte, sur territoire vaudois.

A.________ SA a accueilli au sein de l'EMS ******** trois résidents domiciliés dans le canton de Vaud aux dates suivantes:

- résident 1, domicilié à ********: 1^er juin 2019,

- résidente 2, domiciliée à ********: 9 septembre 2020,

- résidente 3, domiciliée à ********: 12 octobre 2021. Cette résidente a souhaité intégrer l'EMS ******* suite au décès de son époux. Sa décision de quitter la région de ******** a été dictée par la volonté de se rapprocher de ses enfants, domiciliés à proximité de l'EMS ********.

B. Par lettres du 14 avril 2022, A.________ SA a sollicité des autorités vaudoises la prise en charge du financement résiduel des soins pour les trois résidents extra-cantonaux précités.

La Direction de l'accompagnement et de l'hébergement (DIRHEB) a répondu, par courriel du 1^er mai 2022, que le canton de Vaud allait prendre en charge le financement résiduel des soins selon les tarifs vaudois.

Par courriel du 4 octobre 2022, le Réseau Santé la Côte (RSLC), répondant à une demande d'A.________ SA, lui a indiqué qu'il tenait une liste d'attente de demandes d'hébergement en EMS constante. Certaines personnes attendaient plusieurs semaines voire mois avant d'avoir une place en EMS. Selon ledit courriel: "Le 1^er juin 2029 (recte: 2019) nous avions 130 demandes, le 9 mars 2020 117 demandes, le 1^er février 2021 94 demandes et le 12 octobre 2021 113 demandes. Il est très vraisemblable que parmi ces dossiers, certaines personnes aient fait une demande dans votre établissement par nécessité de trouver une place".

Par lettre du 14 février 2023, le mandataire d'A.________ SA a sollicité qu'il soit fait application des tarifs genevois comme le prévoyait la loi, dès lors qu'il avait hébergé des résidents pour lesquels aucune place n'était disponible dans le canton de Vaud.

La Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) a répondu le 25 avril 2023 que des places étaient disponibles dans le canton de Vaud aux dates indiquées, de sorte que le financement devait se calculer d'après les tarifs vaudois.

Par courrier du 2 mai 2023, A.________ SA a sollicité des informations complémentaires par rapport aux EMS qui disposaient supposément des places disponibles aux dates d'entrées en question.

Une réponse a été donnée par la DGCS le 13 juin 2023, cette dernière mentionnant l'existence de places disponibles "d'après les informations transmises par les différents Réseaux de santé du canton de Vaud".

A.________ SA a alors réitéré sa requête, par courrier du 10 juillet 2023.

Par décision du 12 septembre 2023, la DGCS a rejeté la demande de financement résiduel en application des tarifs genevois.

A.________ SA a formé réclamation à l'encontre de cette décision. Elle concluait à ce que les financements résiduels des soins pour les trois résidents extra-cantonaux soient calculés d'après les règles du canton de Genève, soit en l'occurrence:

- résident 1: 30'484 fr. 65 pour 2021 et 9'669 fr. 05 pour 2022,

- résidente 2: 30'484 fr. 65 pour 2021 et 11'234 fr. 51 pour 2022,

- résidente 3: 6'765 fr. 08 pour 2021 et 33'341 fr. 89 pour 2022.

Dans le cadre de l'instruction de cette réclamation, la DGCS a, par lettre du 27 février 2024, sollicité une facture détaillée du financement résiduel des soins à charge de l'Etat, les informations relatives au niveau de soins requis ("classes plaisir") et les informations relatives aux forfaits LIMA.

Les informations sollicitées lui ont été transmises le 24 avril 2024, hormis celles qui étaient couvertes par le secret médical des résidents.

Le 19 décembre 2024, la DGCS a rendu une décision sur réclamation, rejetant la réclamation. Elle reconnaissait la compétence du canton de Vaud pour le financement résiduel des soins des trois résidents en question mais calculé selon ses propres règles cantonales. Les montants suivants ont ainsi été retenus dans la décision sur réclamation:

- résident 1: 8'420 fr. en 2021 et 2'223 fr. 60 en 2022,

- résidente 2: 1 7'399 fr. 05 en 2021 et 5'746 fr. 20 en 2022,

- résidente 3: 2'879 fr. 55 pour 2021 et 15'522 fr. 90 en 2022.

La réclamation était rejetée essentiellement au motif que les résidents avait choisi l'EMS ******** par convenance personnelle, ce qui qui résultait du fait qu'ils avaient soit retiré leur demande dans le canton de Vaud (résident 1 et résidente 3), soit qu'aucune demande n'avait été déposée (résidente 2), selon les informations reçues du RSLC. En l'absence de présence de ces personnes sur une liste d'attente, aucune place ne pouvait de toute évidence leur être proposée.

C. Par acte du 23 janvier 2025, A.________ SA (ci-après: la recourante) a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision précitée du 19 décembre 2024. Elle a pris les conclusions au fond suivantes:

"Principalement

> Annuler et mettre à néant la décision rendue par la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Direction de l'accompagnement et de l'hébergement (DIRHEB) le 19 décembre 2024 en matière de financement résiduel des soins extra-cantonaux.

> Inviter la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Direction de l'accompagnement et de l'hébergement (DIRHEB) à verser le financement résiduel de soins des résidents extra-cantonaux concernés par la présente procédure selon les règles et les tarifs journaliers du canton de Genève, lieu de situation de l'EMS en question.

> Cela étant, condamner la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Direction de l'accompagnement et de l'hébergement (DIRHEB) à verser à A.________ SA les sommes suivantes au titre de financement résiduel des soins:

- Résident 1: CHF 30'484.65 pour 2021 et CHF 9'669. 05 pour 2022

- Résidente 2: CHF 30'484.65 pour 2021 et CHF 11'234.51 pour 2022

- Résidente 3: CHF 6'765.08 pour 2021 et CHF 33'341.89 pour 2022

Subsidiairement

> Renvoyer le dossier à la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Direction de l'accompagnement et de l'hébergement (DIRHEB) pour qu'elle procède à un nouveau calcul du financement résiduel des soins des résidents extra-cantonaux concernés par la présente procédure pour les années 2021 et 2022.

En tout état

> Condamner la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Direction de l'accompagnement et de l'hébergement (DIRHEB) aux frais et dépens de la procédure, lesquels comprendront une indemnité valant participation aux honoraires du conseil de la recourante.

> Débouter la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Direction de l'accompagnement et de l'hébergement (DIRHEB) de toutes autres ou contraires conclusions."

La recourante estime avoir démontré qu'au moment où les trois résidents vaudois ont été intégrés dans son EMS, il n'y avait aucune place disponible dans les EMS des districts de Nyon et Morges, ce qui impliquait que le financement résiduel des soins des trois résidents devait être calculé selon les règles genevoises.

La DGCS (ci-après: l'autorité intimée) a répondu le 10 avril 2025 et a conclu au rejet du recours. Elle persiste à considérer qu'en l'espèce, il n'est pas démontré qu'il n'y avait pas de places disponibles dans un EMS vaudois de proximité pour les résidents concernés.

La recourante s'est encore déterminée le 28 mai 2025, confirmant sa version des faits à savoir la pénurie de places d'EMS dans la région de la Côte. Elle requiert l'audition de B.________ du RSLC.

L'autorité intimée a remis des observations le 23 juin 2025 et a maintenu les conclusions prises dans sa réponse. Concernant la demande d'audition de B.________, elle relève qu'à sa connaissance, cette personne n'occupe plus ses fonctions.

Considérant en droit:

1. Déposé dans le délai légal par la recourante, qui est directement atteinte par la décision attaquée, le recours satisfait en outre aux exigences formelles posées par la loi (art. 75, 79, 95 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 172.21]).

2. La recourante demande en substance que les soins qu'elle a fournis dans le canton de Genève soient financées selon les règles genevoises, soit pour un montant supérieur au financement que lui a alloué le canton de Vaud, qui s'est basé selon les règles vaudoises, pour les années 2021 et 2022.

Dans un arrêt récent (GE.2022.0032 du 11 mai 2023, confirmé par TF 9C_398/2023 du 18 octobre 2024), la CDAP a admis sa compétence pour ce qui concernait le financement résiduel des coûts supplémentaires de soins dans les EMS, en application de sa compétence générale pour les litiges relevant de l’art. 92 LPA-VD. Cette compétence se déduisait aussi du fait que la LPA-VD, et non la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale des assurances sociales (LPGA; RS 830.1), était déclarée applicable par la loi du 24 avril 2012 sur le financement résiduel des soins de longue durée en EMS (LFR-EMS; BLV 810.04) (consid. 2 et les références citées). Il convient de raisonner de manière similaire dans le cas d'espèce et d'admettre la compétence de la CDAP. Il y a ainsi lieu d’entrer en matière sur le recours.

3. La matière est réglée tant sur le plan fédéral, que sur le plan cantonal.

a) Au niveau fédéral, il convient de mentionner que, le 13 juin 2008, le Parlement fédéral a adopté la loi fédérale sur le nouveau régime de financement des soins (RO 2009 3517 6847 ch. I; Message du Conseil fédéral in: FF 2005 1911), modifiant au 1^er janvier 2011 la loi fédérale sur l’assurance-maladie (LAMal). Ces dispositions ont encore été modifiées par la suite. L'art. 25a al. 5 LAMal (dans sa teneur en vigueur à partir du 1^er janvier 2019, déterminante en l'espèce) prévoit ce qui suit:

"Art. 25a Soins en cas de maladie

^[…]

5 Les coûts des soins qui ne sont pas pris en charge par les assurances sociales ne peuvent être répercutés sur l’assuré qu’à hauteur de 20 % au plus de la contribution maximale fixée par le Conseil fédéral. Les cantons règlent le financement résiduel. Le canton de domicile de l’assuré est compétent pour fixer et verser le financement résiduel. Dans le domaine des soins ambulatoires, le financement résiduel est régi par les règles du canton où se situe le fournisseur de prestations. Le séjour dans un établissement médico-social ne fonde aucune nouvelle compétence. Si, au moment de l’admission, aucune place ne peut être mise à disposition de l’assuré dans un établissement médico-social de son canton de domicile qui soit situé à proximité, le canton de domicile prend en charge le financement résiduel selon les règles du canton où se situe le fournisseur de prestations. Ce financement résiduel et le droit de l’assuré à séjourner dans l’établissement médico-social en question sont garantis pour une durée indéterminée."

b) A la suite de la révision de la LAMal consécutive à l’entrée en vigueur de ce nouveau régime des soins, les cantons ont perdu une partie de leur marge de manœuvre en ce qui concerne la prise en charge de leur part de financement pour les prestations de soins. Ils sont en effet désormais tenus de participer au coût des prestations définies par l’art. 25a LAMal. Dans le domaine des prestations de soins fournies par les établissements médicaux-sociaux (EMS), le versement de subventions cantonales couvrant la part du coût des soins non reconnue à charge de l’assurance obligatoire des soins et dépassant le pourcentage maximal de 20 % à charge du bénéficiaire est dorénavant imposé aux cantons par le droit fédéral. Le droit fédéral obligeant désormais les cantons à prendre en charge une partie des prestations de soins, ils ne sont plus tout à fait libres d’imposer des conditions au versement de leur contribution financière couvrant la part du coût des soins non reconnue à charge de l’assurance obligatoire des soins et ne pouvant pas être mise à la charge du bénéficiaire. Les cantons ne peuvent ainsi pas poser des conditions autres que celles posées par la loi pour la prise en charge du financement résiduel concernant les assurés domiciliés dans le canton de Vaud mais résidant dans un EMS d'un autre canton. Dans ce cas de figure, si, au moment de l’admission, aucune place ne peut être mise à disposition de l’assuré dans un établissement médico-social de son canton de domicile qui soit situé à proximité, le canton de domicile prend en charge le financement résiduel selon les règles du canton où se situe le fournisseur de prestations et ne peut pas imposer ses propres règles.

Par contre, en ce qui concerne les prestations fournies par les établissements médico-sociaux qui ne relèvent pas de la LAMal, comme les prestations socio-hôtelières, les cantons gardent toute leur compétence pour décider quelles conditions doivent être remplies afin de bénéficier de subventions dans ce contexte (cf. ATF 129 I 346 précité, rés. in SJ 2004 I 247; cf. aussi TF 2C_656/2009 du 24 juillet 2010 consid. 4.3 in fine et consid. 5.3 ad CCST.2008.0012 du 4 septembre 2009).

c) Dans l'arrêt 148 V 242, le Tribunal fédéral a analysé en détail les travaux préparatoires à l'origine de l'art. 25a al. 5 LAMal entré en vigueur le 1^er janvier 2019 (consid. 6). Il a confirmé l'obligation du canton de domicile de prendre en charge le financement résiduel des coûts des soins lorsqu'un assuré choisit de séjourner dans un EMS hors du canton (consid. 7.1). Il a aussi confirmé que le financement résiduel suit les règles du canton où se situe l'EMS lorsqu'il n'y a pas de place disponible dans un EMS du canton de domicile qui soit situé à proximité et celles du canton de domicile lorsque de telles places sont disponibles (consid. 7.2), sans toutefois préciser sur quelles bases il fallait considérer que des places étaient disponibles ou non.

d) Dans le canton de Vaud, ce cadre législatif fédéral a notamment été concrétisé par la LFR-EMS.

Aux termes de son art. 1, la LFR-EMS a pour but de régler la prise en charge du financement résiduel des soins de résidents hébergés dans un établissement médico-social et domiciliés dans le Canton de Vaud avant leur hébergement (al. 1). L'art. 5 al. 1 LFR-EMS prévoit que les tarifs sont fixés conformément à l'arrêté du Conseil d'Etat fixant les montants journaliers versés aux établissements médico-sociaux destinés à couvrir la part du coût des soins non pris en charge par l'assurance-maladie. Les conventions particulières sont réservées. Selon l'al. 2 de la même disposition, en cas d'hébergement extra-cantonal, la part cantonale du financement résiduel s'élève au maximum au montant fixé conformément à l'al. 1, sous réserve de l'al. 4. L'al. 4 dispose que lorsqu'au moment de l'admission en EMS aucune place ne peut être mise à disposition du résident dans un EMS de proximité au sens de l'art. 3 al. 1 let. d, le canton de Vaud prend en charge le financement résiduel selon les règles du canton où se situe l'EMS. Selon l'art. 3 al. 1 let. d LFR-EMS, est considéré de proximité l'EMS se trouvant sur territoire vaudois et permettant à la personne de demeurer dans la région de son choix.

Par voie d'arrêté, le Conseil d'État détermine annuellement les modalités du financement résiduel du coût des soins de l'assurance-maladie. Il s'agit en l'occurrence des arrêtés relatifs au financement résiduel des soins du 24 novembre 2021 pour l'année 2021 (BLV 832.00.241121.1) et du 8 février 2023 pour l'année 2022 (BLV 832.00.080223.1), fixant notamment les montants assumés par l'Etat et par les régimes sociaux.

4. La procédure administrative fait prévaloir la maxime inquisitoriale: l'autorité doit se fonder sur des faits réels qu'elle est tenue de rechercher d'office (cf. art. 28 al. 1 LPA-VD); ce principe n'est cependant pas absolu. En effet, les parties sont tenues de collaborer à la constatation des faits notamment dans une procédure qu'elles introduisent elles-mêmes ou lorsqu'elles adressent une demande à l'autorité dans leur propre intérêt (cf. art. 30 al. 1 LPA-VD). S'agissant de l'établissement des faits, lorsque les preuves font défaut, ou si l'on ne peut raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle les recueille, la règle de l'art. 8 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210) est applicable par analogie. Pour les faits constitutifs d'un droit, le fardeau de la preuve incombe au requérant (arrêt CDAP GE.2020.0232 précité et les références citées).

5. a) En l'espèce, les circonstances ayant entouré l'entrée en EMS des résidents qui ont bénéficié des prestations dont le financement est litigieux ont été décrites par l'autorité intimée. Cette présentation des faits n'a pas été contestée par la recourante. Il convient de l'exposer ci-après.

Concernant le résident 1, une demande d'hébergement a été faite le 21 mars 2019; elle a été retirée le même jour sur demande du médecin de la Clinique ********, car l'assuré en question souhaitait être hébergé au sein de l'EMS ******** à ********. Il a été admis à l'EMS ******** le 1^er juin 2019.

Concernant la résidente 2, il n'y a eu aucune demande d'hébergement ouverte en 2020. Son admission au sein de l'EMS ******** a eu lieu le 9 septembre 2020.

Enfin, s'agissant de la résidente 3, une demande d'hébergement a été ouverte le 23 juin 2021 depuis le Réseau santé Haut-Léman (RSHL), mais l'assurée a ensuite manifesté le souhait de se rapprocher de ses enfants et donc d'intégrer un EMS entre Morges et Mies. L'assurée a donc été hébergée provisoirement dans un EMS à ******** le 26 juillet 2021. Une place lui a été proposée dans un EMS à Gland pour une admission au 1^er septembre 2021, soit dans la région voulue, mais la demande d'hébergement a été retirée le lendemain, l'assurée souhaitant être hébergée dans l'EMS ******. Le RSLC a précisé que l'assurée en question avait habité à ******** pendant 50 ans et que des démarches étaient déjà en cours, menées par son fils, auprès de l'EMS à ******** quand la place dans l'EMS à Gland a été proposée. Le fils a alors rappelé cet établissement pour l'informer que sa mère n'y entrerait pas, car elle allait être acceptée à l'EMS de ******** suite à un contact qu'il a eu avec ce dernier établissement. Elle a été admise à l'EMS ******** le 12 octobre 2021.

Il ressort des faits exposés ci-avant que les résidents 1 et 2 ne figuraient pas sur une liste d'attente permettant d'intégrer un EMS vaudois. Cette circonstance excluait de facto toute possibilité qu'une place dans un EMS vaudois leur soit proposée. Il n'est au surplus pas allégué, et encore moins démontré, que ces résidents auraient d'une autre manière cherché à obtenir une place dans un EMS vaudois.

Certes, il est connu qu'il faut parfois patienter un certain temps avant de pouvoir bénéficier d'une place en EMS dans le canton de Vaud et qu'il y a de nombreux noms sur les listes d'attente d'hébergement en EMS. Cela ressort d'ailleurs du courriel du 4 octobre 2022 adressé par B.________, directrice du RSLC, à la recourante. On ne peut toutefois déduire automatiquement de cette situation qu'aucune place n'était disponible aux dates respectives d'admission des résidents concernés et qu'aucune place n'aurait été proposée auxdits résidents s'ils avaient été sur une liste d'attente. En effet, ce courriel mentionne uniquement le nombre de demandes ouvertes à des dates données. Or l'autorité intimée a expliqué que les placements en EMS se font par ordre de priorité en fonction de la situation de la personne et de ses besoins. Si les demandes sont retirées ou non déposées, comme cela est le cas en l'espèce, elles ne figurent tout simplement sur aucune liste d'attente et il ne peut de toute évidence y être donné suite. Il n'est ainsi pas possible de soutenir qu'il n'y aurait pas eu de place disponible dans un EMS pour les résidents concernés si ceux-ci s'étaient inscrits sur la liste d'attente. D'ailleurs la résidente 3, qui figurait sur la liste d'attente, s'est vu proposé une place dans un EMS de la région qu'elle aurait pu occuper, si elle l'avait souhaité, dès le 1^er septembre 2021. Or elle a préféré décliner cette offre pour résider dans l'EMS genevois géré par la recourante à partir du 12 octobre 2021.

Quant aux résidents 1 et 2, il n'a pas été exposé que ce serait pour des raisons urgentes qu'ils ne se seraient pas inscrits sur la liste d'attente et qu'un EMS genevois a été choisi plutôt qu'un EMS vaudois.

Contrairement à ce que soutient la recourante, le fait que les résidents concernés aient retiré leur demande ou n'en aient simplement pas déposée est déterminant pour savoir quelles sont les règles applicables.

Au vu de ce qui précède, il n'y a pas de lieu de considérer que l'autorité intimée a soumis, dans le cas d'espèce, le financement résiduel des soins des résidents extra-cantonaux à une condition qui ne ressort pas du texte de la loi.

b) La recourante a requis l'audition de B.________, ancienne directrice du RSLC, afin qu'elle se prononce sur la pénurie de places d'EMS dans la région de la Côte. Comme on l'a vu, cet élément n'est contesté. Il n'y a ainsi pas lieu de donner suite à cette demande.

6. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Par conséquent, les frais sont mis à la charge de la recourante, qui succombe. Elle n'a pas droit à des dépens (art. 49 al. 1, 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision sur réclamation de la Direction générale de la cohésion sociale du 19 décembre 2024 est confirmée.

III. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la recourante.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 31 juillet 2025

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.