I.________H.________C.________

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 24 septembre 2025

Composition

M. Alain Thévenaz, président; MM. François Kart et Guillaume Vianin, juges; Mme Shayna Häusler, greffière.

 

Recourant

 

A.________, à ********,

représenté par Me Arnaud THIÈRY, avocat à Lausanne, 

  

Autorité intimée

 

Conseil d'Etat, à Lausanne,

représenté par la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes, à Lausanne,  

  

Autorité concernée

 

Municipalité de Prilly, à Prilly,

représentée par Mes François ROUX et Matthieu CARREL, avocats à Lausanne.   

  

 

Objet

Suspension    

 

Recours A.________ c/ décision du Conseil d'Etat du 18 juin 2025 prononçant la suspension de sa fonction de conseiller municipal de la commune de Prilly jusqu'au 31 décembre 2025.

 

Vu les faits suivants:

A.                     Pour la fin de la législature 2021-2026, la Municipalité de Prilly (ci-après: la municipalité) est composée de B.________, syndic, de C.________, de D.________, d'A.________ et de E.________, municipaux. C.________ est vice-syndic jusqu’au 30 juin 2026, après que cette fonction a été retirée à A.________, lors de la séance de la municipalité du 16 décembre 2024.

B.                     Des conflits internes à la municipalité ont émaillé la législature 2021-2026.

Le 28 avril 2022, J.________, actuelle préfète du district de la Broye-Vully, ancienne préfète du district de l'Ouest lausannois, a adressé un courriel à la municipalité par lequel elle l'a informée avoir reçu A.________ le jour-même à la suite du "coup d'éclat" qui avait eu lieu lors de la séance du 11 avril 2022 au cours de laquelle le précité avait tenu des propos provocants à l'intention du syndic, ce qu'il regrettait. La préfète a fait état d'un fonctionnement de l'exécutif qui n'était pas serein, situation dont les causes devaient être recherchées; elle a également suggéré que des pistes soient trouvées afin d'aller de l'avant dans l'intérêt de toute la population.

Le 21 octobre 2024, G.________, préfet du district de l’Ouest lausannois, a convoqué les membres de la municipalité pour une séance de bons offices, à la suite d’une réaction vive d'A.________ qui l’avait amené à quitter subitement la salle de municipalité en pleine réunion.

Lors de la séance du Conseil communal de Prilly du 9 décembre 2024, A.________ a partiellement rompu la collégialité en ne soutenant pas le budget 2025.

Le 10 décembre 2024, A.________ a adressé un courriel à G.________, pour lui faire état de propos insultants et irrespectueux que ses collègues auraient tenus à son encontre à l'issue de la séance précitée et lui demander d'accompagner la municipalité lors de ses prochaines séances afin d'en assurer le bon déroulement.

Le 11 décembre 2024, le préfet a répondu à A.________ qu’il refusait de prendre part à une séance de municipalité, au motif que l'ensemble de ses membres n’avait pas manifesté un souhait en ce sens. Il a en outre constaté que des tensions persistaient au sein de la municipalité malgré les divers coachings et interventions menés.

Lors de la séance de la municipalité du 16 décembre 2024, la fonction de vice-syndic a été retirée à A.________. A cette même occasion, celui-ci a unilatéralement renoncé à diriger les finances communales.

Par acte du 14 janvier 2025, sous la plume de son conseil, A.________ a formé recours auprès du Conseil d'Etat contre la décision du 16 décembre 2024, concluant à son annulation, en ce sens qu'il soit rétabli dans sa fonction de vice-syndic avec effet immédiat.

Par décision du 12 février 2025, le Conseil d'Etat a déclaré irrecevable le recours déposé par A.________. Ce dernier a contesté cette décision devant le Tribunal fédéral; la cause y est actuellement pendante.

C.                     Par lettre recommandée du 12 mai 2025, la municipalité a demandé au Conseil d’Etat de suspendre immédiatement A.________ de ses fonctions de conseiller municipal pour une durée d’une année, en application de l’art. 139b al. 1 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11). La requête exposait les faits suivants:

"[…] Le vendredi 2 mai 2025, aux alentours de 10h30, M. A.________ s’est présenté dans le bureau du Syndic dans un état de grande agitation. Il a refermé violemment la porte derrière lui. Sa colère était motivée par la convocation, au nom de la Municipalité (cf. annexe), de deux chefs de service de son dicastère à la séance municipale du 5 mai 2025, en lien avec l’organisation de la fête nationale.

Visiblement hors de lui, M. A.________ a élevé la voix au point que les cris étaient clairement audibles dans tout le rez-de-chaussée du bâtiment communal. Alerté par la situation, M. C.________, Municipal, est intervenu (cf. annexe).

Durant cet incident, M. A.________ a notamment:

-       Qualifié à forte et intelligible voix M. B.________ de "fils d’Hitler", l’accusant d’user "des mêmes méthodes depuis 25 ans", ainsi que de "facho"

-       Immobilisé sans raison les poignets de M. B.________ alors qu’ils se faisaient face debout. C’est l’intervention de M. C.________, qui l’a saisi par la taille, qui a mis fin à ce geste

-       fermé brutalement l’écran de l’ordinateur portable de M. B.________, sans toutefois le détériorer

-       saisi une lourde pierre décorative (environ 3 kg – cf. annexe), ce qui a fait craindre à M. B.________ qu’il allait la lancer sur lui. Il a finalement frappé violemment le bureau avec celle-ci, sans causer de dégâts

-       accusé M. B.________ d’avoir instrumentalisé le décès d’un chef de service en l’empêchant d’assister aux funérailles, alors que c’était la volonté de la famille du défunt

-       renversé sa chaise d’un geste de colère.

L’altercation a duré environ 25 minutes, au terme desquelles M. A.________ a quitté le bureau, toujours très énervé. Pendant les faits, M. F.________, employé communal, est brièvement intervenu pour exprimer le profond malaise ressenti dans l’administration.

Tout au long de ces graves débordements, M. B.________ a gardé son calme et contrôle de soi, et demandé à trois reprises à M. A.________ de quitter son bureau, en vain. […]"

La municipalité a formulé les constats suivants:

"[…] Ce comportement n’est malheureusement pas isolé. M. A.________ a déjà fait preuve de plusieurs pertes de sang-froid et de langage inapproprié lors de séances municipales officielles. Chacun-e de ses collègues s’est trouvé, à tour de rôle et suivant les sujets sensibles, être la cible de ses propos déplacés ("Poutine", "gamine", "toi le Pasteur", ainsi que, bien heureusement en dehors de sa présence, traiter la CEO de l’entreprise auteure du récent rapport coaching de son service Jeunesse, de "pétasse"), voire menaces, avec au final son départ soudain de la salle de Municipalité. Ce vendredi 2 mai, le ton et comportement physiquement menaçants envers le Syndic, ainsi que les propos gravement calomnieux à son égard, montrent indiscutablement que la ligne rouge a été franchie, si tant est qu’elle ne l’ait pas déjà été. […]"

Cet événement a provoqué un choc profond chez de nombreux collaborateur·rice·s, témoins directs ou informés par le bouche-à-oreille. Le sentiment d’insécurité est généralisé, y compris parmi les membres restants de l’exécutif, qui redoutent un nouvel incident et qui ont totalement perdu confiance en M. A.________. Cette situation est intenable et de nature à compromettre l’autorité qu’impliquent leurs fonctions. […]"

La municipalité a conclu ce qui suit:

"[…] Compte tenu de la gravité des faits reprochés et en application de l’article 139b de la Loi sur les Communes, la Municipalité vous adresse une demande officielle de suspension de M. A.________ de ses fonctions de Municipal de la Ville de Prilly pour une durée d’un an. Elle requiert également le retrait immédiat de son badge d’accès, afin de lui interdire l’accès aux bâtiments de l’Administration ainsi qu’aux serveurs de la Ville, et demande la restitution du matériel informatique mis à sa disposition.

Une telle conduite, si elle avait été le fait d’un.e employé.e vis-à-vis d’un.e collègue, aurait conduit à un licenciement immédiat. Il serait incompréhensible pour le personnel qu’il n’y ait pas de sanction contre un des membres de la Municipalité gravement dysfonctionnel. Cela permettra de rétablir un climat de sécurité et de sérénité au sein de toutes l’administration communale. […]"

A l’appui de sa requête, la municipalité a notamment produit une copie des pièces suivantes:

-        une main-courante établie le 5 mai 2025 par la Police de l’Ouest lausannois sur la base des déclarations de B.________ au sujet des événements survenus dans les locaux de l’administration communale le 2 mai 2025;

-        une plainte pénale déposée par B.________ le 9 mai 2025 contre A.________ en raison des événements survenus le 2 mai 2025;

-        le procès-verbal de la séance extraordinaire de la municipalité in corpore ayant eu lieu le 5 mai 2025 sous la présidence de G.________ et qui a porté sur les événements du 2 mai 2025.

 

Il est extrait ce qui suit du procès-verbal de la séance extraordinaire de la municipalité, sous la présidence de G.________, tenue le 5 mai 2025:

"[…] La parole est donnée directement à M. G.________, Préfet.

Dans le bureau du Syndic, vendredi il semble qu’il y ait eu une altercation entre M.A.________ et M. B.________, en présence de M. C.________. Il veut savoir ce qui s’est passé. Il explique qu’un PV mot pour mot sera pris par Mme H.________ [ndr: secrétaire municipale], puis signé par tous.

M. A.________ indique ne pas savoir par où commencer.

M. G.________: Est-il vrai que vous avez empoigné M. B.________, l’avez traité de "fils d’Hitler", fermé violemment l’ordinateur et la chaise, brandi une pierre, et que M.C.________ a dû vous faire sortir? M. A.________ explique avoir laissé entrer M.C.________ dans le bureau. Il s’était rendu auprès de M. B.________ pour discuter de la Fête nationale et comprendre pourquoi la CDS Culture avait été convoquée, car il se faisait du souci pour elle. Il reconnaît avoir élevé la voix, tout en gardant la porte ouverte dans un premier temps, puis l’avoir fermée. Une discussion animée s’en est suivie. Il s’est ensuite assis, mais M. B.________ a souhaité qu’il quitte le bureau. Après réflexion, il a voulu sortir, mais M. C.________ est entré, le bloquant entre les deux. Il a alors posé ses mains sur les épaules du Syndic en lui demandant de le laisser tranquille. Ensuite, il s’est rassis et a utilisé les termes "facho", "dictateur", ajoutant que "les descendants d’Hitler ne pouvaient pas lui faire la leçon". Il reconnaît avoir été très énervé. Il y avait une boule sur le bureau de M. B.________, avec laquelle il a commencé à jouer, précisant que lorsqu’il est stressé, il a besoin d’occuper ses mains. Il admet avoir posé la boule sur le bureau. Il s’est levé brusquement, faisant tomber sa chaise, qu’il a ensuite remise en place. Un jeune employé est alors entré pour demander de parler moins fort. A ce moment-là, il est sorti et est retourné dans son propre bureau.

M. B.________ indique avoir déposé une main courante le matin même à la police, considérant que la situation avait dépassé les bornes. Ce n’était pas un simple accès de colère, mais une véritable perte de contrôle. Les propos "fils d’Hitler", "facho", etc. sont pour lui de la calomnie. Il affirme n’avoir jamais été traité de la sorte auparavant. Il précise n’avoir pas haussé le ton et se félicite d’être resté calme, notamment lorsque M. A.________ lui a saisi les poignets. Il estime qu’il était le seul à crier dans le bureau. Il comprend que l’on puisse être en désaccord, mais pas à ce point. Il rappelle que l’objet de la convocation était un message municipal pour une séance à 16h, et non une initiative personnelle. Il a déposé la main courante pour garder une trace, et précise que, vu la violence de la scène, il a eu de la chance que la pierre n’ait touché que la table. Il s’inquiète des réactions futures de M. A.________ et demande qu’il ne vienne plus seul dans son bureau. Il envisage de porter plainte, estimant que son intégrité morale et physique a été atteinte.

M. C.________ explique avoir oublié ses clés et ne pas avoir pu entrer immédiatement. Il a entendu les propos de M. A.________ à l’encontre de M. B.________ se dégrader. Quand M. A.________ a voulu sortir, il a pu entrer dans le bureau. Il a vu M. A.________ saisir les poignets de M. B.________ et l’a attrapé par la taille pour le contenir. Il confirme que M. A.________ a claqué l’ordinateur, crié des propos très violents et saisi une pierre sur le bureau. Il confirme avoir entendu les mots "facho" et "fils d’Hitler", également confirmés par le service OPO. M. A.________ tenait la boule, a frappé la table et exigé des excuses de M. B.________ concernant les événements liés au décès de M. I.________. Il a volontairement jeté la chaise au sol. Un jeune employé est intervenu pour dire que tout s’entendait à la réception et a demandé le calme. M. A.________ est ensuite parti dans son bureau. M. C.________ et M. B.________ sont allés boire un café, puis il a contacté la police et envoyé un mail. Il considère que la ligne rouge a été franchie.

M. G.________ demande à M. B.________ si un employé avait tenu de tels propos, y aurait-il eu une suite administrative? M. B.________: oui.

M. G.________: Ce mail de convocation justifiait-il une telle perte de contrôle? M. A.________ répond qu’il ne veut pas banaliser. Il évoque un mail reçu 30 minutes avant concernant le coaching, qui l’a fragilisé davantage. Il dit avoir mal interprété l’article 72 et s’être inquiété pour sa CDS, craignant sa démission. Il admet avoir été très affecté. En se rendant dans le bureau de M. B.________, il ne pensait pas s’énerver ainsi et présente ses excuses. Il a consulté son équipe politique, évoque un deuil familial récent, et conclut que la politique n’est plus faite pour lui. Il annonce ne pas vouloir se représenter à la prochaine législature, l’a déjà dit à son comité, et précise être actuellement en arrêt maladie. Il compte venir une fois par semaine et travailler à distance jusqu’à la fin de la législature. Il promet également de ne plus entrer dans le bureau de M. B.________.

M. B.________: Lorsque tu es en colère, comment peux-tu me traiter de "fils d’Hitler"? En quoi cela est-il lié à mon attitude? M. A.________ répond qu’il ne va pas mentir. Il reconnaît avoir déjà utilisé ce terme dans des contextes politiques ou amicaux, mais affirme que ce n’était pas dirigé contre M. B.________ personnellement. M. G.________ explique que sa grand-mère était résistante et que de tels propos sont inacceptables, même entre amis. M. A.________ dit que ce n’était pas son intention. M. B.________ rappelle que ce n’est pas la première fois, puisqu’il a aussi été qualifié de "Poutine".

M. G.________: Quelle suite possible? Ce qui s’est passé n’est pas anodin.

Mme D.________ et mes collaborateurs n’étaient pas là; j’ai été informé (sic) quatre heures plus tard. Toute l’administration est au courant. Ce n’est pas un événement isolé. Aujourd’hui, pour la première fois, je ne me sens ni tranquille ni en sécurité au sein de la Municipalité. J’ai de la compassion pour toi, A.________, tu as probablement besoin d’aide. Mais tes comportements sont déplacés et cela fait peur. Ce n’est pas la première fois, mais c’est la première fois que ça va aussi loin. Il faut que cela cesse.

M. E.________ relate qu’une collaboratrice habituellement joviale est sortie choquée, blanche comme un linge, après avoir entendu les cris. Il en a discuté avec M.B.________ et M. C.________: tout le monde est bouleversé. Il estime que ce n’est plus un simple débat politique. Lui-même a été victime d’un excès de M. A.________, qui lui a fait craindre une agression physique. Ce n’est pas acceptable. Il ne souhaite pas accabler M. A.________, avec qui il a partagé un bureau et des échanges, mais il constate une escalade. Quelle sera la prochaine étape? Il comprend le sentiment d’insécurité de D.________. Il est impossible de savoir comment M. A.________ va réagir lorsqu’on n'est pas d’accord avec lui.

M. B.________ ajoute qu’il essaie de garder la face, mais qu’il y a une limite claire entre ce qui est admissible et ce qui ne l’est pas. Il envisage de porter plainte. Il souligne que, même si M. A.________ dit ne pas vouloir se représenter, c’est la première fois qu’il l’entend. Il reste incertain quant à la conduite à adopter.

M. G.________: Face aux ressentis de vos collègues et à vos excès de colère, qu’avez-vous à dire? M. A.________ présente ses excuses. Il dit être père, aîné d’une fratrie, issu d’un milieu modeste. Il se considère comme militant, engagé, mais admet qu’il doit travailler sur lui. Il a honte de faire peur. Il adresse son respect à D.________ et son bébé. Il promet de garder ses distances jusqu’à l’été.

M. G.________ lui conseille, en cas d’arrêt maladie, de ne pas "bricoler à distance", mais de se reposer vraiment. Ses collègues assumeront ses tâches pour finir au mieux la législature.

M. G.________ indique que la Loi sur les Communes (art. 137 et suivants) prévoit des mesures. Il faut peut-être envisager d’arrêter un mandat avant la fin. Si une démission intervient six mois avant le 8 mars (soit fin septembre), il n’y aurait pas de nouvelle élection. Il estime qu’une sanction est nécessaire: les propos et l’attitude de M. A.________ ont franchi un cap. M. A.________: Je le reconnais. Je ne banalise pas. J’ai 56 ans, je vais devoir me réinsérer professionnellement. J’ai déjà annoncé à mon comité que je ne me représenterai pas. Je demande à mes collègues d’entendre mes propos. Le temps sera la meilleure justice. Je travaillerai jusqu’à la fin de la législature.

M. B.________ remercie M. G.________ pour son intervention. Une discussion aura lieu au sein du collège municipal pour la suite qui devra être donnée.

M. E.________ demande à M. A.________ comment il envisage la suite vis-à-vis des collaborateurs, sachant que si cela avait été l’un d’eux, il aurait été licencié. M. A.________ répond qu’en sortant du bureau de M. B.________, il a vu 3-4 personnes. Il est prêt à s’excuser auprès de l’OPO ou du guichet, mais considère qu’il ne serait pas productif de s’adresser à toute l’administration. M. C.________ précise qu’il y avait davantage de personnes présentes, et qu’une citoyenne a eu par ailleurs très peur. Il a dû dire à une collaboratrice que, dorénavant, il faudra appeler la police en pareil cas. […]" 

                   Ce procès-verbal a été signé par tous les membres de la municipalité et par le préfet G.________.

D.                     L’instruction de la requête de suspension a été confiée par le Conseil d’Etat à la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (ci-après: la DGAIC). Cette dernière a notifié la requête de suspension le 14 mai 2025 à A.________ en lui impartissant un délai au 26 mai 2025 pour se déterminer. Le précité n'a pas déposé de déterminations dans le délai imparti.

E.                     Le 28 mai 2025, faisant suite à la demande de la DGAIC, le procureur général a informé cette dernière qu'aucune procédure n'était ouverte auprès du Ministère public du canton de Vaud, la plainte de B.________ ayant été transmise à la Police de l'Ouest lausannois en vue d'investigations policières avant l'ouverture d'une éventuelle procédure.

F.                     Le 10 juin 2025, l’avocat d'A.________ a requis la restitution du délai pour se déterminer sur la requête de suspension déposée par la municipalité, exposant que son mandant n’avait pas été informé en temps utile du premier délai fixé en raison de son arrêt maladie. D’après les certificats médicaux produits, A.________ était en arrêt de travail pour cause de maladie à 100 % du 5 mai au 7 juin 2025, puis à 50 % du 8 juin au 5 juillet 2025.

En réponse, la DGAIC a imparti un nouveau délai au 13 juin 2025 à A.________ pour prendre position sur la requête de suspension.

Dans ses déterminations du 13 juin 2025, A.________ s’est opposé à la requête de suspension le visant, au motif que les conditions légales d’une telle mesure n'étaient pas réunies. Il a exposé que la mesure de suspension n'était pas motivée par les nécessités d’une éventuelle procédure principale de révocation et, du fait de la sanction recherchée, qu'elle constituait un détournement du but pour lequel la procédure de suspension avait été instituée. Il a ajouté que le simple dépôt d’une plainte pénale ne pouvait justifier une suspension, cette mesure ne pouvant être prise qu'en cas de soupçons suffisamment établis, en ce sens qu'une instruction pénale devait être formellement ouverte. Il a encore soutenu qu'à supposer qu'il puisse lui être reproché d’être à l’origine d’une perturbation notable et durable des relations avec ses homologues, le législateur cantonal avait expressément renoncé de faire de ce motif une cause de suspension. Enfin, quant aux tensions au sein de la municipalité, il a estimé qu'elles étaient structurelles et remontaient au début de la législature, de sorte qu'il n'y avait pas d’indices sérieux démontrant qu'il portait la seule responsabilité de leur existence.

G.                     Par décision du 18 juin 2025, le Conseil d’Etat a suspendu A.________ de sa fonction de conseiller municipal à Prilly, avec effet immédiat jusqu’au 31 décembre 2025 (1), retiré l’effet suspensif à un éventuel recours (2) et rendu la décision sans frais (3). Pour l’essentiel, il a considéré que, bien que ce cas ne soit pas cité dans la liste exemplative des motifs de suspension de l’art. 139b al. 2 2ème phrase LC, le fait pour un membre de la municipalité de perturber gravement la relation avec ses homologues, non pas en raison de désaccords politiques, mais par un comportement inapproprié avéré, pouvait constituer un motif de suspension et que celui-ci était réalisé en l’espèce. Le Conseil d’Etat a précisé qu'aucun motif ne lui permettait de s’écarter significativement de la description des comportements problématiques du recourant que les autres membres de la municipalité faisaient dans la requête de suspension du 12 mai 2025, celle-ci et les pièces annexées démontrant l'unanimité à dénoncer des excès verbaux et de colère du recourant qui suscitaient la crainte. Le Conseil d'Etat a encore relevé, s'agissant des tensions qui existeraient au sein de la municipalité, qu'il n'apparaissait pas qu'elles aient provoqué des incidents comparables à ceux qui étaient reprochés au recourant. Ces tensions avaient au contraire pu être gérées dans un cadre institutionnel ordinaire, ce qui tendait à démontrer que les problèmes ayant suscité le dépôt de la demande de suspension n'étaient ni politiques, ni structurels, ni systémiques, mais qu'ils découlaient du comportement personnel inapproprié d’A.________. Le Conseil d’Etat a conclu que le recourant, par la véhémence excessive de certains propos et comportements, troublait fortement le fonctionnement de la municipalité et à tout le moins celui d’une partie significative de l’administration communale, cela indépendamment de toute considération politique, les constats étant partagés par tous les autres membres de la municipalité, quel que soit leur appartenance partisane. Le Conseil d’Etat a estimé que les agissements reprochés au recourant constituaient des motifs graves de nature à s’opposer à la continuation de son mandat et à compromettre la confiance ou l’autorité qu’impliquait la fonction de conseiller municipal au sens de l’art. 139b al. 2 LC. Le Conseil d’Etat a également considéré que la mesure de suspension était proportionnée, l’intérêt public à éviter des dysfonctionnements de la municipalité et de l’administration communale prévalant sur l’intérêt privé du recourant à pouvoir continuer à exercer sa fonction. A cet égard, le Conseil d’Etat a aussi rappelé que la question de savoir si le recourant pouvait continuer à percevoir son traitement ne se posait pas dans la présente procédure, la décision ne portant pas sur ce point. Le cas échéant, cette question pourrait être examinée dans le cadre d’une procédure distincte.

H.                     Le 18 juin 2025 également, le Conseil d’Etat a ordonné l'ouverture d'une enquête administrative visant à déterminer si le motif de révocation prévu par l’art. 139b al. 3 let. c LC était réalisé et a désigné la préfète de la Broye-Vully, J.________, pour mener cette enquête, si possible d’ici au 1er octobre 2025.

I.                       Par acte du 30 juin 2025, par l'intermédiaire de son avocat, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision du Conseil d’Etat (ci-après: l'autorité intimée) du 18 juin 2025 concluant, préalablement, à la restitution de l’effet suspensif et, principalement, à la réforme de la décision attaquée en ce sens que la requête de suspension de ses fonctions de conseiller municipal de la commune de Prilly est rejetée, le recourant étant immédiatement rétabli dans l’entier de ses fonctions, charges et prérogatives. Subsidiairement, le recourant conclut à l’annulation de la décision attaquée, la cause étant renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle instruction et nouvelle décision, dans le sens des considérants.

A titre de mesures d’instruction, le recourant a notamment requis la participation de la Préfecture du district de l’Ouest lausannois à la procédure et la production de son dossier, la tenue d’une audience publique avec plaidoiries au sens de l’art. 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101), l’audition de L.________, ancienne cheffe des ressources humaines de la commune de Prilly et la production par l'autorité intimée de la décision formelle ordonnant l'ouverture d'une enquête administrative. Le recourant a également demandé à être mis au bénéfice de l’assistance judiciaire.

Par avis du 2 juillet 2025, le juge instructeur a provisoirement dispensé le recourant d’une avance de frais.

Par décision du 3 juillet 2025, le juge instructeur a accordé le bénéfice de l’assistance judiciaire au recourant, dans la mesure suivante: exonération d’avances, exonération des frais judiciaires et assistance d’office d’un avocat en la personne de Me Arnaud Thièry.

Le 21 juillet 2025, l'autorité intimée, représentée par la DGAIC, a produit son dossier et le mandat d’enquête administrative confié à la préfète J.________. Elle a également déposé une réponse au terme de laquelle elle conclut au rejet de la requête de restitution de l’effet suspensif ainsi qu’au rejet du recours, sous suite de frais.

Dans sa réponse du 21 juillet 2025, la municipalité, par l'intermédiaire de ses avocats, a également conclu, sous suite de frais et dépens, au rejet de la requête de restitution de l'effet suspensif et au rejet du recours. Elle s’est en outre opposée à l’audition du témoin (L.________) requise par le recourant.

Dans sa réplique du 18 août 2025, le recourant a confirmé les conclusions prises au pied de son recours. Il a en outre requis la production des pièces suivantes:

-        le rapport du coaching/médiation effectué en 2024 par M.________ en faveur des chefs de service;

-        le rapport établi par K.________ SA (sic), relatif à l'organisation de l'administration communale;

-        la lettre d'excuses adressée en mai 2024 à N.________, cheffe du service communal de l'urbanisme et des constructions.

Par avis du 20 août 2025, le juge instructeur a avisé les parties qu’en l’état, l’audition de L.________ en qualité de témoin et la production des trois pièces complémentaires requises par le recourant dans sa réplique n'étaient pas ordonnées.

Le 29 août 2025, l'autorité concernée a déposé des déterminations complémentaires spontanées maintenant les conclusions prises au pied de sa réponse du 21 juillet 2025 et a requis l’audition, en qualité de parties, du syndic B.________, des conseillers municipaux C.________ et E.________, ainsi que de la secrétaire municipale H.________. La municipalité a également requis la production des procès-verbaux des auditions tenues par J.________ dans le cadre de son enquête administrative, ainsi que de son rapport.

J.                      Le 4 septembre 2025, la CDAP a tenu une audience de débats publics au sens de l’art. 6 § 1 CEDH. Il ressort du procès-verbal de l'audience ce qui suit:

[…] A titre de réquisition d'entrée de cause, Me Thièry réitère sa réquisition tendant à l'audition de Mme L.________, ancienne cheffe des ressources humaines de la commune de Prilly, en qualité de témoin.

L'autorité intimée n'a pas de réquisition d'entrée de cause à formuler.

A titre de réquisition d'entrée de cause, l'autorité concernée réitère sa réquisition tendant à l'audition de MM. B.________, C.________ et H.________ et de Mme H.________ en qualité de parties, ainsi qu'à la production par Mme J.________, Préfète du district de la Broye-Vully, des procès-verbaux des auditions tenues dans le cadre de l'enquête administrative dont elle est chargée et de son rapport.

Le président rappelle l'objet de la cause.

Interrogé par le président sur les faits survenus le 2 mai 2025 dans le bureau de M. B.________ et les propos tenus à cette occasion, le recourant explique les circonstances ayant conduit à cet évènement comme suit. Cette discussion avec M. B.________ a eu lieu dans le contexte de l'organisation de la fête nationale, qui lui était confiée pour l'édition 2025, et qui a suscité des désaccords au sein de la municipalité, en particulier avec M. B.________. Alors que la cheffe de son service lui avait rapporté la pression à laquelle elle était soumise par M. B.________ dans le cadre de l'organisation de cet évènement, le recourant a abordé avec le syndic les problématiques qui se posaient. Lors de leur discussion, il déclare que M. B.________ et lui-même ont haussé le ton. Il ajoute que M. C.________ est entré dans le bureau de M. B.________ un peu plus tard, alors qu'il était sur le point de quitter la pièce. Il s'est retrouvé bloqué entre les deux. Il a posé les mains sur les épaules de M. B.________ en lui demandant de pouvoir retourner travailler tranquillement. La discussion s'est toutefois poursuivie. Un employé de la municipalité est intervenu par la suite pour leur demander de faire moins de bruit et de se déplacer dans une autre salle. Le recourant explique avoir fermé l'écran de l'ordinateur de M. B.________ qui se trouvait sur son bureau. En se levant pour quitter la pièce, la chaise sur laquelle il était assis est tombée; il l'a relevée.

Le président interpelle le recourant sur les propos tenus lors de cette discussion. Le recourant répond que les critiques formulées à M. B.________ portaient sur les méthodes pratiquées. Il confirme lui avoir dit que "les descendants d'Hitler ne peuvent pas me donner la leçon de la démocratie" et l'avoir traité de "sale facho". Il reconnait avoir tenu les propos rapportés par la municipalité dans sa demande de suspension.

Le président interroge ensuite le recourant sur les gestes qu'il a eus lors des faits survenus le 2 mai 2025. Le recourant conteste avoir empoigné les poignets de M. B.________. Il explique avoir posé ses mains sur les épaules de ce dernier en lui demandant de le laisser tranquille.

Interpellé sur les mêmes faits, M. B.________ exprime que le recourant banalise la situation. Les faits se sont déroulés tels que décrits dans la requête de suspension et les écritures de l'autorité concernée.

Sur question du président, M. C.________ confirme la version exposée par M. B.________. Il explique que le recourant a "pété les plombs" et qu'il a haussé le ton, tandis que M. B.________ et lui-même n'ont pas haussé le ton. Il confirme que le recourant a saisi M. B.________ par les poignets et a claqué l'écran de l'ordinateur du syndic. M. C.________ explique qu'il était dans le bureau de M. B.________ lorsque le recourant a tenu les propos qui lui sont reprochés. Il ajoute que le recourant a également saisi une pierre décorative se trouvant sur le bureau de M. B.________, qu'il a fait mine de la lancer et a ensuite frappé le bureau avec. Il rapporte que le recourant a également violemment lancé au sol la chaise sur laquelle il était assis.

Interrogé par le président, le recourant soutient avoir fermé l'écran d'ordinateur de M. B.________ qui dépassait le bord du bureau et qui l'empêchait ainsi de passer. Il conteste l'avoir fermé violemment. Il admet que le moment était tendu. S'agissant de la lourde pierre saisie, il explique qu'il a l'habitude, pendant des débats, de saisir un objet. Lorsqu'il a constaté qu'il s'agissait d'un objet lourd, il a reposé la pierre. Son but était de s'occuper les mains. Il maintient en outre ne pas avoir renversé la chaise volontairement, mais que celle-ci est tombée lorsqu'il s'est levé.

A ce sujet, M. C.________ maintient que le recourant a saisi la chaise et qu'il l'a propulsée contre le sol.

Me François Roux montre à la cour la pierre dont il est question. Il constate qu'elle est lourde.

Interpellé par le président, M. B.________ explique s'être senti menacé lorsque le recourant a saisi la pierre. Il répond que le recourant ne s'est pas calmé au fil de la discussion.

Sur interpellation du président, M. C.________ confirme la version exposée par M. B.________.

Interpellé sur le fait que M. B.________ l'aurait empêché d'assister aux funérailles de M. I.________, chef de service de la jeunesse et du sport décédé, le recourant explique qu'il s'entendait bien avec ce collaborateur et maintient que la municipalité a exprimé que la famille du défunt ne souhaitait pas qu'il soit présent aux funérailles. Il confirme l'instrumentalisation de sa mise à l'écart, tout en précisant qu'il ne sait pas qui au sein de l'administration a exprimé que sa présence n'était pas souhaitée. Il reproche à M. B.________ de ne pas le lui avoir dit directement, mais de l'avoir appris par le biais d'un courriel de la cheffe du service des ressources humaines adressé à plusieurs collaborateurs.

Me François Roux se réfère au courriel du 30 août 2024 de Mme L.________ (sous pièce 5 du bordereau produit à l'appui de la réponse de la municipalité) dont il ressort que la famille de M. I.________ s'était adressée au service des ressources humaines pour exprimer son souhait que le recourant ne soit pas présent à la cérémonie d'ensevelissement et qu'il ne communique pas avec la famille au motif que le défunt avait subi des pressions de sa part.

A ce sujet, M. B.________ soutient avoir téléphoné au recourant pour l'informer du souhait exprimé par la famille de M. I.________.

S'agissant du courriel produit par la municipalité sous pièce 5, Me Thièry soutient qu'il n'est pas clair, de sorte que la demande d'audition de Mme L.________ est réitérée. Son mandant conteste par ailleurs avoir reçu un téléphone de M. B.________ au sujet des funérailles de M. I.________. Il l'a appris par le biais d'un courriel adressé également aux autres membres du service.

Interpellé par le président sur les excès verbaux et de colère qui lui sont reprochés par la municipalité, le recourant expose que la législature est conflictuelle et tendue. Il rappelle le contexte de la législature et la composition politique de la municipalité. Il confirme qu'il y a eu des moments de tension et de colère au sein de la municipalité depuis le début de la législature, de la part de tout le monde, y compris lui.

Sur demande du président, M. E.________ donne un exemple relatif au comportement adopté par le recourant. Il relate un évènement lors duquel le recourant, qui lui avait exprimé se sentir mobbé, s'est alors penché vers lui en lui disant "c'est une honte". Le recourant lui a ensuite demandé d'aller "s'expliquer entre hommes". M. E.________ exprime avoir craint une agression physique de la part du recourant.

Au sujet de cet évènement, M. B.________ explique s'être levé pour prévenir tout incident et avoir accompagné son collègue M. E.________.

Mme H.________ confirme les déclarations de MM. B.________ et E.________. Les débordements du recourant rapportés se sont effectivement déroulés ainsi. Elle exprime que certains collaborateurs, qui ont travaillé en lien direct avec le recourant, ont actuellement encore peur de lui.

Le président demande à l'autorité intimée de quelle manière la crainte inspirée par le recourant a été évaluée. M. O.________ explique que, malgré les désaccords qui peuvent exister, il n'est pas commun d'avoir peur d'un collègue.

Mme H.________ exprime avoir craint la réaction du recourant après l’envoi du courriel communiquant la requête de suspension à son endroit. Elle a alors attendu que les locaux soient vides pour transmettre ce courriel au recourant, puis a quitté son poste.

Sur question de Me Thièry, Mme H.________ répond qu'à la suite de la décision de suspension, il a été convenu que les effets du recourant lui soient remis par l'intermédiaire de M. G.________, Préfet du district de l'Ouest lausannois. A l'occasion de la remise de ses effets, le recourant était calme.

Au sujet de la séance de municipalité au cours de laquelle M. E.________ a craint l'attitude du recourant, ce dernier explique avoir été insulté et traité de "psychopathe" par son collègue. Le recourant a alors pris ses affaires et suggéré à son collègue d'aller discuter dans une autre salle. M. B.________ l'a suivi et lui a mis la main sur l'épaule en lui disant de partir.

Me Thièry explique que le recourant essaie d'exprimer qu'il y a toujours eu des tensions au sein de la municipalité. Il soutient que la municipalité ne donne aucun exemple concret sur les comportements problématiques reprochés à son mandant.

Le recourant donne deux exemples illustrant les tensions existant au sein de la municipalité. Il rapporte qu'à la suite d'une nouvelle répartition des dicastères, il a été chargé de la représentation de la ville au sein de la ********. Il soutient que M. B.________, qui faisait auparavant partie du conseil d'administration de cette entité, a toutefois refusé de lui transmettre ce dossier. Comme deuxième exemple, il expose que, face à des difficultés financières rencontrées par la municipalité, les propositions budgétaires qu'il a soumises n'ont pas été acceptées par la municipalité.

Sur demande du président, l'autorité intimée expose n'avoir rien d'autre à exprimer.

Me François Roux précise que dans le contexte rencontré avec le recourant, le Préfet de l'Ouest lausannois devait assister à plusieurs séances de la municipalité, ce qui n'est pas usuel.

M. B.________ confirme ce qui précède.

A ce sujet, Mme H.________ précise que six séances de la municipalité ont eu lieu en la présence de M. G.________.

En réponse à Me Thièry, M. B.________ confirme que Mme J.________ a assisté à une séance de la municipalité en 2022 pour s'assurer de la bonne tenue de celle-ci.

Sur interpellation du président, le recourant expose ne plus être en incapacité de travailler pour cause de maladie.

Me Thièry souhaite que la municipalité s'exprime sur la manière dont elle voit la suite. La municipalité répond qu'il ne s'agit pas de l'objet du jour. […]"

                        Les parties ont eu la faculté de se déterminer sur ce procès-verbal, ce que le recourant et la municipalité ont fait par courriers du 17 septembre 2025.

Considérant en droit:

1.                      La Cour examine d'office la recevabilité des recours qui lui sont soumis (art. 6 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).

a) aa) Selon l’art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. L'alinéa 2 précise que les décisions du Grand Conseil et du Conseil d'Etat, en première instance ou sur recours, ne sont pas susceptibles de recours au Tribunal cantonal.

L'art. 86 al. 2 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) exige des cantons qu'ils instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu’une décision d’une autre autorité judiciaire peut faire l’objet d’un recours devant le Tribunal fédéral. Cette exigence découle de la garantie d'accès au juge prévue à l'art. 29a Cst. Elle permet toutefois des dérogations dans des cas exceptionnels, notamment pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant; dans ce dernier cas, les autorités cantonales peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal (art. 86 al. 3 LTF).

La CDAP a ainsi retenu que l'art. 92 al. 2 LPA-VD exposé ci-dessus, prévoyant que "les décisions du Grand Conseil et du Conseil d'Etat, en première instance ou sur recours, ne sont pas susceptibles de recours au Tribunal cantonal ", devait être interprété en conformité avec les art. 29a de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 86 LTF (CDAP GE.2023.0030 du 12 avril 2023 consid. 3; GE.2015.0121 du 18 mai 2018 consid. 1a; GE.2015.0066 du 24 avril 2015 consid. 2a/bb; GE.2014.0054 du 23 septembre 2014 consid. 1c). Autrement dit, les décisions du Grand Conseil et du Conseil d'Etat qui ne présentent pas de caractère politique prépondérant, restent susceptibles de recours devant la CDAP, en dépit de la lettre de l'art. 92 al. 2 LPA-VD.

Selon la jurisprudence, l'accès au juge ne doit être exclu que de manière restrictive et ne trouver application que si l’aspect politique prévaut sans discussion (ATF 147 I 133 consid. 1.7.2; 147 I 1 consid. 3.3.2; 141 I 172 consid. 4.4.1). Ainsi, il ne suffit pas que la cause ait une connotation politique; encore faut-il que celle-ci s'impose de manière indubitable et relègue à l'arrière-plan les éventuels intérêts juridiques privés en jeu (cf. ATF 136 I 42 consid. 1.5.4; 136 II 436 consid. 1.2; TF 8C_353/2013 du 28 août 2013 consid. 6.2). Le manque de justiciabilité peut constituer un indice de ce caractère (ATF 144 I 181 consid. 5.3.2), de même que le fait qu'une décision ne porte pas atteinte à des droits individuels (ATF 136 I 42 consid. 1.5; TF 2C_885/2011 du 16 juillet 2012 consid. 2.2.3.2). L’accès au juge étant garanti par la Constitution (art. 29a), il convient d'interpréter l'art. 86 al. 3 LTF, qui déroge à cette garantie, de manière stricte. Le texte de l'art. 86 al. 3 LTF, par l'exigence du caractère politique "prépondérant" ("vorwiegend"; "prevalentemente"), indique du reste que seules les situations revêtant à l'évidence un caractère politique sont visées.

bb) En l'espèce, la décision attaquée prononce la suspension du recourant de sa fonction de conseiller municipal jusqu'au 31 décembre 2025, impliquant l'interdiction de siéger en séances de municipalité et d'assister aux assemblées du conseil communal en qualité de municipal, le retrait de la gestion de son dicastère et l'interdiction de signer des actes au nom et pour le compte de l'autorité communale concernée.

D'après la jurisprudence, une mesure de suspension d'un conseiller municipal prise en application de l'art. 139b al. 1 LC peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, nonobstant l'art. 92 al. 2 LPA-VD (CDAP GE.2019.0160 du 7 octobre 2019 consid. 1; GE.2018.0148 du 5 décembre 2018 consid. 1b), de sorte que la CDAP est compétente pour connaître du présent recours.

b) En vertu de l’art. 74 LPA-VD, sont susceptibles de recours, en particulier: les décisions finales (al. 1), les décisions sur mesures provisionnelles (al. 3), ainsi que les autres décisions incidentes notifiées séparément si elles peuvent causer un préjudice irréparable au recourant (al. 4 let. a).

Dans son arrêt 1C_44/2019 du 29 mai 2019 consid. 1.2 rendu sur recours contre l’arrêt CDAP GE.2018.0148 précité, le Tribunal fédéral a considéré que la décision suspendant de ses fonctions un conseiller municipal était une décision de mesures provisionnelles au sens de l’art. 98 LTF dès lors qu’elle n’est qu’une décision à caractère temporaire, qui règle une situation juridique en attente d’une réglementation définitive au travers d’une décision principale ultérieure (voir Message du 28 février 2001 concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale, p. 4133 ch. 4.1.4.2; TF 1C_470/2008 du 11 novembre 2008 consid. 2.2). Les mesures provisionnelles sont tantôt des décisions finales au sens de l’art. 90 LTF lorsqu’elles sont prises dans une procédure autonome, tantôt des décisions incidentes, lorsqu’elles sont prononcées au cours d’une procédure conduisant à une décision ultérieure (cf. ATF 134 I 83 consid. 3.1 et les références; TF 1C_315/2013 du 7 octobre 2013 consid. 1.1). Dans l’arrêt précité TF 1C_44/2019, la décision attaquée a été qualifiée de décision finale (art. 90 LTF), dans la mesure où la suspension est indépendante de la décision de révocation. En effet, l’autorité compétente pour rendre une décision de suspension est le Conseil d’Etat (art. 139b al. 1 LC), alors que la décision de révocation est prise par le corps électoral (art. 139b al. 3 LC). De plus, si la décision de révocation peut succéder à celle de suspension, il peut aussi arriver que la période de législature arrive à son terme avant qu'une procédure de révocation n'ait pu être introduite ou qu'aucun motif ne justifie finalement l'ouverture d'une telle procédure, de sorte que la décision de suspension met fin à la procédure conformément à l'art. 90 LTF. Il faut ainsi admettre que le recours devant le Tribunal cantonal est ouvert, dès lors que la suspension est une décision de mesures provisionnelles, que cette décision, laquelle est indépendante de la décision de révocation, présente un caractère final et qu’elle est susceptible d’un recours au Tribunal fédéral. L’art. 86 al. 2 LTF implique ainsi qu’un recours soit en l’espèce également possible auprès de la CDAP. De surcroît, l’art. 74 al. 3 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD, prévoit expressément que les décisions de mesures provisionnelles sont susceptibles de recours auprès de la CDAP.

c) Selon l'art. 75 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD, a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce que cette décision soit annulée ou modifiée.

En l'espèce, la qualité pour recourir du recourant, au regard de l’art. 75 al. 1 let. a LPA-VD, ne fait pas de doute, dès lors qu'il est directement touché par la décision du 18 juin 2025 de l'autorité intimée le suspendant de ses fonctions de conseiller municipal.

d) Enfin, le recours a été déposé en temps utile (art. 96 LPA-VD) et remplit les autres conditions de forme prévues par la loi (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.

2.                      A titre de mesures d'instruction, le recourant a notamment requis l'audition de L.________ en qualité de témoin, la participation de la Préfecture du district de l’Ouest lausannois à la procédure, la tenue d’une audience publique, la production de son dossier, du rapport du coaching effectué au sein de la municipalité en 2024, du rapport établi par l'entreprise K.________ et de la lettre d'excuses adressée en mai 2024 à N.________.

a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend le droit pour les intéressés de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 144 I 11 consid. 5.3; 143 V 71 consid. 3.4.1; 137 II 266 consid. 3.2; 137 IV 33 consid. 9.2; 136 I 265 consid. 3.2 et les références citées). Ce droit suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à le prouver. Le droit d'être entendu ne comprend toutefois pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 140 I 68 consid. 9.6.1; 134 I 140 consid. 5.3; 130 II 425 consid. 2.1). L'autorité peut donc mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 138 III 374 consid. 4.3.2; 136 I 229 consid. 5.3; 134 I 140 consid. 5.3; 130 II 425 consid. 2.1 et les références citées). La procédure administrative est en principe écrite (art. 27 al. 1 LPA-VD). Toutefois, lorsque les besoins de l'instruction l'exigent, le Tribunal peut tenir une audience (art. 27 al. 2 LPA-VD), recourir à une inspection locale et aux expertises (art. 29 al. 1 let. b et c LPA-VD).

b) En l'espèce, la Cour a tenu une audience publique au sens de l'art. 6 § 1 CEDH au cours de laquelle le recourant a été entendu dans ses explications qui ont fait l’objet d’un procès-verbal à propos duquel les parties ont pu se déterminer. A cela s'ajoute que le dossier de la cause comprend, entre autres, le compte-rendu de la séance extraordinaire de la municipalité du 5 mai 2025, le dossier original et complet de l'autorité intimée, la requête de suspension déposée par l'autorité intimée, les déterminations du recourant à ce sujet, la décision attaquée ainsi que les écritures des parties, de sorte que, sur la base de l'ensemble de ces éléments, une représentation précise des faits pertinents peut être établie.

Partant, la Cour s'estime suffisamment renseignée sur la base des déclarations des parties protocolées au cours de l'audience publique tenue le 4 septembre 2025 et des pièces du dossier pour statuer en toute connaissance de cause. Dès lors, par appréciation anticipée des preuves, la Cour considère qu'il n'y a pas lieu de donner suite aux autres réquisitions du recourant, à savoir l'audition de L.________ en qualité de témoin et la production des pièces requises dans le cadre de la réplique du 18 août 2025, sans qu'il n'en résulte une violation de son droit d'être entendu. En effet, les mesures d'instruction requises n'apparaissent pas nécessaires, ni susceptibles d'influencer le sort de la cause, comme cela résulte des motifs qui suivent. L.________ n’a travaillé au sein de l’administration prillérane que durant une période d’essai, du 1er juin 2024 au 25 septembre 2024, soit plusieurs mois avant les faits principalement à l’origine de la requête présentée par la municipalité auprès du Conseil d’Etat. Son courriel du 30 août 2024 relatif aux obsèques de I.________ figure par ailleurs au dossier (pièce 5 produite par la municipalité). Les autres documents dont la production est requise par le recourant ont tous trait au fonctionnement général de l’administration communale depuis l’année 2021 et non pas spécifiquement aux comportements qui lui sont reprochés, alors que c’est ceux-ci qui sont à l’origine de la décision contestée. Les éléments figurant au dossier sont plus précis et spécifiques aux questions pertinentes pour apprécier le bien-fondé de la décision de suspension. Les pièces complémentaires dont la production est requise par le recourant ne sont ainsi pas de nature à influer sur le sort de la présente cause.

Pour les mêmes raisons, il n'y a pas lieu de donner suite à la mesure d'instruction requise par l'autorité concernée tendant à la production par la préfète du district de la Broye-Vully des procès-verbaux des auditions tenues dans le cadre de l'enquête administrative dont elle est chargée et de son rapport, celui-ci n’étant à ce stade pas encore achevé. La Cour rappelle qu'un d.ai au 1er octobre 2025 a été imparti à la préfète pour mener son enquête, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'anticiper sur le résultat de cette dernière. La présente cause concerne une décision de suspension provisoire et non pas l’opportunité éventuelle d’engager une procédure de révocation.

3.                      Sur le fond, le recourant reproche à l'autorité intimée d’avoir retenu que le fait pour un membre de la municipalité de perturber gravement la relation avec ses homologues, non pas en raison de désaccords politiques, mais par un comportement inapproprié avéré, constituait un motif de suspension au sens de l’art. 139b al. 2 1ère ph. LC, ce qui résulterait d’une interprétation erronée de cette disposition. A supposer que ce motif puisse justifier une mesure de suspension, le recourant considère que la requête repose de toute manière sur des divergences politiques, concernant notamment la gestion financière de la commune. Il considère en outre qu'il n'est pas établi qu'il serait à l'origine des tensions présentes au sein de la municipalité, lesquelles sont selon lui de nature structurelle. Enfin, il soutient que la décision attaquée viole le principe de la proportionnalité. Il expose à l'appui de son argument que la mesure de suspension prononcée n'est ni apte à assurer le bon fonctionnement de la municipalité compte tenu des tensions au sein du collège, ni nécessaire dès lors qu'une mesure moins incisive aurait permis d'atteindre le but visé. Il ajoute que la mesure ne respecte pas la proportionnalité au sens étroit en ce sens qu'il est sanctionné à moins d'une année des élections communales pour un évènement isolé.

a) L’art. 139b LC, qui traite de la suspension et de la révocation des membres des autorités communales, est libellé comme il suit dans sa teneur actuelle, entrée en vigueur le 1er juillet 2013:

"1 En présence de motifs graves, sur requête de la municipalité ou de la majorité des deux tiers du conseil général ou communal, le Conseil d'Etat, peut suspendre un ou plusieurs membres de la municipalité ou du conseil général ou communal. Le Conseil d'Etat détermine la durée de la suspension, qui ne peut excéder une année. La décision est renouvelable dans le cas où une procédure pénale reste pendante.

2 Constituent des motifs graves toutes les circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, ne permettent pas la continuation du mandat pour lequel le ou les membres de la municipalité ou du conseil général ou communal ont été élus ou sont de nature à compromettre la confiance ou l'autorité qu'impliquent leurs fonctions. Sont notamment considérés comme de tels motifs l'ouverture d'une instruction pénale à raison d'un crime ou d'un délit, une incapacité durable, une absence prolongée ou une violation des dispositions de la présente loi en matière de conflit d'intérêt ou d'interdiction d'accepter ou de solliciter des libéralités ou d'autres avantages (au sens des articles 65a et 100a de la présente loi).

3 Le Conseil d'Etat soumet la question de la révocation d'un ou de plusieurs membres de la municipalité ou du conseil communal au corps électoral de la commune concernée:

a. lorsque la durée de la suspension est échue et que l'intéressé se trouve encore en incapacité ou en absence;

b. lorsque l'intéressé concerné a fait l'objet d'une décision pénale condamnatoire à raison d'un crime ou d'un délit, définitive et exécutoire;

c. lorsqu'une enquête administrative a permis d'établir la responsabilité de l'intéressé dans le cas d'une perturbation des relations avec ses homologues et qu'une tentative de conciliation du préfet ou chef du département en relation avec les communes a échoué;

d. lorsqu'une enquête administrative a permis d'établir la réalisation de l'un des cas visés aux articles 65a et 100a de la présente loi.

4 Lorsque de tels motifs concernent un ou plusieurs membres du conseil général, le Conseil d'Etat soumet la question de la révocation à ce corps. La loi sur l'exercice des droits politiques règle la procédure.

5 Si plusieurs membres de la municipalité ou du conseil communal sont suspendus, les articles 139 et 139a de la présente loi et 82, 86 à 87 de la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques s'appliquent."

b) Conformément à la jurisprudence constante, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause, il convient de rechercher la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer. Il peut s'agir notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique), étant précisé que le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation (ATF 144 V 313 consid. 6.1; 142 IV 389 consid. 4.3.1; 141 III 53 consid. 5.4.1 p. 59).

Dans le projet de loi du Conseil d'Etat relatif à l'adoption de l'art. 139b al. 2 LC dans sa teneur actuelle, la liste exemplative des motifs de suspension figurant à la seconde phrase de cette disposition comprenait la "perturbation notable et durable des relations entre le membre concerné et ses homologues qui est imputable au dit membre" (Exposé des motifs et projets de lois modifiant la loi du 28 février 1956 sur les communes n° 453 [EMPL], Bulletin du Grand Conseil [BGC], 2012-2017, Tome 2 [Conseil d’Etat], p. 373). Sur proposition de sa commission, le Grand Conseil a toutefois supprimé cette mention. En effet, "un commissaire a estimé qu'il y a une trop grande part d'arbitraire s'il suffit de considérer qu'une personne est perturbatrice pour justifier une suspension: ainsi, les municipalités où il y a six membres d'un bord et un de l'autre ne sont pas rares, le pas de considérer qu'en cas de désaccord une telle personne perturbe le bon fonctionnement de la municipalité étant vite franchi. Il a dès lors déposé un amendement visant à supprimer dans l'énumération des causes pouvant mener à une suspension la phrase "une perturbation notable et durable des relations entre le membre concerné et ses homologues qui est imputable au dit membre". Une majorité de commissaires a estimé que le texte devait être rédigé avec la plus grande prudence. Il s'agit d'une matière délicate: la loi ne doit pas être durcie sur la base de cas exceptionnels, dont l'analyse après coup montre que les choses sont souvent plus complexes qu'il n'y paraît." (Rapport de la Commission chargée d'examiner l'EMPL, BGC, 2012-2017, Tome 2 [Grand Conseil], p. 101 ad art. 139b; voir ég. p. 184 pour le vote en premier débat).

c) La mesure de suspension doit être proportionnée. Le principe de la proportionnalité (cf. art. 5 al. 2 Cst. et 7 al. 2 Cst-VD) exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité). Une mesure viole en outre le principe de la proportionnalité si elle excède le but visé et ne se trouve pas dans un rapport raisonnable avec ce but et les intérêts publics et privés compromis (cf. ATF 138 I 331 consid. 7.4.3.1; 136 IV 97 consid. 5.2.2; TF 8C_869/2015 du 12 août 2016 consid. 6.2).

Comme cela ressort du texte de l'art. 139b al. 2, 1ère phrase, LC, la suspension sert notamment à préserver la confiance et l'autorité qu'implique la fonction de conseiller municipal. La suspension préventive d'un conseiller municipal est une mesure de sûreté instituée dans l'intérêt de la bonne marche de l'administration, en vue d'une éventuelle révocation définitive. Il s'agit d'une mesure provisoire destinée à supprimer ou éviter aussi d'éventuels dysfonctionnements de l'administration lorsque la situation exige une solution immédiate. Fondée sur une appréciation prima facie des faits, elle ne préjuge pas du sort d'une éventuelle procédure de révocation (cf. TF 1C_459/2008 du 13 janvier 2009 consid. 1.2; TAF A-372/2012 du 25 mai 2012 consid. 5.2 et 6.2). Par ailleurs, le Conseil d'Etat prononce la suspension selon l'art. 139b LC seulement sur requête des autorités communales élues. Celles-ci disposent, comme le Conseil d'Etat, d'une certaine marge d'appréciation. Il n'appartient pas au Tribunal de se mettre à la place de ces autorités et de statuer librement sur l'opportunité d'une mesure de suspension (cf. art. 98 LPA-VD; cf. aussi TAF A-372/2012 du 25 mai 2012 consid. 5.2 et 7).

d) aa) En l'espèce, les évènements survenus le 2 mai 2025 dans le bureau du syndic, lesquels constituent le noyau du présent litige, n'ont pour l'heure pas conduit à l'ouverture d'une procédure pénale, selon les éléments figurant au dossier de la cause, de sorte que c'est à juste titre que la suspension prononcée par l'autorité intimée ne repose pas sur ce motif, qui ne sera au demeurant pas examiné par la Cour.

La décision attaquée repose sur la perturbation par le recourant des relations au sein de l'exécutif communal, laquelle ne figure pas dans la liste exemplative de l'art. 139b al. 2 2ème ph. LC. Il ressort des travaux préparatoires relatifs à la modification de l'art. 139b LC que le retrait de ce motif visait à prévenir un recours abusif à la mesure de suspension en cas de divergences d'opinions politiques au sein de la municipalité. En revanche, si le législateur a certes renoncé à mettre en avant ce motif de suspension pour les raisons exposées, rien n'indique une volonté de l'exclure complètement. Certes, l’interprétation littérale de l’art. 139b al. 2 LC ne permet pas de circonscrire avec exactitude ce qu’il faut comprendre par "les circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, ne permettent pas la continuation du mandat […] ou sont de nature à compromettre la confiance ou l’autorité qu’impliquent [les] fonctions" du membre élu. Toutefois, faute d’énumération exhaustive, on ne saurait conclure de l’art. 139b al. 2 LC qu’il exclut que d’autres motifs justifient une suspension s’ils remplissent les conditions fixées à la 1ère phrase de la disposition, laquelle constitue une clause générale. En l'occurrence, les faits survenus le 2 mai 2025, ainsi que le comportement reproché au recourant à cette occasion, présentent une certaine gravité, qui n’est pas négligeable. Ils constituent un point de rupture entre les membres de la municipalité, mettant à mal le fonctionnement de l'organe exécutif. Dans ces conditions, il y a lieu d'admettre l'existence de circonstances qui, selon la bonne foi, ne permettent pas la continuation du mandat pour lequel le recourant a été élu.

bb) En présence d'une perturbation des relations au sein de l'exécutif communal, compte tenu du but poursuivi par la suppression de ce motif de la liste exemplative figurant à l’art. 139b al. 2 2ème ph. LC, il convient d’examiner si la requête de suspension liée à cette perturbation est ou non motivée par des considérations politiques. En l'occurrence, l'autorité intimée a rendu sa décision sur la base des éléments rapportés dans la requête de suspension et de ses annexes, dont il ressort, à l'unanimité des quatre autres conseillers municipaux, que le recourant se livre régulièrement à des accès de colère et des excès verbaux. A cet égard, les faits survenus le 2 mai 2025 ont présenté une intensité particulière. Compte tenu de ces éléments, l'autorité intimée était fondée à considérer que la requête de suspension déposée par la municipalité reposait sur le comportement inadéquat du recourant et non sur des considérations politiques, quoi qu'en dise le recourant. En effet, si la rupture de collégialité du recourant liée au budget 2025 a sans doute créé des dissensions supplémentaires au sein du collège, c’est le comportement du recourant, et non pas des dissentions politiques, qui sont à l’origine de la suspension. Ce constat est renforcé par le fait que la requête de suspension est intervenue plus de cinq mois après le désaccord lié au budget 2025, de sorte qu'on ne peut pas retenir de lien entre les deux. La requête est en revanche intervenue dix jours après l'altercation entre le recourant et le syndic au sein des locaux de la municipalité, ce qui montre qu'elle a été motivée par cet évènement.

cc) La décision attaquée se fonde sur la description des comportements problématiques du recourant dont les autres membres de la municipalité font état dans la requête de suspension du 12 mai 2025 et ses pièces annexées. Un contexte général de tension a été décrit par l'ensemble des conseillers municipaux, qui ont relevé des problèmes liés au comportement du recourant à d'autres occasions que le 2 mai 2025. En attestent par ailleurs la séance de la municipalité du 11 avril 2022 au cours de laquelle le recourant a tenu des propos provocants à l'endroit du syndic, de même que celle où A.________ a tenu des propos inappropriés à l’endroit de son collègue E.________, séance évoquée par ce dernier lors de l'audience du 4 septembre 2025.

En tout état de cause les faits survenus le 2 mai 2025 présentent à eux seuls une gravité suffisante pour requérir et prononcer la suspension. A cet égard, on relève que le recourant a reconnu avoir haussé le ton et tenu les propos qui lui sont reprochés. Quant aux gestes, les versions divergent, le recourant contestant l'interprétation de ceux-ci faite par ses deux collègues présents dans le bureau du syndic. Le comportement du recourant ne peut toutefois pas être minimisé pour autant; le tribunal n’a pas de raison de douter de la version des faits globalement présentée par le syndic B.________ et le municipal C.________. La Cour relève à cet égard que des désaccords au sein d'un organe exécutif ne peuvent pas justifier une telle escalade de violence verbale, voire physique. Le recourant a par ailleurs lui-même reconnu devoir effectuer un travail sur son comportement lors de la séance du 5 mai 2025. Il ressort en outre du dossier, notamment des pièces produites par le recourant, que les difficultés rencontrées avec ses homologues remontent avant le 2 mai 2025, de sorte que cet évènement s'insérait dans un contexte général problématique préexistant. A cela s'ajoute que la suspension, mesure provisoire, est fondée sur une appréciation prima facie des faits, de sorte que, pour cette raison également, la gravité de l'évènement survenu le 2 mai 2025 suffisait déjà à prononcer une telle mesure.

Le recourant soutient que la municipalité fait face, depuis le début de sa législature, à des tensions de nature structurelle et qu'on ne peut pas retenir qu'il serait le seul responsable d'une perturbation de la relation avec ses collègues. Il se prévaut notamment des nombreuses démarches entreprises pour demander une intervention et une médiation des services de l'Etat, qui auraient toutes échoué. En l'occurrence, ces mesures ont notamment été refusées au motif que d'autres mesures étaient déjà mises en place; force est de constater que celles-ci n'ont toutefois pas suffit à restaurer la cohésion au sein de la municipalité.

Quoi qu’il en soit, même si la municipalité est en proie à des divisions, celles-ci ne constituent de toute évidence pas des motifs justifiant l’attitude adoptée par le recourant vis-à-vis du syndic, voire d’autres membres de la municipalité ou de l’administration communale. La crainte qu’inspire le recourant est préoccupante à la fois pour le fonctionnement des autorités, mais aussi pour le quotidien des collaborateurs de l’administration communale.

dd) Au regard des reproches adressés au recourant par ses collègues municipaux, en particulier relativement aux faits survenus le 2 mai 2025, à savoir son accès de colère et la gravité des propos tenus, la mesure de suspension provisoire apparaît tout d'abord apte à atteindre son but, à savoir le bon fonctionnement de l'autorité municipale lorsqu'une intervention rapide se révèle nécessaire. En outre, on ne voit pas quelle autre mesure aurait permis de préserver le bon fonctionnement de l’autorité municipale et de l’administration communale pendant la durée de l’enquête administrative. En tout état de cause, comme exposé ci-avant, les autres mesures entreprises au préalable de cette altercation, à savoir notamment le coaching et le soutien apporté par le préfet du district de l'Ouest lausannois, respectivement par son prédécesseur, n'ont pas été concluantes.

Enfin, la nature des faits rapportés relativement au comportement du recourant justifie de ne pas le laisser exercer sa fonction provisoirement. En effet, l'intérêt à la préservation de la confiance et de l'autorité qu'implique la fonction de conseiller municipal et l'intérêt à éviter d'éventuels dysfonctionnements prévalent sur l'intérêt privé du recourant à pouvoir continuer à exercer sa fonction.

ee) Il résulte de ce qui précède que l'autorité n'a pas abusé du large pouvoir d'appréciation dont elle dispose en suspendant le recourant de sa fonction de conseiller municipal en raison des faits survenus le 2 mai 2025 dans le bureau du syndic et du contexte dans lequel ces faits s'inscrivent.

e) Enfin, quant à la question de la révocation, la Cour se contente de rappeler qu'une enquête administrative menée par la préfète du district de la Broye-Vully est en cours et que son résultat devrait être communiqué dans le courant de l’automne 2025, de sorte qu'il n'y a pas lieu de préjuger du résultat de ces investigations et donc de se prononcer sur cette question.

A toutes fins utiles, la Cour relève encore que selon les conclusions du rapport à rendre à l'issue de cette enquête, l'autorité intimée pourrait être amenée à revoir sa décision avant la fin de la durée de la suspension.

4.                      Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

a) Avec le présent arrêt, la requête de restitution de l'effet suspensif devient sans objet.

b) Les frais de justice devraient en principe être supportés par le recourant qui succombe (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Toutefois, dès lors que l'intéressé a été mis au bénéfice de l'assistance judiciaire par décision du 3 juillet 2025, ces frais seront laissés à la charge de l'Etat, sous réserve de remboursement lorsque le recourant sera en mesure de le faire (art. 122 al. 1 let. b et 123 al. 1 du code de procédure civile du 19 décembre 2008 [CPC; RS 272], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD).

c) Il convient encore de procéder au calcul de l'indemnité d'office de l’avocat du recourant. Le conseil d'office peut prétendre à un tarif horaire de 180 fr. en tant qu'avocat (art. 2 al. 1 let. a et b du règlement vaudois du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile [RAJ; BLV 211.02.3], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD) et au remboursement de ses débours fixés forfaitairement à 5% du défraiement hors taxe en première instance judiciaire (cf. art. 3bis al. 1 RAJ) et à 120 fr. par vacation dans le canton de Vaud (art. 3bis al. 3 RAJ).

En l'occurrence, dans sa liste des opérations du 17 septembre 2025, l'avocat du recourant a annoncé avoir consacré à l'affaire 42 heures, ce qui paraît approprié au vu des nécessités de la cause. L'indemnité de conseil d'office de Me Arnaud Thièry peut ainsi être arrêtée au montant de 8'710 fr. 70, soit 7'560 fr. d'honoraires (42 x 180 fr./h), 378 fr. de débours (7'560 fr. x 5%), 120 fr. de vacation et 652 fr. 70 de TVA à 8,1 %.

L'indemnité de conseil d'office est provisoirement supportée par le canton, le recourant étant rendu attentif au fait qu'il est tenu de rembourser le montant ainsi avancé dès qu'il sera en mesure de le faire (art. 122 al. 1 let. a et 123 al. 1 CPC, par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD).

d) La municipalité, qui a procédé par l'intermédiaire de mandataires professionnels et qui a pris des conclusions tendant au rejet du recours, a droit à des dépens à la charge du recourant (art. 55, 91 et 99 LPA-VD; art. 10 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).


 

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision du Conseil d'Etat du 18 juin 2025 est confirmée.

III.                    Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 (deux mille) francs, sont laissés à la charge de l'Etat de Vaud.

IV.                    L'indemnité d'office de Me Arnaud Thièry, conseil du recourant, est arrêtée à 8'710 fr. 70 (huit mille sept cent dix francs et septante centimes), TVA incluse.

V.                     Le bénéficiaire de l'assistance judiciaire est, dans la mesure de l'art. 123 CPC applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD, tenu au remboursement des frais judiciaires et de l'indemnité de conseil d'office mis à la charge de l'Etat de Vaud.

VI.                    Une indemnité de 3'000 (trois mille) francs est due par A.________ à la commune de Prilly, à titre de dépens.

Lausanne, le 24 septembre 2025

 

Le président:                                                                                            La greffière:

                                                                    

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.