TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 2 décembre 2025

Composition

M. Raphaël Gani, président; M. Pascal Langone et M. Alex Dépraz, juges; M. Loïc Horisberger, greffier.

Recourant

Département de la santé et de l'action sociale, représenté par la Direction générale de la cohésion sociale, à Lausanne,

Autorité intimée

Département des finances, du territoire et du sport, à Lausanne,

Autorité concernée

Registre foncier de La Côte, à Tolochenaz,

Tiers intéressé

Office fédéral chargé du droit du Registre foncier et droit foncier, à Berne.

Objet	Divers
	Recours de la Direction générale de la santé et de l'action sociale (DSAS) c/ la décision du Département des finances et de l'agriculture (DAF; désormais le Département des finances, du territoire et du sport) du 5 février 2025 – Refus d'inscription au Registre foncier

Vu les faits suivants:

A. Le 7 juin 2024, la Direction générale de la cohésion sociale (ci-après: la DGCS) a déposé auprès du registre foncier de la Côte une réquisition d'inscription portant sur la parcelle n° ******** de la Commune de Gland dont le contenu était le suivant: "nous requérons l'inscription d'un gage au profit de l'Etat de Vaud à hauteur de 18'538 fr. 20 sur l'immeuble cité en titre, ceci conformément à l'art. 37 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise [LASV; BLV 850.051])".

A l'appui de cette réquisition, la DGCS a produit deux décisions du Centre social régional de Nyon-Rolle (ci-après: le CSR) des 30 mars 2015 et 22 janvier 2024. La première décision constatait que le bénéficiaire de l'aide sociale et propriétaire à l'époque de ladite parcelle, A.________, n'avait pas donné suite à la requête de l'autorité concernant la constitution d'une cédule hypothécaire garantissant le remboursement des avances versées sur le revenu d'insertion (ci-après: RI). En conséquence, le droit au RI lui était supprimé à compter du 31 décembre 2014 et le bénéficiaire était invité à rembourser la somme de 24'638 fr. 20. La seconde décision du 22 janvier 2024 était adressée à B.________, épouse de A.________ décédé entre temps, et lui demandait la restitution de 18'538 fr. 20 dès lors que les prestations RI avaient été versées à titre d'avance puisque feu son époux était propriétaire de l'immeuble.

Postérieurement à la réquisition du 7 juin 2024, par décision du 14 novembre 2024 adressée à B.________, se fondant sur les décisions du 30 mars 2015 et du 22 janvier 2024, le CSR a ordonné "l'inscription au Registre foncier, Office de la Côte, d'une hypothèque légale au sens de l'art 37 de la Loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850. 051) d'un montant de Fr. 18'538.20 (dix-huit mille cinq cent trente-huit francs et vingt centimes), en faveur de l'Etat de Vaud, Direction générale de la cohésion sociale, Avenue des Casernes 2, à 1014 Lausanne, sur le bien-fonds propriété de l'hoirie de feu A.________, constituée de B.________, ******** et ********, ********, sis sur le territoire de la commune de Gland et dont la désignation cadastrale est la suivante [suit la désignation cadastrale de l'immeuble]".

Saisie par recours de B.________, la DGCS a confirmé la décision du 14 novembre 2024 par décision du 20 décembre 2024.

B. Le 4 juillet 2024, la DGCS a déposé une réquisition d'inscription d'un gage au profit de l'Etat de Vaud d'un montant de 34'330 fr. 45 et portant sur la parcelle n° ******** de Saint-Cergue. A l'appui de cette réquisition, la DGCS a exposé que C.________, copropriétaire de cette parcelle, avait bénéficié exceptionnellement du revenu d'insertion à hauteur de la somme précitée "en lieu et place d'exiger la réalisation du bien immobilier servant de demeure permanente à ses propriétaires". Elle a joint à cette réquisition un décompte relatif au RI perçu par C.________.

Postérieurement à la réquisition du 4 juillet 2024, par décision du 14 novembre 2024 adressée à C.________, le CSR a ordonné "l'inscription au Registre foncier, Office de la Côte, d'une hypothèque légale au sens de l'art 37 de la Loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850. 051) d'un montant de Fr. 34'330.45 [...], en faveur de l'Etat de Vaud, [...], sur la part de copropriété détenue pour ½ par C.________ sur le bien-fonds dont ******** et C.________ [...] sont copropriétaires sur le territoire de la commune de Saint-Cergue dont la désignation cadastrale est la suivante [suit la désignation cadastrale de l'immeuble]".

C. Le 3 septembre 2024, la DGCS a déposé une réquisition d'inscription d'un gage au profit de l'Etat de Vaud d'un montant de 46'350 fr. 90 et portant sur la part de copropriété par étage n°******** de la Commune de La Rippe. A l'appui de cette réquisition, la DGCS a exposé que D.________ (domiciliée ********), propriétaire en main commune de cet immeuble avec d'autres propriétaires, avait bénéficié exceptionnellement du revenu d'insertion à hauteur de la somme précitée dans l'attente de la réalisation de l'immeuble. Elle a joint à cette réquisition la décision d'octroi du RI et un décompte relatif au RI perçu par D.________.

Postérieurement à la réquisition du 3 septembre 2024, par décision du 15 novembre 2024 adressée à D.________, le CSR a ordonné "l'inscription au Registre foncier, Office de la Côte, d'une hypothèque légale au sens de l'art 37 de la Loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850. 051) d'un montant de Fr. 46'350 fr. 90 [...], en faveur de l'Etat de Vaud, [...], sur le bien-fonds dont D.________, [...], ******** et ********, [...] ainsi que ********, [...] sont propriétaires en propriété commune (société simple) sur le territoire de la commune de La Rippe et dont la désignation cadastrale est la suivante [suit la désignation cadastrale de l'immeuble]".

Saisie par recours de D.________, par décision du 3 février 2025, la DGCS a réformé partiellement la décision du 15 novembre 2024 "en ce sens que le montant de l'indu – consistant également en celui de l'hypothèque légale – est réduit à 41'006 fr.15".

D. Par décision du 20 septembre 2024, la conservatrice du registre foncier de la Côte a rejeté les trois réquisitions pour les motifs suivants:

"En vertu de l'art. 799 al. 2 du code civil suisse, la constitution, d'un gage immobilier n'est valable que si la forme authentique est respectée. En l'espèce, les requêtes déposées revêtent la simple forme écrite, ce qui contrevient à cette disposition légale de droit fédéral.

De plus, selon l'art. 49 de la Constitution fédérale suisse le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire. Ainsi, il n'est pas possible sur la base de l'art. 37 de la loi l'action sociale vaudoise de constituer un gage immobilier sur la base d'une simple réquisition écrite.

L'art. 37 de la loi sur l'action sociale vaudoise n'est pas non plus une base légale suffisante sur laquelle pourrait reposer l'inscription d'une hypothèque légale selon la jurisprudence suivante TC CDAP, 24. 12. 2010, GE 2008. 0201.

Aussi, si vous souhaitez constituer un gage nous vous invitons à contacter un notaire."

E. Le 11 octobre 2024, la DGCS a déféré cette décision devant le Département des finances et de l'agriculture, désormais le Département des finances, du territoire et du sport (ci-après: l'autorité intimée).

Le 21 novembre 2024, la DGCS a remis à l'autorité intimée, à l'appui du recours du 11 octobre 2024, "les ordonnances d'inscription y relatives d'hypothèques légales au sens de l'art. 37 LASV", soit les décisions rendues postérieurement à aux réquisitions d'inscription rejetées, les 14 et 15 novembre 2024 et dont il a déjà été fait état ci-dessus (cf. supra let. A, B et C).

Par décision du 30 janvier 2025, l'autorité intimée a rejeté le recours du 11 octobre 2024 et confirmé la décision du 20 septembre 2024 de la conservatrice du registre foncier de la Côte.

F. Par acte du 28 février 2025, déclarant agir au nom du Département de la santé et de l'action sociale (ci-après: DSAS), la DGCS a interjeté recours contre la décision du 30 janvier 2025 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci‑après: CDAP), concluant à sa réforme en ce sens qu'il soit ordonné au Registre foncier de la Côte de procéder à l'inscription des hypothèques légales requises.

Le 24 mars 2025, l'autorité intimée a produit son dossier complet et a renoncé à se déterminer sur le recours, renvoyant à sa décision du 30 janvier 2025.

Le 12 mai 2025, interpellé par le juge instructeur, l'Office fédéral chargé du droit du Registre foncier et droit foncier s'est déterminé sur le recours agissant par l'intermédiaire de l'Office fédéral de la justice (ci-après: l'OFJ). Il a estimé que les développements de la décision entreprise paraissaient concluants tout en soulignant par ailleurs que dans le cas d'une créance en remboursement d'une prestation sociale, la constitution d'un droit de gage pourrait éventuellement être admise en application de l'art. 836 al. 1 CC "si elle devait concerner le remboursement d'une aide destinée spécifiquement au maintien de la valeur de l'immeuble ou à des investissements sur celui-ci ou sur le bâtiment nécessaire pour maintenir l'habitat de la personne aidée (rénovation énergétique nécessaire du bâtiment, changement de chauffage, etc.), pour autant qu'une telle aide soit admissible dans ce cadre". Par ailleurs, l'OFJ a exposé qu'à la lecture de la décision entreprise, il ne lui apparaissait pas que des décisions entrées en force avaient été prononcées pour l'inscription des hypothèques légales.

Invitées à se déterminer sur les déterminations de l'OFJ, tant la DGCS que l'autorité intimée n'ont pas réagi dans le délai imparti par le juge instructeur. La cause a ensuite été suspendue jusqu'au 1^er septembre 2025 à la requête des parties. Le 7 octobre 2025, le juge instructeur a transmis à l'autorité intimée une copie du courrier du DSAS qui demandait la reprise de l'instruction de la cause et a informé les parties que cette dernière semblait en état d'être jugée.

Considérant en droit:

1. Il y a d'abord lieu d'examiner si le DSAS, représenté par la DGCS, dispose de la qualité pour recourir contre la décision rendue par l'autorité intimée.

a) Selon l'art. 75 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal, a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD) ainsi que toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (art. 75 al. 1 let. b LPA-VD).

La qualité pour recourir des autorités s'analyse en principe exclusivement sur la base de l'art. 75 let. b LPA-VD. Sauf habilitation légale spéciale, elles n'ont ainsi pas la qualité pour agir. Elles peuvent toutefois exceptionnellement fonder leur légitimation à recourir sur l'art. 75 let. a LPA-VD, lorsqu'elles sont touchées de manière identique ou analogue à un particulier ou lorsque la décision attaquée les atteint dans leurs attributions de droit public (ATF 140 I 90, consid. 1.2.1 et réf. citées notamment ATF 138 II 506 consid. 2.1.1; ATF 138 I 143 consid. 1.3.1).

La notion d'intérêt digne de protection en droit cantonal est par ailleurs la même que celle de l'art. 89 al. 1 LTF qui ouvre la voie du recours en matière de droit public, de sorte que la jurisprudence de cette instance est applicable par analogie à l'art. 75 LPA-VD (cf. arrêt CDAP GE.2021.0153 du 15 juin 2022 consid. 1a, et les références citées). L'art. 89 al. 1 LTF est avant tout conçu pour les particuliers. Il est toutefois admis qu'une collectivité puisse, subsidiairement à l'art. 89 al. 2 LTF et dans des conditions particulières, se prévaloir de l'art. 89 al. 1 LTF pour fonder sa qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral (cf. ATF 147 II 227 consid. 2.3.2; 141 II 161 consid. 2.1). Tel est notamment le cas lorsque la décision contestée atteint la collectivité publique recourante de la même manière qu'un particulier, ou du moins de manière analogue, dans ses intérêts juridiques ou patrimoniaux (ATF 141 III 353 consid. 5.2; 140 I 90 consid. 1.2.1 et les arrêts cités), ou lorsque l'acte attaqué la touche dans ses prérogatives de puissance publique et qu'elle dispose d'un intérêt public propre digne de protection à son annulation ou à sa modification (ATF 140 I 90 consid. 1.2.2; 138 II 506 consid. 2.1.1). Lorsqu'il est porté atteinte à ses intérêts spécifiques, la collectivité publique peut ainsi se voir reconnaître la qualité pour recourir, pour autant qu'elle soit touchée de manière qualifiée (cf. ATF 141 II 161 consid. 2.3; 140 I 90 consid. 1.2.2 et 1.2.4; arrêt TF 2C_1105/2016 du 20 février 2018 consid. 1.3.1). Le simple intérêt général à l'application correcte du droit ne suffit en revanche pas à permettre aux collectivités publiques de recourir sur la base de l'art. 89 al. 1 LTF (cf. ATF 147 II 227 consid. 2.3.2; 141 III 353 consid. 5.2; 140 I 90 consid. 1.2.2; pour ce paragraphe, cf. aussi arrêt TF 2C_285/2023 du 13 septembre 2023 consid. 3.1).

N'importe quel intérêt financier découlant directement ou indirectement de l'exécution de tâches d'intérêt public ne permet pas non plus à ces entités de se fonder sur l'art. 89 al. 1 LTF. Il faut dans ce cas que la commune ou la collectivité publique soit touchée dans des intérêts centraux liés à sa puissance publique (ATF 140 I 90 qui a fait sur ce point l'objet d'une coordination au sens de l'art. 23 al. 2 LTF, publié in RDAF 2015 I 315 suivi d'une note d'Etienne Poltier; cf. également ATF 135 II 12 consid. 1.2.2.; arrêt CDAP GE.2012.0042 consid. 1 déniant la qualité pour recourir à la Direction de l'Université de Lausanne contre un arrêt de la Commission de recours de l'Université de Lausanne; cf. également Etienne Poltier, Les actes attaquables et la légitimation à recourir en matière de droit public in Dix ans de loi sur le Tribunal fédéral, édité par François Bohnet et Denis Tappy, Bâle 2017, p. 123 ss, spéc. p. 167, n. 110-111).

Dans un arrêt déjà ancien, la CDAP avait considéré que le Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: le SPAS, lequel a depuis lors été remplacé par la DGCS) avait la qualité pour recourir contre une décision du département cantonal compétent qui avait rejeté son recours et confirmé le refus d'inscription du registre foncier d'une hypothèque légale de droit public au motif que le SPAS avait été contraint, à l'instar d'un particulier, de requérir une inscription au registre foncier. Il y avait donc lieu de le traiter de la même manière qu'un particulier (arrêt CDAP GE.2008.0201 du 24 décembre 2010 consid. 1). Cet arrêt avait cependant admis la qualité pour recourir du SPAS en considérant que ce service agissait pour le canton (cf. consid. 2c).

Il faut ajouter que depuis lors, l'art. 956a CC est entré en vigueur (depuis le 1^er janvier 2012; RO 2011 4637; FF 2007 5015). Il indique clairement que les décisions de l’office du registre foncier peuvent faire l’objet d’un recours devant l’autorité désignée par le canton et que la qualité pour recourir contre de telles décisions appartient, s'agissant de l'hypothèse qui nous intéresse, à "toute personne atteinte de manière particulière par une décision de l’office du registre foncier et ayant un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée" (art. 956a al. 2 let. a CC). Le Message du Conseil fédéral en relation avec cette introduction (FF 2007 p. 5062) explique que: "L’al. 2 reprend le principe généralement admis en droit administratif selon lequel la qualité pour recourir est reconnue à quiconque est particulièrement touché par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. C’est ainsi qu’ont qualité pour recourir, outre l’auteur de la réquisition d’inscription, toutes les personnes atteintes par le rejet, notamment l’acquéreur du droit réel dont l’inscription est requise ou le titulaire d’un droit découlant de l’annotation".

b) En l'espèce, le Département de la santé et de l’action sociale ne peut se prévaloir de la qualité pour recourir conférée aux autorités en application de l’art. 956a al. 2 let. b et c CC. Seul l’OFJ peut recourir en tant qu’autorité contre une décision de l’office du registre foncier dès lors que le droit cantonal ne confère pas ce droit à l’autorité de surveillance administrative. Or, comme on l’a vu, l’OFJ partage en l’occcurence le point de vue de l’autorité de surveillance.

Certes, le cadre légal précité n'exclut aucunement qu'une collectivité publique puisse être atteinte de manière particulière par une décision de l’office du registre foncier et avoir un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée.

Il faut voir cependant que le présent recours n'a été formé ni par une commune, ni par une collectivité de droit public, mais par un Département, à savoir le Département de la santé et de l'action sociale, représenté par la Direction générale de la cohésion sociale, à l'encontre d'une décision rendue par un autre Département, soit dans sa dénomination actuelle (cf. l'art. 1 du Règlement sur les départements de l'administration [RdéA; BLV 172.215.1, modifié le 7 mai 2025], ainsi que l'art. 1 al. 1 let. c de l'arrêté du Conseil d'Etat vaudois sur la composition des départements et les noms des services de l'administration du 6 juillet 2022 [BLV 172.215.1.1, également modifié]), le Département des finances, du territoire et du sport. Ce Département ne procède au surplus pas ici en tant que représentant de l’Etat de Vaud. En tant que Département, le recourant fait partie de "l'administration générale", comme le précise d'ailleurs le titre du chapitre VI des art. 61 ss de la loi du 11 février 1970 sur l'organisation du Conseil d'Etat (LOCE; BLV 172.115).

Or, la jurisprudence du Tribunal fédéral a de manière constante (cf. encore récemment dans une affaire vaudoise, 2C_25/2022 du 23 octobre 2023 consid. 1.3.1 et les références citées) considéré que les entités de l'administration, même disposant d'une large autonomie dans l'accomplissement de leurs tâches, ne peuvent être considérées comme des collectivités publiques (cf. ATF 134 II 45 consid. 2.1; arrêts TF 2C_364/2015 précité consid. 2.3.1 non publié in ATF 143 II 409; 2C_240/2023 du 20 juin 2023 consid. 3.2; 2C_206/2023 précité consid. 3.2; Florence Aubry Girardin, in Commentaire de la LTF, 3e éd. 2022, n° 84 ad art. 89 LTF). Il n’est donc pas nécessaire d’examiner si l’Etat de Vaud aurait qualité pour recourir contre la décision attaquée.

Dans ces circonstances, le recours déposé par le Département de la santé et de l'action sociale n'est pas recevable, compte tenu de l'absence de qualité pour recourir dudit département.

2. Les considérants qui précèdent conduisent à la constatation de l'irrecevabilité du recours déposé. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens. Compte tenu des circonstances, il sera statué sans frais judiciaires (art. 52 al. 1 et 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. Il est statué sans frais judiciaire et sans allocation de dépens.

Lausanne, le 2 décembre 2025

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.