TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Composition

Mme Annick Borda, présidente; M. Guillaume Vianin et
M. Alain Thévenaz, juges; Mme Lea Rochat Pittet, greffière.

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Christian DENERIAZ, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Renens, représentée par Me Olivier SUBILIA, avocat à Lausanne.

Objet	Fonctionnaires communaux
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Renens du 10 février 2025 (licenciement avec effet immédiat)

Vu les faits suivants:

A. Par décision du 2 avril 2021, A.________ a été engagée en qualité de secrétaire auprès de la Direction "********" de la Commune de Renens (ci-après: la commune), à compter du 1^er mai 2021.

Par décision prise en séance du 25 avril 2022, la Municipalité de Renens (ci-après: la municipalité) l'a nommée à titre définitif pour cette fonction.

B. Les relations de travail des fonctionnaires de la commune sont régies par le Statut du personnel de l'Administration communale de Renens du 26 septembre 1994 (ci-après le Statut du personnel ou le règlement).

C. Au cours des rapports de travail, un important conflit est né entre A.________ et son responsable direct B.________, coordinateur administratif dans la commune.

Par décision du 12 février 2025, la municipalité a licencié A.________ avec "effet immédiat pour justes motifs", "effectif au 13 février 2025".

D. Par acte du 17 mars 2025, A.________ (ci-après: la recourante) a déféré la décision municipale devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la Cour ou la CDAP). Elle a pris les conclusions les suivantes:

"I. Le recours est admis.

II. La commune de Renens est condamnée à verser à A.________ et lui doit immédiat paiement d'un montant brut de CHF 24'987.05 (vingt-quatre mille neuf cent huitante-sept francs et cinq centimes), sous déduction des charges légales et conventionnelles, avec intérêt à 5% l'an dès le 28 février 2025, à titre d'indemnité correspondant au salaire dû pendant le délai de congé;

III. La commune de Renens est condamnée à verser à A.________ et lui doit immédiat paiement d'un montant net de CHF 35'775.60 (trente-cinq mille sept cent septante-cinq francs et soixante centimes), avec intérêt à 5% l'an dès le 14 février 2025, à titre d'indemnité pour licenciement immédiat injustifié."

Par avis du 20 mars 2025, la juge instructrice a invité les parties à se déterminer sur la recevabilité du recours. Le 31 mars 2025, la Municipalité de Renens (ci-après: l'autorité intimée) s'est déterminée brièvement et a conclu à l'irrecevabilité du recours.

Dans une correspondance datée du 17 avril 2025, reçue le 15 avril 2025, la recourante a maintenu ses conclusions et précisé ceci: "[nous] reconnaissons la compétence de votre cour pour statuer, subsidiairement constater le caractère injustifié de la décision de licenciement et renvoyer la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants".

Le 15 avril 2025, l'autorité intimée a déposé de brèves déterminations.

Considérant en droit:

1. Le Tribunal cantonal examine d'office la recevabilité des recours qui lui sont adressés. Il vérifie également d'office s'il est compétent pour traiter la cause qui lui est soumise (art. 6 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).

a) aa) La compétence de la CDAP à raison de la matière est définie à l’art. 92 al. 1 LPA-VD, aux termes duquel le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. La notion de décision est définie à l'art. 3 al. 1 LPA-VD en ces termes:

"Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:

a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations ;

b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations ;

c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations."

Lorsqu'elle rend une décision, l'administration n'agit pas en vertu d'un droit qui lui appartient, mais en vertu d'une compétence qui lui est attribuée par la loi (ATF 137 I 58 consid. 4.3.3). Cette distinction est à la base de celle entre le contentieux administratif objectif et subjectif, le premier relevant du juge administratif et le second des tribunaux civils (cf. CDAP GE.2023.0028 du 4 juillet 2023 consid. 1; GE.2021.0213 du 5 mai 2022 consid. 2a; GE.2018.0183 du 4 février 2019 consid. 3a). Consacrée par l’art. 1^er al. 3 de l’ancienne loi cantonale sur la juridiction et la procédure administrative (aLJPA; en vigueur jusqu’au 31 décembre 2008), cette distinction n’a pas été fondamentalement remise en cause avec l’adoption de la LPA-VD (GE.2023.0028 du 4 juillet 2023 consid. 1).

bb) S'agissant plus spécifiquement du contentieux de la fonction publique, l'art. 1^er al. 3 aLJPA, dans sa teneur initiale, prévoyait expressément que les contestations d'ordre pécuniaire découlant des rapports de service des fonctionnaires (let. c: "actions d'ordre patrimonial") étaient exclues du champ d'application de la loi; celles-ci devaient être soumises au juge civil ordinaire. La novelle du 26 novembre 2002, entrée en vigueur le 4 février 2003, a certes modifié cette disposition en ce sens que les actions d'ordre patrimonial intentées pour ou contre une collectivité publique demeurent exclues du champ d'application de la loi, mais la précision relative aux contestations d'ordre pécuniaire découlant des rapports de service des fonctionnaires a été supprimée. L'ancien Tribunal administratif a néanmoins maintenu sa jurisprudence, selon laquelle la contestation pécuniaire engagée par un fonctionnaire contre la collectivité qui l'emploie relève toujours du juge civil, par la voie de l'action, à moins que l'autorité compétente ne puisse régler la question par le biais d'une décision, au sens technique du terme (GE.2006.0180 du 28 juin 2007; GE.2005.0023 du 30 décembre 2005; GE.2005.0075 du 8 juillet 2005).

La LPA-VD ne contient pas de disposition équivalente à l'art. 1^er al. 3 aLJPA. Le système qui prévalait sous l'empire de l'ancienne LJPA demeure cependant applicable, de sorte que l'action pécuniaire formée par un fonctionnaire relève en principe du juge civil, à moins que l'autorité intimée ne dispose d'une compétence décisionnelle (voir Novier, Contentieux de la fonction publique communale: autorité compétente dans le canton de Vaud?, JdT 2021 III 111, p. 122 ss). Tel est le cas, par exemple, de l'art. 67 al. 1 et 2 du règlement de la Ville de Lausanne pour le personnel de l'administration communale du 11 octobre 1977 (RPAC), qui permet à la municipalité de prononcer une suspension préventive du fonctionnaire accompagnée, dans l'hypothèse d'une enquête disciplinaire pour faute grave, de la suppression totale ou partielle du traitement (cf. GE.2018.0120 du 18 octobre 2018; GE.2010.0029 du 16 juillet 2010).

Dans l'affaire GE.2018.0120 précitée, la Municipalité de Lausanne avait résilié les rapports de service qui la liaient à un fonctionnaire avec effet au 28 février 2018. Après cette date, l'ancien employé avait demandé au Service du personnel de la Ville de Lausanne de pouvoir continuer à bénéficier de son traitement; il alléguait se trouver en incapacité de travail depuis le 22 septembre 2017 et se fondait sur l'art. 45 RPAC, qui règle le droit au traitement en cas de maladie ou d'accident. Le Service du personnel de la Ville de Lausanne a refusé de statuer par voie de décision sur les prétentions de l'ancien employé. Saisie d'un recours contre ce refus, la Cour de céans a considéré que le litige portait sur une contestation de nature pécuniaire, relevant du contentieux subjectif et devant être tranchée par le juge civil, à moins que la municipalité ne dispose d'une compétence décisionnelle en la matière. Or, une telle compétence ne ressortait pas, en particulier, de l'art. 45 RPAC, de sorte que la Cour de céans a déclaré le recours irrecevable (consid. 2).

cc) En dehors des cas où une décision est rendue, le personnel des communes et des autres personnes morales de droit public vaudois reste assujetti à la compétence (générale) des tribunaux civils, le litige opposant l'agent à son employeur de droit public constituant une "affaire patrimoniale de droit public cantonal relevant des tribunaux civils" (la notion de droit public cantonal incluant ici le droit public communal), au sens de l'art. 103 du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 (CDPJ; BLV 211.02; voir Piotet, Droit privé judiciaire vaudois, 2021, n. 18 ad art. 103 CDPJ).

dd) L'art. 81 du Statut du personnel de l'Administration communale de Renens est libellé ainsi:

"La Municipalité peut en tout temps licencier un fonctionnaire avec effet immédiat et pour justes motifs, après l'avoir entendu.

Constituent des justes motifs le fait que le fonctionnaire ne remplit plus les conditions dont dépend la nomination et qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de service ne peut être exigée.

Le dommage résultant des faits justifiant le renvoi peut faire l'objet d'une action pécuniaire."

L'art. 88 du règlement précité, concernant les moyens de droit, dispose:

"Les contestations portant sur des prétentions pécuniaires, découlant directement du statut ou d'une décision municipale, et qui ne tendent pas à la modification d'une situation dépendant d'une décision administrative, sont du ressort des tribunaux ordinaires."

b) En l'espèce, le litige porte sur le paiement en faveur de la recourante, d'une part, d'un montant correspondant à son salaire si les rapports de travail avaient pris fin à l'échéance du délai de congé applicable – en l'occurrence le montant correspond à trois mois de salaire brut et au solde relatif au mois de février 2025 –, et d'autre part, d'une indemnité pour congé injustifié correspondant à six mois de salaire net.

D'après la recourante, la formulation de ses conclusions "certes condamnatoires", tendrait, "de manière implicite", à l'annulation de la décision de licenciement pour de justes motifs avec effet immédiat. En effet, selon elle, en accordant l'indemnité pour la résiliation injustifiée, la Cour reconnaîtrait de manière implicite que le licenciement ne reposait pas sur de justes motifs, ce qui expliquerait pourquoi elle aurait "renoncé à une conclusion constatatoire dans le recours déposé".

aa) D'après la jurisprudence, les conclusions doivent être interprétées, selon le principe de la confiance, à la lumière de la motivation du recours (ATF 137 III 617 consid. 6.2; TF 8C_640/2024 du 28 mars 2025 consid. 1.1; 9C_333/2022 du 10 mai 2023 consid. 1.1; GE.2023.0178 du 11 décembre 2023 consid. 2b). L'interdiction du formalisme excessif commande, pour sa part, de ne pas se montrer trop strict dans la formulation des conclusions si, à la lecture du mémoire, on comprend clairement ce que veut le recourant (TF 5A_113/2022 du 7 juillet 2022 consid. 6; 2C_1189/2014 du 26 juin 2015 consid. 1.4).

bb) En l'occurrence, l'acte de recours déposé le 17 mars 2025 contient de longs développements tendant à démontrer le caractère injustifié du licenciement avec effet immédiat, principalement en ce sens que la recourante ne s'est pas adonnée à du mobbing, qu'elle a bien effectué son travail au service de la commune et qu'il n'existe dès lors pas de justes motifs pouvant fonder son licenciement immédiat. L'unique conséquence qu'en tire la recourante est de nature pécuniaire: son salaire devrait selon elle lui être versé jusqu'à l'issue du délai de congé réglementaire et une indemnité pour licenciement injustifié devrait lui être allouée. Contrairement à ce qu'elle affirme aujourd'hui, son acte de recours ne contient aucun élément qui pourrait être interprété en ce sens qu'elle demanderait l'annulation de son licenciement et, partant, la réintégration dans ses fonctions, ni de quelconque autre manière la modification de la décision entreprise. Ses conclusions sont ainsi exclusivement d'ordre patrimonial, partant irrecevables dans la présente procédure au regard des principes rappelés ci-dessus, dont il n'y a pas lieu de s'écarter. Sa conclusion "précisée", tendant à ce que la cause soit renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants n'y change rien; formulée le 17 avril 2025, c'est-à-dire bien après l'échéance du délai de recours, elle est quoi qu'il en soit tardive.

Aucune disposition du Statut du personnel ne permet par ailleurs de fonder les prétentions en indemnités de la recourante – ce qu'elle ne prétend pas – et le règlement précité ne confère aucune compétence décisionnelle à la municipalité pour statuer sur le caractère abusif d'un licenciement ou sur le versement d'une indemnité après la cessation des fonctions. L'autorité intimée se trouve ainsi dans le cas présent dans la même position qu'un employeur privé et n'exerce aucune prérogative de puissance publique au sens de l'art. 3 LPA-VD. Il ressort par conséquent de la répartition des compétences entre les juridictions civile et administrative, telle qu'elle est prévue par le droit actuel pour la fonction publique communale, que la Cour de céans n'est pas compétente pour connaître du litige.

cc) La recourante se méprend encore sur un point: une conclusion en constatation du caractère injustifié du licenciement n'y changerait rien. La question de savoir si son recours contient implicitement une telle conclusion constatatoire peut ainsi demeurer indécise.

En effet, comme l'a déjà exposé la Cour dans son arrêt GE.2018.0183 du 4 février 2019, il est exclu que l'autorité administrative puisse se prononcer par le biais d'une décision en constatation sur l'existence d'une prétention qui relève de la compétence d'autres autorités, de sorte que la recourante ne dispose pas d'un intérêt protégé à ce que le caractère abusif ou non de la résiliation de son engagement soit jugé par la CDAP (arrêt précité consid. 3). Un tel intérêt n'existe que lorsque le requérant a un intérêt actuel, de droit ou de fait, à la constatation immédiate d'un droit, sans que s'y opposent de notables intérêts publics ou privés, et à condition que cet intérêt digne de protection ne puisse pas être préservé au moyen d'une décision formatrice, c'est-à-dire constitutive de droits et d'obligations (ATF 132 V 257 consid. 1 et les références). A plus forte raison, un intérêt suffisant à obtenir une décision en constatation de droit n'existe pas non plus lorsque le requérant peut faire valoir sa prétention par voie d'action devant une autre autorité civile ou administrative (GE.2018.0183 du 4 février 2019 consid. 3; GE.2018.0120 du 18 octobre 2018; GE.2008.0205 du 4 juin 2009).

c) Il s'ensuit que la Cour de céans ne peut entrer en matière sur le recours.

2. Il y a ainsi lieu de rejeter les mesures d'instruction requises par la recourante (son audition, l'audition de témoins, la production de l'enregistrement d'une séance, le dépôt d'un mémoire complémentaire), qui ne présentent aucune pertinence dans l'examen de la recevabilité du recours.

3. Il résulte des développements qui précèdent que le recours est irrecevable.

Il n'y a pas lieu de transmettre d'office la cause à l'autorité judiciaire civile compétente, l'art. 7 LPA-VD ne s'appliquant qu'à l'égard des autorités administratives et juridictions administratives et non à l'égard des tribunaux civils ou des autorités de poursuite pénale (GE.2023.0060 du 16 mai 2023 consid. 2).

Vu l'issue du recours, la recourante devrait en principe supporter les frais de justice; vu les circonstances, il est cependant renoncé à percevoir des frais (art. 50 LPA-VD). L'autorité intimée, qui a agi avec l'assistance d'un avocat, a droit à des dépens; compte tenu de la brièveté des opérations effectuées, son indemnité sera arrêtée à 700 fr. (art. 55, 91 et 99 LPA-VD; art. 11 al. 2 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. L'arrêt est rendu sans frais.

III. A.________ versera à la Commune de Renens une indemnité de 700 (sept cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 16 juin 2025

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.