TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 1^er juillet 2025

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. Raphaël Gani, juge; M. Guy Dutoit, assesseur; M. Leo Tiberghien, greffier.

Recourant

A.________, à ********, représenté par Me David METILLE, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Police cantonale du commerce, à Lausanne.

Objet	Taxis
	Recours A.________ c/ décision de la Police cantonale du commerce, du 25 mars 2025, refusant sa demande d'autorisation de chauffeur pratiquant le transport de personnes à titre professionnel.

Vu les faits suivants:

A. A.________, né le ******** 1977, de nationalité tunisienne, est titulaire du permis de conduire (catégorie B) depuis le 24 avril 2002. Il est également titulaire du permis de conduire des catégories A1, C, D1, BE, C1E et D1E.

B. Le 21 janvier 2025, A.________ a déposé une demande d'autorisation cantonale de chauffeur dépendant.

L'extrait du casier judiciaire transmis (état au 17 janvier 2025) fait état des condamnations suivantes:

- le 1^er mai 2015, par le Ministère public de l'arrondissement de Lausanne, à une peine pécuniaire de dix jours-amende à 30 fr., avec sursis pendant deux ans, ainsi qu'à une amende de 150 fr. pour avoir mis un véhicule à disposition d'un conducteur sans permis (art. 95 al. 1 let. e de la loi fédérale sur la circulation routière [LCR; RS 741.01]) pour des faits commis le 10 février 2015;

- le 11 août 2015, par le Ministère public de l'arrondissement de Lausanne, à une peine pécuniaire de quinze jours-amende à 30 fr., pour avoir toléré l'emploi d'un véhicule défectueux (art. 93 al. 2 let. b LCR) et mis un véhicule à disposition d'un conducteur sans permis (95 al. 1 let. e LCR) pour des faits commis le 1^er avril 2015;

- le 15 mars 2018, par le Ministère public de l'arrondissement de Lausanne, à une peine pécuniaire de 180 jours-amende de 30 fr., pour avoir employé des étrangers sans autorisation (art. 117 al. 1 1^ère phr. de l'ancienne loi fédérale sur les étrangers [LEtr; RS 142.20]; désormais intitulée Loi fédérale sur les étrangers et l'intégration [LEI]), incité à l'entrée, à la sortie ou au séjour illégaux (art. 116 al. 1 let. a LEtr) et mis un véhicule à disposition d'un conducteur sans permis (art. 95 al. 1 let. e LCR) pour des faits commis entre janvier 2016 et août 2017.

Les jugements précités ne figureront plus sur l'extrait du casier judiciaire destiné aux particuliers à partir respectivement du 1er mai 2025, 11 août 2025, et 6 mars 2026.

Par lettre recommandée du 25 février 2025, la Police cantonale du Commerce (PCC) a informé A.________ qu'elle était en droit, au vu de ces condamnations pénales, de refuser l'octroi de l'autorisation; elle l'a invité toutefois à faire valoir au préalable ses éventuelles déterminations.

A.________ s'est déterminé sur cette lettre dans un courrier daté du 12 mars 2012, dans lequel il explique avoir ignoré que ses neveux, venus lui prêter main-forte dans son restaurant, n'étaient pas au bénéfice des autorisations de travail nécessaires. En outre, il affirme n'avoir pas su que l'une des personnes à qui il prêtait son véhicule n'était pas titulaire du permis de conduire. Finalement, il indique son souhait de pouvoir exercer le métier de chauffeur après avoir été en incapacité de travail depuis 2016.

C. Par décision du 25 mars 2025, la PCC a refusé l'autorisation de chauffeur déposée par A.________ et ce aussi longtemps que les condamnations du 1^er mai 2015, 11 août 2015 et 15 mars 2018 figureraient à son casier judiciaire, faute pour l'intéressé d'en remplir les conditions d'octroi.

D. Par acte du 5 mai 2025, A.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours contre cette décision, concluant principalement à l'octroi de l'autorisation d'exercer une activité professionnelle de transport de personnes en tant que chauffeur dépendant, subsidiairement, à l'annulation de la décision et au renvoi de la cause l'autorité intimée pour nouvelle décision. En substance, il prétend que le refus de la PCC constitue une atteinte disproportionnée à sa liberté économique.

Par décision du 8 mai 2025, le recourant a été mis au bénéfice de l'assistance judiciaire.

Dans sa réponse du 26 mai 2025, l'autorité intimée conclut au rejet du recours et à la confirmation de sa décision.

Le 3 juin 2025, le recourant s'est spontanément déterminé sur la réponse en maintenant ses conclusions.

L'autorité intimée s'est encore déterminée spontanément, le 13 juin 2025.

Considérant en droit:

1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD. Par ailleurs, en tant que destinataire de la décision contestée, le recourant a qualité pour recourir.

2. Sur le fond, le recourant soutient que le refus de lui délivrer une autorisation de pratiquer constitue une atteinte disproportionnée à sa liberté économique (cf. art. 27 et 36 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]).

a) Aux termes de l'art. 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1). Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). La liberté économique protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 143 II 598 consid. 5.1; ATF 137 I 167 consid. 3.1; ATF 135 I 130 consid. 4.2). L'activité de chauffeur de taxi indépendant est protégée par la liberté économique, même si celle-ci implique un usage accru du domaine public (cf. ATF 143 II 598 consid. 5; ég. TF 2C_548/2022 du 30 mai 2023 consid. 3.1; TF 2C_139/2021 du 12 juillet 2021 consid. 4.1; TF 2C_400/2021 du 18 août 2021 consid. 3.1 et les références). Qu'il y ait ou non usage du domaine public, l'Etat peut soumettre l'exercice de cette profession à l'obtention d'une autorisation (cf. TF 2C_548/2022 précité consid. 3.1; TF 2C_400/2021 précité consid. 3.1 et les références). Les restrictions cantonales à l'exercice de la profession de chauffeur de taxi sont ainsi sur le principe admissibles. Eu égard à l'atteinte à la liberté économique, les limitations du droit cantonal doivent toutefois reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter le principe de proportionnalité (cf. art. 36 al. 1 à 3 Cst.; TF 2C_548/2022 précité consid. 3.1; TF 2C_139/2021 précité consid. 4.1; TF 2C_400/2021 précité consid. 3.1).

b) En l'espèce, en tant qu'elle refuse de délivrer au recourant une autorisation de chauffeur pratiquant le transport de personnes à titre professionnel, la décision attaquée porte, sur le principe, atteinte à sa liberté économique. Conformément à la jurisprudence rappelée ci-dessus, il convient d'examiner si cette atteinte est justifiée, à savoir si elle repose sur une base légale suffisante, si elle répond à un intérêt public prépondérant et si elle respecte le principe de proportionnalité.

aa) Le refus litigieux est fondé sur l'art. 62e al. 1 de la loi sur l'exercice des activités économiques (LEAE; BLV 930.01), dont la teneur est la suivante:

"Pour obtenir l'autorisation, le requérant doit notamment fournir à l'autorité compétente toute information attestant de son assujettissement à l'assurance vieillesse et survivants (AVS), de son respect aux dispositions du droit du travail, de la conclusion d'une assurance responsabilité civile pour le transport de personnes à titre professionnel ainsi que de l'absence de condamnations à raison d'infractions pénales graves et intentionnelles protégeant l'intégrité physique ou sexuelle, d'infractions à la LFStup, d'infraction à la législation sur la circulation routière. L'autorité compétente vérifie que l'immatriculation du véhicule corresponde à son lieu de stationnement (art. 11 LCR)."

La cour de céans a déjà eu l'occasion de juger que les "informations" listées par cette disposition, qui s'appliquent tant pour l'octroi de l'autorisation de chauffeur, respectivement la prolongation de celle-ci, que pour celui de l'autorisation d'exploiter une entreprise de transport (cf. CDAP GE.2022.0068 du 23 novembre 2022 consid. 3a et les références citées), devaient être comprises comme des conditions d'octroi de l'autorisation (cf. CDAP GE.2025.0052 du 22 mai 2025 consid. 2; GE.2024.0372 du 14 mars 2025 consid. 3b/aa; GE.2024.0250 du 19 décembre 2024 consid. 4a; GE.2020.0185 du 8 janvier 2021 consid. 3 et les références citées; TF 2C_139/2021 précité et 2C_400/2021 précité qui confirment la jurisprudence cantonale). Pour prétendre à de telles autorisations, l'absence de condamnation "à raison d'infractions pénales graves et intentionnelles protégeant l'intégrité physique ou sexuelle, d'infractions à la LFStup, d'infraction à la législation sur la circulation routière" doit ainsi être établie.

Contrairement à ce que le requérant semble affirmer, la cour de céans considère que toute infraction à la LCR peut justifier un refus d'octroyer une autorisation de chauffeur dépendant (CDAP GE.2021.0018 du 3 juin 2022 consid. 4b/bb), interprétation confirmée par le TF (TF 2C_548/2022 précité consid. 4.4). Dès lors, il importe peu que l'infraction soit qualifiée de grave ou de légère, ce critère n'étant pas pris en compte par l'art. 62e al. 1 LEAE en matière d'infractions à la LCR, contrairement aux infractions protégeant l'intégrité physique ou sexuelle (CDAP GE.2025.0052 précité consid. 2).

Dans le cas particulier, le recourant ne remplit pas la condition posée à l'art. 62e al. 1 LEAE, puisqu'il a fait l'objet, les 1^er mai 2015, 11 août 2015 et 15 mars 2018, de condamnations pénales, sanctionnant plusieurs infractions à la législation sur la circulation routière.

La décision attaquée repose dès lors sur une base légale formelle.

bb) Toute restriction de la liberté économique doit en outre être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui.

D'une manière générale, les règles protégeant la sécurité des passagers ou celles destinées à rendre possible ou préserver la confiance que les passagers doivent inévitablement accorder à des chauffeurs de taxi répondent à un intérêt public. Le client d'un chauffeur de taxi ne choisit, en règle générale, pas ce dernier et lui paie directement sa course. Par ailleurs, de nombreuses courses de taxi ont lieu de nuit ou les jours fériés. Cela crée une proximité, certes momentanée, entre le chauffeur et son client, sans contrôle social. Un canton peut ainsi souhaiter que les chauffeurs de taxi présentent des garanties suffisantes de moralité et s'avèrent dignes de confiance (cf. déjà ATF 79 I 334 consid. 4b; plus récemment: TF 2C_139/2021 précité consid. 5.6.1; TF 2C_940/2010 du 17 mai 2011 consid. 4.5; TF 2C_1149/2018 du 10 mars 2020 consid. 5.8). On peut ainsi attendre d'un chauffeur de taxi qu'il présente non seulement toutes les garanties de sécurité requises, mais également qu'il soit digne de confiance et irréprochable sur le plan du comportement (TF 2C_548/2022 précité consid. 4.5.2).

L'art. 62e al. 1 LEAE s'inscrit dans ce cadre, en excluant l'octroi d'une autorisation de chauffeur pratiquant le transport de personnes à titre professionnel, respectivement celle d'exploitant d'une entreprise de transport, à des personnes, qui, comme le recourant, ont été condamnées pour des infractions à la législation sur la circulation routière.

La décision attaquée répond par conséquent à un intérêt public, ce qu'admet du reste le recourant.

cc) Il reste à examiner la proportionnalité de la mesure.

Le principe de la proportionnalité exige que la mesure en cause soit apte à produire les résultats escomptés (aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. ATF 140 I 218 consid. 6.7.1; ATF 142 I 76 consid. 3.5.1).

Sous l'angle de l'aptitude, la mesure prise à l'encontre du recourant est apte à atteindre le but de protection des passagers et à éviter que ceux-ci ne montent dans un taxi dont le chauffeur ne présente pas des garanties suffisantes de moralité et de confiance. La décision de refus empêchera en effet le recourant, condamné à diverses infractions à la législation sur la circulation routière, de pratiquer l'activité de chauffeur de taxi (TF 2C_548/2022 précité consid. 4.6.3). Le recourant affirme toutefois que ses manquements n'engendreraient aucun danger pour la sécurité publique car ils constituent des faits isolés, sans récidive, et anciens. Cette position ne convainc pas. Le recourant a été condamné pour avoir mis son véhicule à disposition d'un tiers sans permis au sens de l'art. 95 al. 1 let. e LCR. Cet article vise précisément la protection de la sécurité routière et la protection de l'intégrité corporelle et de la vie (cf. Adrian Bussmann, in Niggli/Probst/Waldmann (éd.), Basler Kommentar, Strassenverkehrsgesetz, Bâle 2014, ad art. 95 n. 4). De surcroît, le recourant a été condamné à trois reprises, de sorte qu'il a été qualifié de récidiviste par l'autorité pénale, dont deux fois pour avoir prêté son véhicule à la même personne. Finalement, les faits reprochés au recourant ont perduré jusqu'à l'été 2017. La mesure litigieuse est ainsi apte à garantir la sécurité publique.

Concernant le critère de la nécessité il n'existe pas véritablement d'alternative au refus prononcé en application de l'art. 62e LEAE, de sorte que la possibilité d'une mesure moins incisive peut être écartée (cf. TF 2C_548/2022 précité consid. 4.6.5; TF 2C_139/2021 consid. 5.7.2; TF 2C_400/2021 consid. 4.4.2). A ce titre, aucune des mesures suggérées par le recourant ne sont en mesure de protéger l'intérêt public en cause. On peine en effet à concevoir comment une période probatoire, par exemple et pour autant qu'une telle mesure soit compatible avec la législation précitée, suffirait à garantir la protection des passagers et la confiance que ceux-ci sont contraints de placer dans un chauffeur de taxi, quand ce dernier s'est déjà rendu coupable d'infractions à la LCR.

Du point de vue enfin de la pesée des intérêts (proportionnalité au sens étroit), l'intérêt public à la protection et à la sécurité des usagers du quasi-service public que représentent les taxis, complémentaires aux transports publics collectifs (TF 2C_940/2010 précité consid. 4.8 et les références citées), ainsi que celui consistant à garantir un haut niveau de qualité, auquel le public doit pouvoir s'adresser en toute confiance, sont importants (TF 2C_548/2022 précité consid. 4.6.5; CDAP GE.2024.0372 précité consid. 3b/cc). En l'espèce, le recourant fait valoir que ses infractions seraient de moindre gravité. Il n'en demeure pas moins qu'elles ont mis en danger la sécurité routière. Lorsqu'il affirme que les infractions commises n'ont représenté aucun danger immédiat, le recourant méconnaît que l'art. 95 al. 1 let. e LCR protège la sécurité routière non seulement contre les dangers concrets mais aussi contre un danger abstrait (cf. Adrian Bussmann, in Niggli/Probst/Waldmann (éd.), Basler Kommentar, Strassenverkehrsgesetz, Bâle 2014, ad art. 95 n. 4). De surcroît, le recourant a commis des infractions à la LCR à trois reprises, de sorte qu'il doit être qualifié de récidiviste, comme on l'a vu.

Dans son écriture, le recourant revient sur les circonstances dans lesquelles les infractions ont été commises. De tels moyens auraient dû être soulevés, le cas échéant, dans une contestation des ordonnances pénales (cf. CDAP GE.2025.0052 précité consid. 2). Celles-ci étant entrées en force, il suffit de constater, dans la présente cause, que le recourant a commis à trois reprises des infractions à la LCR.

Finalement, l'intérêt privé du recourant à exercer l'activité de chauffeur dépendant ne doit certes pas être minimisé. Il convient toutefois de garder à l'esprit que la décision attaquée limite le refus aussi longtemps que des condamnations figurent au casier judiciaire. En conséquence, le recourant pourra déposer une nouvelle demande d'autorisation dès le 6 mars 2026. Il n'est dès lors pas définitivement privé d'exercer l'activité requise. Un tel délai d'attente de moins d'un an est manifestement proportionné au regard des infractions commises (cf. dans ce sens, notamment CDAP GE.2024.0372 du 13 mars 2025; GE.2022.0068 précité; GE.2021.0018 précité qui portaient sur des délais d'attente plus élevés).

Dans ces circonstances, la décision attaquée est proportionnée.

dd) Pour les motifs qui précèdent, le grief tiré de la violation de l'art. 27 Cst. doit être rejeté.

3. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

a) Compte tenu de ses ressources, le recourant a été mis au bénéfice de l'assistance judiciaire par décision du 8 mai 2025. Le conseil juridique commis d'office a droit au remboursement de ses débours et à un défraiement équitable, qui est fixé en considération de l'importance de la cause, de ses difficultés, de l'ampleur du travail et du temps consacré par le conseil juridique commis d'office. A cet égard, le juge apprécie l'étendue des opérations nécessaires pour la conduite du procès. Il applique un tarif horaire de 180 fr. pour un avocat et de 110 fr. pour un avocat-stagiaire (art. 2 al. 1 du règlement vaudois du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile [RAJ; RSV 211.02.3] applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). Les débours du conseil commis d'office sont fixés forfaitairement à 5% du défraiement hors taxe en première instance judiciaire (cf. art. 3bis al. 1 RAJ).

En l'espèce, le conseil d'office du recourant a indiqué, dans sa liste d'opérations produite, avoir consacré, avec son avocat stagiaire, 11h30 à la présente affaire, pour un montant total de 1'644.16 fr., auquel s'ajoutent les débours forfaitaires de 82.20 fr. (1'644.16 x 5%) et la TVA de 139.83 fr. (1644.16 + 82.20 x 8.1%). Le montant total de l'indemnité d'office s'élève ainsi à 1'866.20 francs.

b) Les frais de justice, arrêtés à 1'000 fr. (cf. art. 4 al. 1 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]), devraient en principe être supportés par le recourant, qui succombe (cf. art. 49 LPA-VD). Toutefois, dès lors que ce dernier a été mis au bénéfice de l'assistance judiciaire, ces frais seront laissés à la charge de l'Etat (cf. art. 122 al. 1 let. b du code de procédure civile du 19 décembre 2008 [CPC; RS 272] , applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD).

c) L'indemnité de conseil d'office et les frais de justice sont supportés provisoirement par le canton (cf. art. 122 al. 1 let. a CPC , applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD), le recourant étant rendu attentif au fait qu'il est tenu de rembourser les montants ainsi avancés dès qu'il sera en mesure de le faire (cf. art. 123 al. 1 CPC, applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). Il incombe à la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC) de fixer les modalités de ce remboursement (cf. art. 5 RAJ), en tenant compte des versements opérés durant la procédure.

d) Le recourant, qui succombe, n'a pas droit à l'allocation de dépens (cf. art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Police cantonale du commerce, du 25 mars 2025, est confirmée.

III. Les frais de justice, par 1'000 (mille) francs, sont laissés provisoirement à la charge de l'Etat.

IV. L'indemnité de conseil d'office de Me David Metille est arrêtée à 1'866.20 fr. (mille huit-cent soixante-six francs et 20 centimes), TVA comprise.

V. Le bénéficiaire de l'assistance judiciaire est, dans la mesure de l'art. 123 CPC applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD, tenu au remboursement des frais de justice et de l'indemnité de conseil d'office mis à la charge de l'Etat.

VI. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 1^er juillet 2025

La présidente: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.