TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 26 novembre 2025

Composition

M. Pascal Langone, président; Mme Imogen Billotte et M. Alain Thévenaz, juges; M. Jérôme Sieber, greffier.

Recourant

A.________, à ********,

Autorité intimée

Municipalité d’Yverdon-les-Bains, représentée par Me Sylvain METILLE, avocat à Lausanne,

Autorité concernée

Autorité de protection des données et de droit à l’information,

Préposé au droit à l’information, à Lausanne.

Objet	Loi sur l'information
	Recours A.________ c/ "décision" de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 23 juin 2025 concernant des renseignements sur le respect des recommandations du Rapport 38 de la Cour des comptes (LInfo)

Vu les faits suivants:

A. Par courrier électronique du 6 mars 2025, A.________ a adressé à la Municipalité d’Yverdon-les-Bains (ci-après: la municipalité) une demande de renseignements, fondée sur la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information (Llnfo; BLV 170.21), qui était formulée de la manière suivante :

"Pour chaque association intercommunale dans laquelle votre Municipalité est représentée, je souhaite obtenir des renseignements sur :

- les recommandations du Rapport 38 [organisation, financement et contrôle démocratique des associations de communes] qui sont actuellement respectées;

- les éléments d'analyse ou d’évaluation qui justifient que certaines recommandations ne soient pas respectées, en partie ou totalement".

B. La municipalité a répondu par courrier du 20 mars 2025, sous la forme d’une décision avec l’indication des voies de recours, qu’elle ne détenait pas les informations sollicitées, en précisant que la LInfo ne pouvait pas être invoquée pour exiger d’une Municipalité qu'elle procède à une collecte d'informations qu'elle ne détiendrait pas. Elle a indiqué que, les recommandations du Rapport 38 de la Cour des comptes (organisation, financement et contrôle démocratique des associations de communes) ayant été adressées aux associations de communes, c'était directement auprès de ces dernières que la demande devait être adressée.

N'ayant pas été formellement attaquée, cette décision est entrée en force.

C. Par courriel du 21 mars 2025, l’intéressé a reproché à la municipalité de ne pas avoir respecté l'art. 14 al. 3 Llnfo, qui prévoit que "[l]es requêtes envoyées à une autorité qui n'est pas concernée sont transmises d'office et sans délai par celle-ci à l'autorité compétente". Il a encore précisé ceci: "Je vous remercie de bien vouloir m'indiquer les mesures que la Municipalité compte prendre pour remédier à ces situations, notamment concernant le point 2 (respect de la Llnfo) si elle [ne] s'estime pas concernée, et garantir une gouvernance plus rigoureuse ainsi qu'un respect scrupuleux des obligations légales en matière d'information publique".

Par lettre du 4 avril 2025, la municipalité a répété à A.________ que "la LInfo ne peut pas servir de base pour exiger d'une autorité qu'elle collecte des renseignements qu'elle ne détient pas". Elle a également indiqué qu'il lui était impossible de procéder à une transmission d'office sur la base de l'art. 14 al. 3 Llnfo, car les autorités compétentes pour répondre à la demande de l’intéressé n'étaient pas clairement identifiées, de sorte que, vu sa formulation, la demande du recourant ne pouvait pas être traitée.

A.________ a relancé la municipalité par courriel envoyé le 30 avril 2025.

D. Le 15 mai 2025, la municipalité a adressé une nouvelle lettre au prénommé. Elle a réitéré son refus de transmettre sa demande d’informations. Elle a souligné que l'art. 14 al. 3 Llnfo "ne trouve pas application lorsqu'une demande générale est adressée à une seule autorité, charge à celle-ci de la transmettre à d'autres autorités non identifiées explicitement". Vu la répétition de demandes identiques, elle a suggéré à A.________ de contacter le Préposé cantonal au droit à l'information. Enfin, elle a toutefois bien indiqué: "[d]ans tous les cas, veuillez considérer cette décision comme finale de la part de notre autorité". Au pied du courrier figurent les mêmes voies de droit que dans le courrier du 20 mars 2025, à savoir "le présente [sic] peut faire l'objet d'un recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal".

E. Par courriel du 12 juin 2025, le recourant s'est adressé au Préposé cantonal au droit à l'information. Il a formulé la question suivante à l'attention de ce dernier:
"Pourriez-vous m'indiquer si mes attentes vis-à-vis de l’autorité interpellée (application de l’art. 14, al. 3 Llnfo) dépasse le cadre de la Loi ou organiser une séance si nécessaire".

Par courrier du 23 juin 2025, la municipalité a fait savoir à l’intéressé qu'elle avait eu un contact téléphonique avec le Préposé cantonal au droit à l'information et qu’elle ne souhaitait pas qu’une séance soit organisée pour discuter de l’affaire, étant convaincue que l’art. 14 al. 3 LInfo ne trouvait pas application dans le cas d’espèce. Elle a ainsi déclaré maintenir son refus de donner suite à sa demande de transmission à toutes les associations intercommunales au sein desquelles elle était représentée. Au pied du courrier figurent les mêmes voies de droit que dans les courriers des 20 mars 2025 et 15 mai 2025, à savoir "[l]e présente [sic] peut faire l'objet d'un recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal".

F. Par acte du 26 juin 2025, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru contre l’acte de la municipalité du 23 juin 2025 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant à ce que celle-ci constate que l’autorité intimée a violé la LInfo en refusant de lui transmettre des renseignements relevant de sa responsabilité et détenus par ses délégués dans les associations intercommunales dans lesquelles elle était directement représentée et de transmettre sa demande, si nécessaire, auxdites associations; elle demande au tribunal d’enjoindre la municipalité à lui répondre dans les meilleurs délais. Le recourant reproche à l'intimée de ne pas avoir donné suite à sa demande de renseignements portant sur le respect des "recommandations du Rapport 38 (organisation, financement et contrôle démocratique des associations de communes) par les associations intercommunales dans lesquelles elle est représentée, et pour quelles raisons certaines ne le seraient pas". Il considère également qu'en vertu de l'art. 14 al. 3 Llnfo, l'intimée aurait dû procéder à la transmission d'office de sa demande à l'autorité compétente.

Dans sa réponse du 14 août 2025, la municipalité a conclu, avec suite de dépens, principalement à l’irrecevabilité du recours et subsidiairement à son rejet.

Le 15 août 2025, l’Autorité de protection des données et de droit à l’information (APDI), soit le Préposé au droit à l’information, s’est déterminée sur le fond le 15 août 2025, en précisant que la municipalité était tenue de transmettre d’office la requête du recourant à l’autorité concernée sur la base de l’art. 14 al. 3 LInfo.

Considérant en droit:

1. a) Aux termes de l'art. 41 de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.1), l'Etat et les communes informent la population de leurs activités selon le principe de la transparence (cf. ég. art. 7 al. 2 Cst-VD, dont il résulte de façon générale que l'activité étatique s'exerce de manière transparente). Ce devoir d'information est réglementé dans la LInfo qui fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, s'agissant notamment de l'information transmise d'office par les autorités (art. 1 al. 2 let. a LInfo) et de l'information transmise sur demande (art. 1 al. 2 let. b LInfo). Cette loi s'applique, entre autres, aux autorités communales et à leurs administrations, à l'exclusion de leurs fonctions juridictionnelles (cf. art. 2 let. e LInfo).

S'agissant des informations transmises sur demande, l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits au chapitre IV (al. 2). Lorsque la demande porte sur l'activité de l'administration communale, l'art. 26 al. 1 LInfo dispose que les autorités communales statuent sur les demandes concernant leurs activités. Selon l'art. 27 al. 1 LInfo, le Tribunal cantonal est compétent, pour connaître des recours contre les décisions qu'elles rendent dans ce cadre, la procédure devant être rapide, simple et gratuite. En vertu de l'alinéa 3 de cette même disposition, la procédure est pour le surplus régie par la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

Le recours s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision attaquée (art. 95 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 27 al. 3 LInfo).

b) En l'occurrence, force est de constater que le recours est manifestement tardif, partant irrecevable, en tant qu’il s’en prend à la décision du 20 mars 2025, par laquelle la municipalité a refusé de donner suite à la demande du recourant de transmettre sa demande de renseignements sur le respect des recommandations du Rapport 38 de la Cour des comptes auprès de toutes les associations intercommunales au sein desquelles la municipalité est représentée. Reste à examiner si le recours est recevable à l’encontre de la "décision" rendue le 23 juin 2025 par la municipalité.

2. Le recourant conteste l’acte du 23 juin 2025, par lequel la municipalité maintient son "refus de donner suite à la demande de transmission auprès de toutes les associations intercommunales au sein desquelles la Municipalité d’Yverdon-les-Bains est représentée".

a) Selon l'art. 3 LPA-VD, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c).

Une prise de position, confirmant une ou des décisions précédentes, ne constitue pas elle-même une décision sujette à recours, ni ne fait courir un nouveau délai de recours contre les décisions antérieures, qu'elle ne fait que confirmer. Autrement dit, l’acte rappelant le contenu d’une décision entrée en force et/ou confirmant explicitement ou implicitement une décision antérieure ne constitue pas une décision attaquable, même si l’acte en question indique une voie de recours (CDAP AC.2019.0132 du 30 avril 2020; BO.1999.0011 du 21 octobre 1999). Il n’en va différemment que si l’autorité annule la décision antérieure et la remplace au sens d’un réexamen ou d’une reconsidération par une décision équivalente (CDAP AC.2023.0133 du 31 janvier 2023 consid. 2a/aa; PS.2021.0094 du 26 juillet 2022 consid. 2b/aa et les arrêts cités; voir également Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, LPA-VD annotée, 2^ème éd., Bâle 2021, rem. 7 ad art. 3).

b) En l'espèce, la décision du 20 mars 2025, par laquelle la municipalité a refusé de transmettre la demande de renseignements aux associations auxquelles elle participe, comporte l'indication des voies de recours au tribunal de céans. Le recourant n'a toutefois pas recouru contre cette décision dans le délai légal de 30 jours, de sorte que celle-ci est entrée en force. Dans la mesure où la décision du 23 juin 2025 ne fait que rappeler le contenu de la précédente décision du 20 mars 2025 (refus de transmission), elle n'ouvre pas un nouveau délai de recours pour contester la précédente décision sur ce point. Son recours est partant irrecevable.

c) Le recourant entend toutefois remettre en question cette décision en sollicitant une décision constatatoire de la part du tribunal. Une décision en constatation de droit (au sens de l'art. 3 al. 1 let. b LPA-VD) ne peut être rendue que si une décision formatrice, c'est-à-dire constitutive de droits et obligations, au sens de l'art. 3 al. 1 let. a ou let. c LPA-VD, ne peut pas l'être (art. 3 al. 3 LPA-VD). Ainsi l'intérêt à une décision en constatation n'est-il pas donné lorsque le requérant peut protéger ses intérêts par une autre voie, sans préjudice, ou aurait pu les protéger en déposant un recours en temps utile (CDAP GE.2022.0282 du 12 juillet 2023 consid. 3e; GE.2018.0166 du 4 février 2019 consid. 2b/bb et les références; GE.2018.0120 du 18 octobre 2018 consid. 2c et les références). Or tel n’est manifestement pas le cas, puisqu'il aurait pu et dû contester en temps utile la décision du 20 mars 2025, qui a tranché de manière définitive la question de la transmission de sa demande de renseignements.

3. Il s’ensuit que le présent recours est irrecevable.

Conformément à l'art. 27 al. 1 LInfo, la procédure est gratuite. Il ne sera pas prélevé de frais de procédure. Cette gratuité ne s'étend pas aux dépens (cf. CDAP GE.2022.0282 précité consid. 7; GE.2018.0232 du 14 août 2019). Succombant, le recourant versera une indemnité à titre de dépens à l'autorité intimée, qui a procédé avec l'assistance d'un avocat (art. 55, 91 et 99 LPA-VD; art. 10 et 11 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative TFJFA; BLV 173.36.5.1]).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

III. Le recourant A.________ versera à la Commune d’Yverdon-les-Bains une indemnité de 1’500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 26 novembre 2025

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.