TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 13 octobre 2025

Composition

M. Guillaume Vianin, président; M. François Kart et M. Alex Dépraz juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourant

 

A.________, à ********,

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Pompaples, à Pompaples.   

  

 

Objet

Loi sur l'information    

 

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Pompaples du 15 avril 2025 (LInfo)

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ a demandé à la Municipalité de Pompaples (ci-après: la municipalité) de pouvoir consulter divers documents en lien avec des travaux réalisés par la commune, dont les soumissions relatives à la construction du refuge communal.

B.                     Par courrier du 15 avril 2025, la municipalité a refusé de communiquer à A.________ les soumissions requises.

S'adressant à la municipalité par courriel, A.________ a, en date du 27 avril 2025, indiqué qu'il estimait que le refus qui lui avait été opposé était illégal. Il a de plus requis les documents relatifs à l'aménagement du refuge (tables et bancs).

Par courrier du 30 avril 2025, la municipalité a refusé de communiquer à A.________ les documents relatifs au remplacement du mobilier du refuge, qui était de deux ans postérieur à la construction du refuge et n'avait pas fait l'objet du même préavis.

C.                     Par acte du 4 mai 2025, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru contre les décisions (matérielles) précitées du 15 avril et du 30 avril 2025 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou le Tribunal). Il a notamment fait valoir que "[l]es noms des entreprises ayant été caviardés, il aurait été judicieux de remplacer leurs noms par des lettres".

En tant qu'il était dirigé contre le courrier de la municipalité du 15 avril 2025, le recours a été enregistré sous la référence GE.2025.0109, objet de la présente procédure. Accusant réception du recours le 7 mai 2025, le juge instructeur a relevé que le recourant semblait pouvoir se contenter de recevoir une version anonymisée des soumissions et de la facture finale, où les noms des entreprises seraient remplacés par des lettres. Il a aussi relevé que le courrier de la municipalité du 30 avril 2025 faisait état d'une "séance de bons offices prévue en juin prochain sous l'égide du Préfet". Il a donc proposé aux parties la suspension de l'instruction de la cause dans l'attente de la séance de médiation.

En tant qu'il était dirigé contre le courrier de la municipalité du 30 avril 2025, le recours a été enregistré sous la référence GE.2025.0111.

Le 11 mai 2025, le recourant a indiqué qu'il s'opposait à la médiation du préfet.

Le refus de la médiation impliquant la poursuite de l'instruction, la municipalité (ci-après: l'autorité intimée) a été invitée à se déterminer sur le recours. Elle a mentionné dans sa réponse du 30 mai 2025 que "les contrats d'adjudication, les factures et le récapitulatif de la comptabilité relatifs au préavis municipal pour la construction du refuge de Pompaples" avaient été transmis au recourant le 7 avril 2025. Elle a également remis divers documents au tribunal.

Le 17 juin 2025, le juge instructeur a adressé un courrier aux parties dans lequel il relevait que, en annexe à sa réponse, l'autorité intimée avait produit notamment le tableau des soumissions avec le détail de chaque poste, relatif au projet de démolition du refuge existant et de construction d'un nouveau refuge. Il a transmis au recourant une copie de ce document, où les noms des entreprises avaient été caviardés et remplacés par des lettres. Le juge instructeur a indiqué qu'il semblait ainsi que le recours était sans objet en ce qui concernait les documents relatifs à la construction du nouveau refuge. Si tel n'était pas le cas, le recourant était invité à préciser les documents dont il demandait encore la production.

Par ce même courrier, le juge instructeur a invité l'autorité intimée à produire les pièces relatives à ses échanges avec le recourant antérieurement à son courrier du 15 avril 2025, dont était recours, en particulier les "diverses demandes [du recourant] du 8 et 11 avril derniers" auxquelles elle se référait dans son courrier du 15 avril 2025.

Le 27 juin 2025, l'autorité intimée a produit les documents requis. Elle a également indiqué qu'une "séance de bons offices" avait eu lieu avec le préfet. Malheureusement cette séance n'avait pas permis d'apaiser la situation.

Par courrier du 29 juin 2025, le recourant a requis divers documents supplémentaires.

Par courrier du 4 juillet 2025, le juge instructeur a invité l'autorité intimée à remettre les soumissions et factures mentionnées dans le courrier du recourant du 29 juin 2025 (sinon à fournir toutes explications utiles), à savoir:

- les soumissions des entreprises de maçonnerie, ainsi que la facture finale de l'entreprise adjudicataire;

- les soumissions des entreprises G., H. et I. de fustier pour les constructions en rondins, ainsi que la facture finale de l'entreprise adjudicataire.

Le juge instructeur indiquait que, une fois en possession de ces documents, le Tribunal ne les transmettrait pas nécessairement au recourant, mais qu'il trancherait cette question ultérieurement, au plus tard dans l'arrêt à intervenir. Quant aux soumissions et facture finale des travaux de goudronnage et de génie civil effectués en 2024 au chemin du Trésillon, dont le recourant avait également demandé la production dans son courrier du 29 juin 2025, le juge instructeur précisait que le Tribunal était parti de l'idée que ces travaux n'avaient rien à voir avec la démolition/reconstruction du refuge et excédaient par conséquent l'objet du litige. L'autorité intimée n'avait donc pas à produire ces documents.

L'autorité intimée a produit les documents requis le 10 juillet 2025. Elle demandait qu'en cas de transmission au recourant, aucune information ne permette d'identifier les entreprises concernées.

Une copie du courrier du 10 juillet 2025 de l'autorité intimée a été transmise au recourant en date du 14 juillet 2025, sans les annexes. Celui-ci les ayant réclamées, le juge instructeur a attiré son attention sur le fait qu'il avait été indiqué dans le courrier du 4 juillet 2025 que la question de savoir si les documents remis par l'autorité intimée (soumissions et factures finales) pouvaient être transmis au recourant – et le cas échéant sous quelle forme (caviardée ou non) – devait encore être tranchée par le Tribunal. C'était donc à dessein que les pièces en question n'avaient pas été jointes à l'avis du tribunal du 14 juillet 2025.

Par décision du 27 juillet 2025, considérant qu'avec la transmission – le 28 mai 2025 – par l'autorité intimée des documents (anonymisés) relatifs à l'acquisition des tables et des bancs du refuge, ainsi que de la facture finale dans son intégralité, le recours enregistré sous la référence GE.2025.0011 devenait sans objet, le juge instructeur a rayé la cause du rôle du Tribunal, sans frais, ni dépens, après que les parties ont pu s'exprimer sur ce point.

Considérant en droit:

1.                      Le recourant, destinataire d'une décision (matérielle) lui refusant l'accès à certains documents demandés, auquel il prétend avoir droit, a la qualité pour recourir (art. 75 al. 1 let. a de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Le recours a de plus été formé devant le tribunal compétent (art. 92 LPA-VD; art. 21 al. 1 de la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information [LInfo; BLV 170.21]), dans le délai (art. 95 LPA-VD) et le respect des formes prescrites (art. 79 et 99 LPA-VD). Il y a lieu d'entrer en matière.

2.                      a) La LInfo a pour but de garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, notamment l'information remise à la demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b LInfo). Aux termes de l'art. 2 al. 1 LInfo, cette loi s'applique au Grand Conseil (let. a), au Conseil d'Etat et à son administration (let. b), à l'ordre judiciaire et à son administration (let. c), aux autorités communales et à leurs administrations (let. d); elle ne s'étend pas aux fonctions juridictionnelles exercées par les autorités visées aux let. b, c et d.

Selon l'art. 8 al. 1 LInfo, les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la loi sont par principe accessibles au public. Par document officiel, on entend tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré et détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo); les documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leur collaborateurs, sont exclus du droit à l'information (art. 9 al. 2 LInfo).

b) Le droit à l'information institué par la LInfo n'est toutefois pas absolu. Le chapitre IV de la LInfo (art. 15 à 17) prévoit en particulier ce qui suit:

"Art. 15   Autres lois applicables

Les dispositions d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions protégeant le droit d'auteur.

Art. 16    Intérêts prépondérants

1 Les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.

2 Des intérêts publics prépondérants sont en cause lorsque:

a.   la diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités;

[…]

c.   le travail occasionné serait manifestement disproportionné;

[…]

3 Sont réputés intérêts privés prépondérants:

a. la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée;

     b. la protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;

c.  le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.

4 Une personne déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non anonymisée doit en être informée préalablement.

5 Elle dispose d'un délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la communication au sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données ou pour faire valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette même loi.

Art. 17    Refus partiel

1 Le refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à l'article 16 ne vaut le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe.

2 L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant."

L'art. 16 al. 4 LInfo ne restreint pas le devoir d'information aux seules données sensibles (cf. l'exposé des motifs et projet de loi [EMPL] relatif à la modification de la loi sur l'information du 11 septembre 2007, Bulletin du Grand Conseil [BGC] 2007-2012 Tome 1/Conseil d'Etat, p. 119 ss, 135; voir déjà l'EMPL relatif à la loi sur l'information, BGC septembre-octobre 2002, p. 2659, mentionnant que même si la diffusion d'un dossier ne porte pas notablement atteinte à la sphère privée, la personne concernée doit en être informée). Les renvois respectifs aux art. 31 et 32 et suivants de la loi du 11 septembre 2007 sur la protection des données (LPrD; BLV 172.65) semblent d'ailleurs erronés: c'est l'art. 28 LPrD qui traite du droit de toute personne de s'opposer à ce que les données personnelles la concernant soient communiquées et c'est l'art. 29 LPrD qui énonce les autres droits dont dispose cette personne.

En cas d'opposition, le responsable du traitement rejette ou lève celle-ci aux conditions de l'art. 28 al. 2 LPrD. Cette décision (voir art. 30 al. 1 LPrD) peut faire l'objet d'un recours au Préposé cantonal à la protection des données et à l'information (ci-après: le Préposé) ou directement au Tribunal cantonal (cf. art. 31 al. 1 LPrD).

c) Selon l'art. 16 al. 3 let. a LInfo, le respect de la sphère privée peut constituer un intérêt prépondérant faisant échec à la consultation. La sphère privée et les données personnelles sont en effet protégées par l'art. 13 al. 1 et 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), et il ne peut donc y être porté atteinte par l'autorité qu'aux conditions de l'art. 36 Cst., soit notamment au terme d'une pesée d'intérêts et dans le respect du principe de la proportionnalité. Dans le cadre de cette pesée d'intérêts, il y a lieu de prendre en compte, d'une part, la motivation de la demande de consultation et, d'autre part, la gravité de l'atteinte aux droits de la personnalité qu'elle est susceptible d'occasionner (cf. arrêt TF 1C_584/2022 du 20 juin 2023 consid. 5.3). Depuis l'entrée en vigueur de la LPrD (et des modifications de la LInfo en découlant), il convient à chaque fois de se demander si les documents officiels contenant des données personnelles doivent être rendus anonymes avant que des tiers ne puissent y avoir accès, sous réserve des hypothèses prévues par l'art. 15 al. 1 LPrD. Le fait que, selon l'art. 16 al. 3 let. a LInfo, seule une atteinte "notable" constitue un intérêt privé prépondérant justifiant qu'une information ne soit pas transmise n'y change rien (cf. arrêts GE.2020.0038 du 14 décembre 2020 consid. 6d/cc; GE.2019.0162 du 3 juin 2020 consid. 3b et 3c, qui retenaient que la LPrD, en tant que loi spéciale et plus récente, l'emportait sur la LInfo).

L'art. 15 al. 1 LPrD a la teneur suivante:

"1 Les données personnelles peuvent être communiquées par les entités soumises à la présente loi lorsque:

a. une disposition légale au sens de l'article 5 le prévoit;

b. le requérant établit qu'il en a besoin pour accomplir ses tâches légales;

c. le requérant privé justifie d'un intérêt prépondérant à la communication primant celui de la personne concernée à ce que les données ne soient pas communiquées;

d. la personne concernée a expressément donné son consentement ou les circonstances permettent de présumer ledit consentement;

e. la personne concernée a rendu les données personnelles accessibles à tout un chacun et ne s'est pas formellement opposée à leur communication; ou

f. le requérant rend vraisemblable que la personne concernée ne refuse son accord que dans le but de l'empêcher de se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire valoir d'autres intérêts légitimes; dans ce cas, la personne concernée est invitée, dans la mesure du possible, à se prononcer, préalablement à la communication des données.

 2 L'alinéa 1 est également applicable aux informations transmises sur demande en vertu de la loi sur l'information.

3 Les autorités peuvent communiquer spontanément des données personnelles dans le cadre de l'information au public, en vertu de la loi sur l'information, à condition que la communication réponde à un intérêt public ou privé prévalant sur celui de la personne concernée."

d) Concernant le secret d'affaires qui pourrait faire obstacle à la transmission de documents, l'exposé des motifs et projet de loi sur l'information (EMPL; BGC septembre-octobre 2002, p. 2634 ss, p. 2658) précise que cette notion vise "toute information qui peut avoir une incidence sur le résultat commercial, soit par exemple l'organisation, le calcul des prix, la publicité et la production".

aa) Selon la jurisprudence fédérale, constitue un secret d’affaires, toute connaissance particulière qui n’est pas de notoriété publique, qui n’est pas facilement accessible, dont le détenteur a un intérêt légitime à conserver l’exclusivité et qu’en fait, il n’entend pas divulguer. L’intérêt au maintien du secret est un critère objectif. En règle générale, on admet que le secret d’affaires couvre les données techniques, organisationnelles, commerciales et financières qui sont spécifiques à l’entreprise et qui peuvent avoir une incidence sur le résultat commercial et en conséquence sur la capacité concurrentielle. Il y a dans la règle un intérêt objectif à maintenir secrets les parts de marché des entreprises, les chiffres d’affaires, les prix, les rabais et primes, les sources d’approvisionnement (ATF 142 II 268 consid. 5.2.2; arrêt du Tribunal administratif fédéral [TAF] A-758/2024 du 9 octobre 2024 consid. 4.2.2; cf. aussi Ulysse Tscherrig, Preise als Geschäftsgeheimnisse nach dem Öffentlichkeitsgesetz, sui-generis 2019, p. 221 s., insistant sur la distinction entre le prix et le calcul du prix), ainsi que les listes de prix figurant dans un devis descriptif (cf. Guerric Riedi, La confidentialité des offres dans le procès en droit des marchés publics, Justice - Justiz – Giustizia 2023/4, p. 9). La méthode de calcul du prix, des rabais et des primes peut constituer un secret commercial (Grégoire Chappuis/Nicolas Kuonen, La protection des secrets d'affaires, une mosaïque à synthétiser, Semaine judiciaire [SJ] 2025 p. 59 ss, 72; voir aussi arrêt GE.2020.0038 du 14 décembre 2020 consid. 6c avec renvoi à l'EMPL, BGC septembre-octobre 2002, p. 2658 ad art. 16 al. 3 let. c LInfo).

Selon le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT), il n'y a pas de secrets d'affaires lorsque les prix sont de toute façon rendus publics dans le cadre d'un marché public (cf. arrêt du TAF A-758/2024 du 9 octobre 2024 consid. 4.2.2 et renvoi à la recommandation du PFPDT du 9 décembre 2021 consid. 27).

Dans le cadre d’une demande d’accès, le Tribunal fédéral a rappelé que la notion de secret d’affaires "doit être comprise dans un sens large puisqu’il s’agit de toute information qu’une entreprise est légitimée à vouloir conserver secrète, soit plus concrètement les données susceptibles d’influer sur la marche de ses affaires ou d’entraîner une distorsion de concurrence au cas où des entreprises concurrentes en prendraient connaissance" (arrêt TF 1C_634/2023 du 30 septembre 2024 consid. 4.1; sur la notion de secret d'affaires au sens de l'art. 7 al. 1 let. g de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration [LTrans; RS 152.3], voir aussi ATF 144 II 91 consid. 3.1).

Afin qu’un secret d’affaires puisse être invoqué, la jurisprudence a fixé quatre conditions cumulatives: "il doit y avoir un lien entre l’information et l’entreprise; l’information doit être relativement inconnue, c’est-à-dire ni notoire ni facilement accessible; il doit exister un intérêt subjectif au maintien du secret (volonté du détenteur de ne pas révéler l’information) et cet intérêt doit être objectivement fondé (intérêt objectif; ATF 144 II 77 consid. 3)" (arrêt TF 1C_634/2023 du 30 septembre 2024 consid. 4.1; cf. ég. arrêt du TAF A-758/2024 du 9 octobre 2024 consid. 4.2.2).

La personne concernée doit exposer en détail quelles informations constituent précisément des secrets d'affaires; une indication générale de l'existence de tels secrets n'est en tout cas pas suffisante (cf. Isabelle Häner, in: Vasella/Blechta [édit.], Basler Kommentar Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 4e éd., Bâle 2024, n° 39a ad art. 7 LTrans et les références).

Lorsqu’un document comporte des secrets d’affaires, le principe de proportionnalité exige que seuls les passages concernés soient protégés, plutôt que l’intégralité du document.

En outre, l'intérêt au maintien du secret doit être actuel. Ce ne sera pas nécessairement le cas si les documents concernent des contrats qui ne sont plus en vigueur. Ainsi, statuant en 2024, le Tribunal a nié l'existence d'un intérêt objectif au maintien du secret commercial s'agissant de contrats de prestations couvrant les années 2015 à 2018. Il a relevé qu'on ne voyait pas en quoi "la publication de l'intégralité des contrats de prestations antérieurs pourrait créer une distorsion de concurrence comme l'invoque la tierce intéressée dans ses écritures. Ce qui précède ne préjuge pour le reste en rien de la question de l'accès à l'intégralité des contrats de prestations en vigueur anciens" (cf. GE.2023.0232 du 23 mai 2024 consid. 4; voir aussi TF 1C_634/2023 du 30 septembre 2024 consid. 4.4, concernant un contrat conclu plus de dix ans auparavant).

bb) En lien avec la LInfo, dans l'arrêt GE.2011.0035 du 29 juillet 2011 qui concernait un contrat passé entre le Service de l'emploi et la société X SA portant sur le développement et la mise à disposition de mesures de marché du travail et de mesures d'insertion professionnelle, le Tribunal a considéré que les dispositions du contrat concernant le calcul des subventions, le volume (c'est-à-dire le nombre de candidats) garanti, les pénalités éventuelles et le détail des marges bénéficiaires (le subventionnement d'un bénéfice maximal par candidat selon la durée du placement) pouvant être réalisées ainsi que les conditions de celles-ci étaient en principe couvertes par le secret commercial. Ces éléments pouvaient demeurer confidentiels, dans la mesure où le coût total maximum était connu (consid. 3a). De même, la divulgation de l'annexe "Prestation d'accompagnement intensif", qui présentait la méthodologie de travail de X SA, pourrait effectivement profiter aux concurrents de X SA et sa transmission au recourant a été refusée (consid. 3c). Le Tribunal a en revanche considéré que le calendrier du versement des acomptes à X SA n'était pas couvert par le secret commercial (consid. 3b).

Dans l'arrêt GE.2018.0180 du 6 mars 2019 (consid. 2b/aa), le Tribunal s'est prononcé sur le refus de l'autorité de remettre l'offre financière déposée par la société qui avait mis sur pied le site Internet de l'Etat de Vaud, en raison de l'intérêt privé prépondérant de la société concernée "à ne pas voir sa méthodologie, son organisation ou encore ses méthodes de calcul de prix rendues publiques". La société avait également indiqué ceci: "Le digital est un domaine d'activité à forte concurrence. Notre spécialisation, l'UX (Expérience Utilisateur) représente notre avantage concurrentiel. Dans le cadre de l'UX, il existe une large gamme d'outils et de méthodes. Le choix de ces outils et méthodes ainsi que la mise au point d'une stratégie adaptée pour nos clients reposent sur plus de dix ans d'expérience et de spécialisation. Ce savoir-faire est précisément ce qui nous permet de nous démarquer de nos concurrents". Le Tribunal a retenu que parmi "le nom des parties, l'objet du contrat, le calendrier prévu, la durée du contrat, le descriptif des prestations requises, les conditions financières et les modalités de facturation (…) seules les modalités du calcul du prix décrites sous la rubrique "conditions financières" étaient couvertes par le secret commercial ou d'affaires. Il a ainsi considéré que "sous réserve des modalités du calcul du prix qui devront être caviardées", le contrat pouvait être transmis au recourant.

cc) L'accès au prix (et aux rabais y relatifs) est parfois refusé en se fondant sur l'argument que la transmission de ce type d'information compliquerait la position de l'autorité dans le cadre de la négociation de contrats ultérieurs (cf. arrêt du TAF A-2459/2021 du 27 juillet 2023, jugeant que les remises accordées par des entreprises pharmaceutiques aux assureurs-maladie n'étaient pas soumises à l’obligation de divulgation au sens de la loi sur la transparence, arrêt critiqué par Kerstin Noëlle Vokinger et Noah Rohner, Rechtmässige Verweigerung des Informationszugangs zu vertraulichen Preismodellen neuartiger Therapien?, in: Jusletter du 25 août 2025, les auteurs considérant que le tribunal a accordé un poids prépondérant à l’appréciation de l’autorité spécialisée, à savoir l’OFSP; précédemment cf. l'arrêt TF 1C_40/2017 du 5 juillet 2017, confirmant le refus d’accès aux informations concernant les coûts assumés par un réseau de bibliothèques universitaires dans le cadre d’abonnements à des revues scientifiques, arrêt questionné par Ulysse Tscherrig, Preise als Geschäftsgeheimnisse nach dem Öffentlichkeitsgesetz, sui-generis 2019, p. 214 ss).

e) Les dispositions d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à des documents officiels sont par ailleurs réservées (art. 15 LInfo).

Selon l'art. 11 let. g de l'Accord intercantonal sur les marchés publics (A-IMP; BLV 726.91), tant dans sa version de 1994 que dans celle de 2019, le traitement confidentiel des informations doit être respecté lors de la passation de marchés publics. L'art. 18 de l'ancien règlement du 7 juillet 2004 d'application de la loi du 24 juin 1996 sur les marchés publics (aRLMP-VD), abrogé au 31 décembre 2022, concrétisait cette règle générale, en disposant que l'adjudicateur ne pouvait faire usage ou transmettre ces documents à un tiers qu'avec l'accord du soumissionnaire (al. 2).

Dans l'arrêt GE.2018.0180 du 6 mars 2019 (consid. 2b/aa), le Tribunal s'est basé sur cet article pour refuser la consultation d'une offre, dès lors que la société mandataire s'était expressément opposée à la transmission de celle-ci. Il a estimé que, eu égard au texte clair de l'art. 18 al. 2 aRLMP-VD, ce refus liait les autorités.

Dans un arrêt plus récent (GE.2025.0026 du 16 juin 2025 consid. 2), le Tribunal a relevé que la jurisprudence avait précisé que les obligations de confidentialité prévalant dans le domaine des marchés publics prenaient fin une fois la procédure d'appel d'offres clôturée; en conséquence, le contrat passé subséquemment était accessible dans le cadre des lois sur l'information (cf. aussi TF 1C_267/2020 du 22 février 2021 consid. 7; 1C_665/2017 du 16 janvier 2019 consid. 4 et 5; 1C_50/2015 du 2 décembre 2015 consid. 2 et 3; GE.2023.0232 du 23 mai 2024; voir également GE.2011.0035 du 29 juillet 2011). Il faut cependant relever que c'est uniquement aux contrats conclus au terme d'une procédure de mise en concurrence (réserve étant d'ailleurs faite des listes de prix), que cette jurisprudence a admis un accès assez large; elle ne s'est en revanche pas prononcée sur la consultation des soumissions. La question reste ainsi ouverte à cet égard.  

f) La LInfo, comme la LTrans (art. 6 al. 1), pose une présomption en faveur du libre accès aux documents officiels (art. 8 al. 1). Le statut par défaut d’un document officiel est l’accessibilité publique (Alexandre Flückiger/Mike Minetto, La communication de documents officiels contenant des données personnelles: la pesée des intérêts dans la pratique des autorités fédérales, Revue de droit administratif et fiscal [RDAF] 2017 I 558 ss, p. 570 ch. 2.2.1).

Si l'autorité décide de limiter ou refuser l'accès à des documents officiels, elle supporte en conséquence le fardeau de la preuve destinée à renverser cette présomption (ATF 142 II 324 consid. 3.4; TF 1C_59/2020 du 20 novembre 2020 consid. 4.1; GE.2019.0010 du 4 octobre 2019 consid. 4a, qui se réfère à la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral en application de la LTrans, et GE.2018.0105 du 25 juillet 2019 consid. 4d). En énumérant à l'art. 7 al. 1 LTrans – respectivement à l'art. 16 LInfo, qui doit être interprété de manière similaire (cf. CDAP GE.2019.0010 précité consid. 4a et la référence) – de façon exhaustive les différents cas où les intérêts publics ou privés apparaissent prépondérants, le législateur a procédé de manière anticipée à une pesée des intérêts en cause (ATF 144 II 77 consid. 3 et les références; TF 1C_59/2020 précité consid. 4.1). Le refus d'accès (total ou partiel) à un document officiel doit se justifier par un risque à la fois important et sérieux d'atteinte aux intérêts publics ou privés prépondérants protégés par les art. 7 LTrans et 16 LInfo; ces dernières dispositions doivent en conséquence être interprétées de façon restrictive (ATF 142 II 324 consid. 3.4 et les références; GE.2023.0162 du 2 février 2024 consid. 2e; GE.2021.0070 du 29 juillet 2022 consid. 4c; GE.2018.0169 du 2 mai 2019 consid. 3c) – ce qui résulte au demeurant expressément de la teneur de l'art. 16 al. 1 LInfo (ce n'est ainsi que "à titre exceptionnel" que l'accès peut être refusé).

3.                      En l'espèce, le recourant souhaite consulter diverses soumissions et factures finales relatives à la construction du refuge communal.

a) Il convient de distinguer les différents documents dont la consultation est demandée.

Dans son recours, le recourant a indiqué: "Les noms des entreprises ayant été caviardés, il aurait été judicieux de remplacer leurs noms par des lettres". Le 7 mai 2025, en se référant à la phrase susmentionnée, le juge instructeur a écrit au recourant:

"Le Tribunal en déduit que le recourant se contenterait de recevoir une version anonymisée des soumissions et de la facture finale, où les noms des entreprises seraient remplacés par des lettres."

Le recourant n'a pas contesté cette interprétation de son écriture de recours. Le recourant a ensuite reçu, par l'intermédiaire du Tribunal, le tableau des soumissions avec le détail de chaque poste, relatif au projet de démolition du refuge existant et de construction d'un nouveau refuge forestier. Sur ce document, les noms des entreprises ont été caviardés et remplacés par des lettres.

Par la suite, le 29 juin 2025, le recourant a demandé à ce qu'on lui transmette: 1) les soumissions de toutes les entreprises de maçonnerie; 2) la facture finale de l'entreprise de maçonnerie adjudicataire; 3) les soumissions non caviardées pour les entreprises de fusterie (soit celles désignées par les lettres G., H. et I.); 4) la facture finale de l'entreprise de fusterie.

Il convient de reprendre les différentes demandes formulées ci-dessus. Dès lors qu'il n'est pas évident, au vu des diverses écritures des parties, de savoir ce qui a déjà été transmis au recourant (ainsi dans son écriture du 30 mai 2025, l'autorité intimée indique qu'elle a transmis les factures relatives à la construction du refuge, alors que cela fait justement l'objet du litige), le Tribunal examinera la demande du recourant dans son entier.

b) La procédure de soumission étant close, la demande d'accès doit être traitée au regard de la LInfo et de la LPrD et non de la réglementation sur les marchés publics. D'ailleurs, en l'occurrence, la procédure de soumission a été menée en application de la réglementation communale et non de l'A-IMP. Il s'ensuit que l'arrêt précité GE.2018.0180, sur lequel l'autorité intimée s'est fondée dans la décision attaquée, n'est pas pertinent en l'espèce.

Les documents demandés (soumissions, factures finales) constituent des documents officiels, au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo, dès lors qu'il s'agit de documents détenus par l'autorité intimée et qui concernent l'accomplissement d'une tâche publique (à savoir la construction du refuge communal). Ces documents contiennent des informations relatives aux personnes morales qui les ont établis, informations qui constituent des données personnelles au sens de l'art. 4 al. 1 ch. 1 LPrD en relation avec l'art. 3 al. 1 LPrD.

Du moment que ces documents contiennent des données personnelles, ils ne peuvent en principe être transmis que sous forme anonymisée, sous réserve des cas visés par l'art. 15 al. 1 LPrD (cf. consid. 2c ci-dessus). En l'occurrence, cette solution semble adaptée compte tenu du fait que le recourant a implicitement admis qu'il se contenterait de recevoir une version anonymisée des soumissions et de la facture finale, où les noms des entreprises seraient remplacés par des lettres.

Dans certains cas, lorsque les entreprises concernées par la demande sont facilement identifiables, une communication anonymisée n'aurait que peu de sens et ne permettrait pas la protection des données personnelles. Dans ce cas, la communication des documents ne peut intervenir qu'aux conditions prévues par l'art. 15 al. 1 LPrD (cf. l'arrêt GE.2021.0145 du 3 novembre 2021 consid. 2c, concernant un requérant qui citait expressément dans sa demande le nom d'entreprises concurrentes, qui était ainsi "identifiées et identifiables").

En l'occurrence, la construction du refuge a fait, comme l'expose l'autorité intimée, l'objet d'un préavis, qui a été discuté par diverses commissions et par le Conseil général, puis d'une décision municipale (cf. d'ailleurs l'extrait du procès-verbal de la séance du Conseil général du 10 décembre 2020, qui mentionne en page 8 les noms des entreprises adjudicataires; les faits contenus dans un tel procès-verbal peuvent être considérés comme étant de notoriété publique [cf. ATF 149 I 91 consid. 3.4]). Il s'ensuit que les noms des entreprises adjudicataires des travaux de maçonnerie et de fusterie sont à tout le moins identifiables et que les documents requis (soumissions, factures finales) ne peuvent être communiqués qu'aux conditions de l'art. 15 al. 1 LPrD.

Quant aux autres soumissionnaires, qui ne sont pas identifiables, selon les informations dont dispose le Tribunal, les documents requis (soumissions) peuvent être communiqués sous forme anonymisée.

c) En application des principes énoncés ci-dessus, il convient de traiter comme suit les demandes du recourant.

aa) Le recourant demande à pouvoir consulter "les soumissions de toutes les entreprises de maçonnerie".

Ces soumissions doivent être transmises au recourant sous forme anonymisée.

Concernant les soumissionnaires auxquels les travaux n'ont pas été adjugés et qui ne sont pas identifiables, selon les informations en mains du Tribunal, cette transmission ne soulève aucun problème, comme on l'a vu ci-dessus.

S'agissant de la soumission de l'adjudicataire, qui est facilement identifiable, la question doit être analysée sous l'angle de l'art. 15 al. 1 LPrD.

En ce qui concerne l'existence d'éventuels secrets d'affaires, le Tribunal a constaté, en consultant les soumissions en question, qu'elles contiennent des éléments précis de calcul de prix, par exemple le prix au m3 pour des travaux d'excavation, le prix au m2 pour des travaux de coffrage et de pose de dallettes ou encore à la pièce pour la pose de puits perdus. Les soumissions litigieuses dans la présente affaire sont cependant relativement anciennes (puisqu'elles datent du mois de septembre 2020). Au vu de l'évolution de la conjoncture et des prix, il apparaît que la question du secret d'affaires n'est plus pertinente. Dans le cas d'espèce, l'intérêt du recourant à exercer son droit à accéder à des documents officiels est ainsi prépondérant et l'emporte sur l'intérêt de l'adjudicataire (éventuellement identifiable) à ce que les données le concernant ne soient pas communiquées.

bb) Le recourant demande à pouvoir consulter "la facture finale de l'entreprise de maçonnerie adjudicataire".

Ce document doit être transmis au recourant sous forme anonymisée. Comme on l'a vu, l'adjudicataire est sans doute facilement identifiable. Toutefois la facture finale du 13 septembre 2021 de l'entreprise de maçonnerie ne contient pas d'éléments relevant du secret d'affaires qui s'opposeraient à sa transmission. L'intérêt public à l'information est ainsi prépondérant.

cc) Le 29 juin 2025, le recourant a demandé à pouvoir consulter "les soumissions non caviardées" pour les entreprises de fusterie (soit G., H. et I.). Cette demande constitue une extension de l'objet du litige, dès lors que le recourant n'avait pas contesté l'avis du juge instructeur du 7 mai 2025, qui considérait que le recourant se contenterait de recevoir une version anonymisée des soumissions et de la facture finale, où les noms des entreprises seraient remplacés par des lettres. Il convient dès lors de s'en tenir à l'objet initial du recours, à savoir la demande de consultation d'une version anonymisée des soumissions des entreprises de fusterie.

Sur le plan de l'objet du litige encore, on relève, comme l'a indiqué l'autorité intimée dans son courrier du 10 juillet 2025, que l'entreprise I. n'a pas soumissionné, car elle n'est plus active dans le domaine de la fusterie (cela ressortait d'ailleurs aussi de la décision du 15 avril 2025). N'entrent dès lors en ligne ce compte, en l'occurrence, que les soumissions des entreprises G. et H. Concernant ces deux soumissions, le recourant s'était étonné de trouver les mêmes montants sous la rubrique "Isolation", ainsi que sous la rubrique "Isolation de chantier". Il a indiqué qu'il doutait pour cette raison de la réalité d'une mise en concurrence et pensait à une entente cartellaire. Ces montants identiques s'expliquent en réalité d'une manière simple. Il ressort en effet des documents produits au cours de la présente procédure par l'autorité intimée, et notamment d'un tableau comparatif de l'offre de G. et de celle de H. (non transmis au recourant), que l'autorité intimée a repris les chiffres de G. pour l'offre de H., car celle-ci n'était pas complète.

Sur la base de ces explications, voire de la transmission du tableau comparatif par l'autorité intimée, le recourant renoncera peut-être à sa demande de consulter les soumissions de G. et H. Si tel n'est pas le cas, l'autorité intimée devra transmettre au recourant les soumissions anonymisées.

Concernant l'entreprise H. (dont la soumission n'a pas été retenue), qui n'est pas identifiable, selon les informations en mains du Tribunal, son offre peut transmise sans autre examen.

Au sujet de la soumission de l'adjudicataire G., qui pourrait être facilement identifiable, on relève qu'elle est relativement sommaire et ne contient pas de secrets d'affaires. De plus, elle date de l'année 2020 et les prix ont pu varier depuis lors. L'intérêt au maintien du secret n'est dès lors pas prépondérant et une transmission anonymisée doit avoir lieu.

dd) Le recourant demande à pouvoir consulter "la facture finale de l'entreprise de fusterie".

Il ressort des documents produits au cours de la présente procédure par l'autorité intimée qu'il n'existe pas de facture finale de l'entreprise de fusterie, mais que les travaux de fusterie ont fait l'objet de 36 factures différentes, émanant de plusieurs prestataires. L'entreprise de fusterie adjudicataire a apparemment fonctionné comme une entreprise générale, en recourant à des sous-traitants. L'autorité intimée a établi une liste de ces factures, liste qui comporte les noms de deux maîtres d'état, à savoir celui de l'adjudicataire et celui d'une entreprise tierce (la présence du nom de cette entreprise tierce n'est pas expliquée). Quant aux factures, elles ont été établies par les différents sous-traitants.

Ces divers documents doivent être transmis au recourant sous forme anonymisée. Si l'anonymisation requiert un travail important, l'autorité intimée peut percevoir auprès du recourant un émolument (cf. art. 11 al. 2 let. a LInfo).

4.                      Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée, avec pour suite le renvoi du dossier de la cause à l'autorité intimée pour anonymisation des documents concernés et transmission au recourant.

Il n'est pas perçu d'émolument (cf. art. 21 al. 1 LInfo), ni alloué de dépens.

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision de la Municipalité de Pompaples du 15 avril 2025 est annulée. La cause est renvoyée à l'autorité intimée pour anonymisation des documents concernés et transmission au recourant.

III.                    L'arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 13 octobre 2025

 

Le président:                                                                                            La greffière:



Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.