TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 19 juin 2026

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. Alain Thévenaz, juge; M. Etienne Poltier, juge suppléant.

Recourante

A.________, à ********, représentée par Marie-Alice NOËL, à Lausanne,

Autorité intimée

Département de la santé et de l'action sociale, Secrétariat général, à Lausanne.

Objet	Santé publique (EMS' prof. médicales' etc.)
	Recours A.________ c/ décision du Département de la santé et de l'action sociale, du 12 juin 2025 (restitution d'une partie de la participation financière des années 2021, 2022 et 2023 et amende)

Vu les faits suivants:

A. La A.________ (ci-après: la Fondation), à Lausanne, exploite plusieurs établissements médico-sociaux (EMS) reconnus d'intérêt public, au sens de la loi du 5 décembre 1978 sur la planification et le financement des établissements sanitaires d'intérêt public (LPFES; BLV 810.01). Durant la période courant de 2021 à 2023, l'exploitation de la Fondation comportait plus de 126 lits, de sorte qu'elle était classée dans la catégorie des très grands EMS, au sens de l'annexe I au règlement du 8 octobre 2008 précisant les conditions à remplir par les établissements sanitaires privés pour être reconnus d'intérêt public au sens de la loi précitée (RCLPFES; BLV 810.01.3). Ce règlement prévoit en substance des limites de rémunération pour le titulaire de l'autorisation de diriger l'établissement (art. 3 RCLPFES; en l'occurrence, pour la période de 2021 à 2023, un salaire maximum de 223'592 fr. pour les dirigeants de très grands EMS).

B. La Fondation a engagé B.________, par contrat de travail daté du 22 juin 2011, en qualité de Directeur général à compter du 1^er juillet 2011. Le salaire mensuel brut convenu était de 15'300 fr., pour un taux d'activité de 100%, ce avec un 13^ème salaire.

Par avenant du 11 janvier 2021, déployant ses effets rétroactivement au 1^er janvier de la même année, les parties ont conclu un nouveau contrat conférant à B.________ la nouvelle fonction de Directeur chargé de projet, les autres conditions du contrat demeurant inchangées; le cahier des charges décrivant cette fonction de Directeur de projet prévoyait la subordination de celui-ci au Conseil de fondation, ainsi que la suppléance du Directeur général en son absence; il lui incombait de proposer des projets de développement stratégique et d'exécuter les décisions du conseil en collaboration avec le Directeur général.

Dans le cadre d'un nouvel avenant du 22 novembre 2021, les parties sont convenues d'une baisse du taux d'activité de B.________ à 80% dès le 1^er janvier 2022. Le salaire mensuel était fixé à 15'000 fr. versé 13 fois l'an (avec un forfait mensuel de 700 fr. en sus pour couvrir ses frais de déplacement, ainsi qu'un forfait de 800 fr. par mois au moment où l'intéressé quitterait les bureaux de la fondation, ce à titre de participation à des frais divers).

C. Le 27 juin 2022, le Conseil de fondation a pris diverses décisions concernant B.________; on retire du procès-verbal de cette séance les éléments suivants:

"Mme C.________ [Présidente du Conseil] explique que le poste de directeur de projet de construction à 80% ne se justifiera plus dès le début 2023 avec la fin du projet R3 [EMS à Lausanne] et l'organisation de la direction actuelle. Par ailleurs, B.________ souhaite prendre une retraite anticipée. La proposition est donc faite au Conseil de :

supprimer le poste au 31.01.2023

nommer B.________ comme membre du Conseil de fondation dès le 1er février 2023. Il pourra ainsi continuer à soutenir la direction pour le suivi des projets de construction jusqu'à l'ouverture des nouveaux site".

Suite à discussion, lors de cette même séance, quant aux risques de conflits d'intérêts que provoquerait une telle nomination cumulée avec l'attribution d'un mandat rémunéré, risque au demeurant soulevé par plusieurs membres du Conseil selon le procès-verbal, il a finalement été décidé de:

"- supprimer le poste de directeur de projet au 31 janvier 2023 en proposant une prime de sortie

- nommer B.________ comme membre du Conseil au 1^er février 2023. "

L'on retire des propos tenus par Monsieur D.________, trésorier siégeant au Conseil de fondation, que cette prime de sortie devait finalement trouver son fondement juridique dans une convention réglant la fin du contrat de travail de Monsieur B.________:

"D.________ précise également qu'un avis a été demandé auprès d'un avocat, qui a suggéré de ne pas doubler les indemnités et les honoraires. La proposition est de payer les honoraires de B.________ d'avance à la fin du contrat de travail, cadré par une convention de fin d'activité. Les éléments financiers seront dès lors réglés, pour une activité déterminée, sans risque de dépassement, de surfacturation. On est dans la notion de fin de contrat de travail, c'est une prime de sortie, mais pas un mandat. Le montant est fixe. Le cadre légal sera donc tout à fait respecté".

D. Par convention datée du même jour, passée entre la A.________, d'une part, et Monsieur B.________, d'autre part, les parties ont mis fin, pour le 31 janvier 2023, au contrat de travail conclu le 22 juin 2011 et amendé les 11 janvier et 22 novembre 2021. Elles ont en outre convenu du versement:

- à Monsieur B.________, au plus tard le 15 février 2023, d'un montant brut de CHF 195'000.- avant déductions sociales, au titre d'indemnité de départ

- dans les 30 jours au Fonds de prévoyance du Centre patronal, de la somme de CHF 101'738.- au titre de rachat de lacunes de prévoyance pour la période du 1^er février 2023 au 30 septembre 2024, soit pour une période postérieure aux relations de travail et ce jusqu'à l'atteinte de l'âge de la retraite de Monsieur B.________.

E. Dès le 1^er septembre 2023, B.________ a été porté à la présidence du conseil de la A.________.

B.________ s'est en outre vu confier par la Fondation un mandat (conclu le 24 juin 2024 mais avec effet rétroactif au 1^er janvier 2024, ce pour une durée de 4 ans), en tant que professionnel du management de projet dans le domaine de l'accueil gériatrique; concrètement il s'agissait pour lui d'opérer le suivi de cinq projets de construction d'EMS.

F. Selon les certificats de salaires produits par la A.________, le salaire brut de Monsieur B.________ a été établi comme suit :

2021

CHF 263'929.- (à 100%)

2022

CHF 535'249.- (à 80%)

2023

CHF 39'603.- (à 80% - période du 01.01.2023 au 31.01.2023)

CHF 15'020.- (Indemnités en tant que membre du Conseil de fondation – période du 01.02.2023 au 31.12.2023).

G. La Direction générale de la cohésion sociale (ci-après: DGCS), du Département de la santé et de l'action sociale, a reçu, le 5 mars 2025, un rapport d'audit 2024/41 du Contrôle cantonal des finances au sujet de la A.________. A la suite de ce rapport, la DGCS a adressé, le 1^er avril 2025, un courrier à la Fondation (et plus précisément aux membres du Conseil de fondation), dont on extrait les passages suivants:

"Nous venons à vous suite au rapport d'audit cité en titre, daté du 5 mars 2025 et adressé à notre département en tant qu'autorité compétente pour veiller au respect et assurer l'exécution de la loi du 5 décembre 1978 sur la planification et le financement des établissements sanitaires d'intérêt public (art. 9 al. 1 LPFES ; BLV 810.01), ainsi que de ses règlements d'application (cf. notamment au Règlement du 8 octobre 2008 précisant les conditions à remplir par les établissements sanitaires privés pour être reconnus d'intérêt public au sens de la loi du 5 décembre 1978 sur la planification et le financement des établissements sanitaires d'intérêt public – RCLPFES ; BLV 810.01.3).

A la lecture dudit rapport, nous avons pris connaissance des faits ci-après, pouvant contrevenir à certaines dispositions des normes susmentionnées et engendrer l'application du chapitre IVbis de la LPFES :

De l'application des articles 9 et 10 RCLPFES

Lors de sa séance du 27 juin 2022, votre Conseil de fondation aurait pris acte du souhait de retraite anticipée de Monsieur B.________, engagé en tant que Directeur chargé de projets au sein de la fondation depuis le 01.01.2021 et précédemment engagé en tant que Directeur général pour la période du 01.07.2011 au 31.12.2020. Il aurait par ailleurs accepté une convention, datée du même jour.

Dite convention prévoirait notamment le versement d'une indemnité brute de départ de CHF 195'000.- en faveur de Monsieur B.________, représentant 13 mois de salaire, ainsi que la prise en charge de futures lacunes de prévoyance pour CHF 101'738.- nets, correspondants à la période du 01.02.2023 au 30.09.2024, soit pour un total de 21 mois séparant le Directeur de l'âge de sa retraite. Ce dernier montant aurait été directement versé à la Caisse de pension en novembre 2022.

Le versement de ces prestations aurait ainsi engendré un dépassement de la limite autorisée par l'art. 10 al. 4 RCLPFES, précisant qu'aucune fonction administrative ne peut être rémunérée au-delà du barème maximum applicable au directeur de l'EMS concerné en vertu de l'annexe I au RCLPFES, dont elle fait partie intégrante (art. 4 al. 1 RCLPFES). En l'état, les tâches incombant effectivement à Monsieur B.________ comprenaient la gestion des projets de construction mais, également en cas de besoin, l'accompagnement ainsi que la suppléance du nouveau Directeur général.

Par ailleurs, les prestations qui lui ont été versées à ce titre l'ont été alors qu'il n'était plus le titulaire de l'autorisation de diriger l'établissement médico-social au sens de l'art. 3 RCLPFES, et elles ont ainsi justement été comptabilisées au débit du compte audité n° 33011, compris dans ceux de la classe 33, dont le libellé est « Personnel administratif », ceci selon le plan comptable de référence de la DGCS (cf. également art. 9 RCLPFES).

Le dépassement du barème ainsi constaté s'élèverait à environ 40'000.- en 2021, pour un 100%, et à environ CHF 356'000.- en 2022, pour un 80%. Un dépassement du barème pour le mois de janvier 2023 aurait au surplus également été constaté.

[...]

De l'exercice du droit d'être entendu et de la réquisition de pièces probantes

Un délai au 30 avril 2025 vous est ainsi imparti pour vous déterminer sur ce qui précède et notamment pour expliciter la base légale, statutaire ou contractuelle sur laquelle votre Conseil s'est fondé pour retenir que Monsieur B.________ était légitimé à revendiquer les prestations qui lui ont finalement été allouées au moyen de la convention du 27 juin 2022.

Dans le même délai, nous vous demandons également de bien vouloir produire les documents ci-après, requis dans le cadre de l'instruction de la cause:

- Procès-verbal de la séance du 27 juin 2022 du Conseil de la A.________;

- Convention du 27 juin 2022 signée entre la A.________, d'une part, et Monsieur B.________, d'autre part;

- Contrats de travail et avenants, décomptes et certificats de salaires (incluant les frais de déplacements et la participation au loyer) ainsi que les cahiers des charges concernant Monsieur B.________ pour la période du 01.01.2021 au 31.01.2023 (soit jusqu'à la fin de ses rapports de travail avec la fondation);

- Contrat de mandat établi entre Monsieur B.________ et la fondation pour le suivi du projet de développement immobilier 2024-2028;

- Liste des opérations facturées par Monsieur B.________ à la fondation, en tant que mandataire, à compter du 01.01.2024 et à ce jour:

- Détail des indemnités hors mandat versées par la fondation à Monsieur B.________ depuis le 01.02.2023 et à ce jour, notamment pour la participation à des séances du Conseil de fondation ou en lien avec cette dernière."

Cette correspondance comportait encore d'autres griefs à l'endroit de la Fondation, mais ceux-ci n'ont pas été repris dans la suite de la procédure.

H. Le Conseil de la Fondation a répondu par lettre du 13 mai 2025. On y lit notamment ce qui suit:

"Indemnité de départ versée à Monsieur B.________

Comme déjà indiqué lors du contrôle du CCF, le Conseil de fondation a été informé de l'ensemble des démarches relatives aux changements de fonction de Monsieur B.________. L'indemnité qui lui a été versée a été proposée par une délégation du Conseil, en se basant par analogie sur la LPERS ainsi que sur les pratiques en vigueur dans l'administration cantonale. Cette proposition a été approuvée par le Conseil, sans que Monsieur B.________ ne participe à cette décision.

Le Conseil a estimé cette indemnité justifiée, notamment au regard du fait que, devenu membre du conseil de fondation, puis Président, Monsieur B.________ n'était plus salarié de la fondation, et en reconnaissance de son engagement constant pendant plus de dix ans.

[...]

Monsieur B.________ a quitté ses fonctions de directeur général le 31 décembre 2020 sans percevoir d'indemnité de départ en raison de la poursuite de sa collaboration sous une autre forme. Il est resté à disposition de l'EMS, en tant que directeur des projets de construction. Dans le cadre des fusions avec deux autres fondations, il a participé au développement de nouveaux projets immobiliers, capitalisant sur sa connaissance tant des constructions que des besoins des résidents.

Lorsque Madame C.________ a quitté la présidence du Conseil et des commissions de projets le 29 août 2023, Monsieur B.________ a accepté, par fidélité envers la fondation, d'entrer au Conseil, de présider les commissions de projets, puis d'assumer la présidence. Son poste de directeur de projets a dès lors été supprimé, cette fonction salariée ne pouvant plus être cumulée avec la présidence, et que l'intéressé approchait de la retraite.

Application de l'article 10 alinéa 4 du RCLPFES

La question de l'interprétation de cette disposition mérite d'être soulignée, en l'absence de pratique officielle ou de jurisprudence publiée à ce jour.

Le CCF reconnaît, en page 31 de son rapport, avoir retenu une lecture littérale de cet article. Toutefois, la jurisprudence et la doctrine suisse permettent d'autres méthodes, notamment l'interprétation téléologique visant à rechercher le but de la norme. En l'occurrence, le Conseil de fondation a compris l'article 10 comme visant à limiter les coûts liés à la direction administrative des EMS. Les fonctions administratives, incluant la sous-traitance et les frais de bureau, sont ainsi plafonnées, tandis que les fonctions spécialisées indispensables au bon fonctionnement d'un EMS (médicales, techniques ou immobilières) en sont exclues.

Les projets confiés à Monsieur B.________ relevaient exclusivement du domaine de la construction, et cette mission, validée par le service du tutelle, aurait pu être confiée à des mandataires extérieurs. Le Conseil a jugé plus pertinent de la lui attribuer, vu ses compétences éprouvées. Les procès-verbaux du Conseil le qualifient d'ailleurs régulièrement de «directeur de projets de construction» (cf. PV du 27 juin 2022).

Dans les EMS, les honoraires versés aux architectes et spécialistes techniques ne sont pas imputés dans les charges administratives. L'interprétation retenue par le Conseil est donc fondée: il ne s'agissait pas d'une fonction administrative au sens de l'article 10 al. 4, et la fondation disposait de la liberté contractuelle pour fixer les modalités indemnitaires liées à la suppression du poste. Ceci n'est pas contraire au Règlement sur les conditions de travail applicables au personnel exerçant dans des établissements sanitaires reconnus d'intérêt public (RCTrLAMal), qui ne prévoit que des rémunérations minimales (art. 1 al. 1). L'art. 5 al. 2 confirme d'ailleurs expressément qu'il peut être dérogé aux conditions minimales de la CCT San lorsque cela est en faveur du personnel.

Comptabilisation de l'indemnité

Il est exact que les salaires et indemnités de départ de Monsieur B.________ ont été comptabilisés dans la classe 33 du plan comptable. Cette ventilation correspond aux pratiques budgétaires de la fondation, Monsieur B.________ ayant toujours été classé dans cette catégorie pour l'ensemble de ses fonctions. La comptabilisation de cette prestation n'enlève rien à la nature purement technique et non plus administrative de la nouvelle fonction de l'intéressé comme chef de projets. Nous reconnaissons néanmoins qu'il aurait été préférable d'imputer cette charge à la classe 35.

Conclusion

Le Conseil de fondation considère avoir agi en conformité avec les lois et principes de bonne gouvernance, dans l'intérêt de la fondation. L'indemnité attribuée à Monsieur B.________ est justifiée et ne contrevient à aucune règle légale.

[...]

Comme déjà indiqué dans notre réponse au CCF, et en raison de l'absence de pratique et de jurisprudence sur la notion de fonction administrative, notre fondation s'en remettra à l'appréciation de votre service mais elle se permet ici de renvoyer à son argumentaire détaillé figurant en page 3 et 4 de sa réponse au CCF du 27 février 2025."

Ce courrier était accompagné en outre des pièces demandées par la DGCS.

I. Par décision du 12 juin 2025, le Département de la santé et de l'action sociale (ci-après: DSAS ou Département), après avoir constaté des violations du plafond de rémunération prévu à l'art. 10 al. 4 RCLPFES, a rendu le dispositif suivant:

"I.- Condamne la A.________ à la restitution de fr. 516'677.35 (cinq cent seize mille six cent septante-sept francs trente-cinq).

II.- Prononce une amende à hauteur de fr. 50'000 (cinquante mille francs) à l'égard du Conseil de fondation de la A.________.

III.- Fixe les frais de la cause à fr. 300.- (trois cents francs) et les met à la charge de la A.________."

S'agissant de la restitution, la décision dresse un inventaire des différentes subventions reçue par la A.________ et constate que le total des montants reçus dépasse la somme de 516'677.35 fr., correspondant au dépassement des rémunérations prévues pour les fonctions administratives, de sorte que le montant du dépassement doit être restitué en intégralité. Ce dépassement est au demeurant calculé comme suit :

Année	Calcul	Dépassement
2021	CHF 263'929.- - CHF 223'592.-	CHF 40'337.-
2022	CHF 535'249.- x 100/80 – CHF 223'592.-	CHF 445'469.25
2023	CHF 39'603.- x 100/80 – (CHF 223'592.-/12)	CHF 30'871.10
Total		CHF 516'677.35

S'agissant enfin de l'amende, la décision précitée contient la motivation suivante:

"Le Conseil de fondation, en tant qu'organe suprême de celle-ci, ayant violé, durant trois exercices comptables d'affilée, le devoir de plafonnement des conditions d'engagement que lui imposait l'art. 10, al. 4 RCLPFES, il se verra en outre infligé une amende au sens de l'art. 32e LPFES, ceci notamment afin de tenir compte de la répétition de l'infraction et d'éviter toute nouvelle récidive à l'avenir. Dans ce but, l'amende sera fixée à CHF 50'000.-, représentant environ le 10% du montant de dépassement à restituer qu'avait accordé le Conseil à Monsieur B.________. L'amende ainsi infligée respecte par ailleurs le plafond de CHF 200'00.- prévu légalement."

J. Par lettre du 15 juillet 2025, La A.________ a réagi à la décision attaquée, en rappelant l'interprétation qu'elle donnait de la notion de "fonction administrative". Pour le surplus, elle proteste contre le prononcé de l'amende, qui a caractère pénal; ce courrier souligne que, aux yeux de la fondation, il est anormal qu'un justiciable soit amendé pour l'interprétation divergente qu'il fait d'une norme en l'absence de définition administrative ou judiciaire de son contenu.

K. Agissant par la plume de son avocate, le 14 juillet 2025, la Fondation a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) à l'encontre de la décision précitée du 12 juin 2025. Elle conclut avec dépens, principalement à la réforme de la décision attaquée en ce sens que la restitution exigée est limitée à 30'871 fr.10 et l'amende réduite et fixée à un montant proportionné à celui de la restitution; elle conclut subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Dans sa réponse au recours, datée du 29 août 2025, le Département intimé a conclu à son rejet.

La recourante a complété ses moyens et confirmé ses conclusions dans une réplique du 24 novembre 2025. Dans sa duplique du 17 décembre 2025, le Département a une nouvelle fois confirmé sa position. Quant à la recourante, elle a réagi, dans une écriture spontanée du 29 décembre 2025, en complétant ses moyens; le Département en a fait de même en date du 24 mars 2026.

L. Il convient encore de préciser les éléments suivants:

a) Interpelée par la juge instructrice, la DGCS a indiqué, le 26 mars 2026, que les subventions versées à la Fondation ne reposaient pas sur une convention de prestation. Aucune décision de subventionnement n'a au demeurant été versée au dossier; tel n'a été le cas que de différents formulaires de décompte établi par la DGCS et produits, sur requête de la juge instructrice, au dossier.

b) Dans le régime de surveillance des EMS, ceux-ci doivent transmettre au Département chaque année des documents comptables, réunis dans un document intitulé "reporting". Pour l'exercice 2021, ces données ont été transmises le 28 juin 2022 et verrouillées pour audit en date du 30 juin 2022. Pour l'exercice 2022, les données ont été transmises le 14 juin et verrouillées pour audit le 20 juin 2023. S'agissant enfin de l'exercice 2023, les données ont été transmises le 26 juin 2024 et verrouillées pour audit le même jour.

Considérant en droit:

1. Comme on a pu le constater, la décision attaquée comporte deux objets: la restitution de subventions, d'une part, une amende, d'autre part. La LPFES ne comporte pas de disposition particulière relative aux voies de droit; et tel n'est pas non plus le cas de la loi du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv; BLV 610.15). Restitution et amende figurent au chapitre IVbis de la LPFES, consacré à la surveillance et aux sanctions; au demeurant, ces deux types de mesures visent à assurer le respect des obligations de droit public des administrés concernés, en l’occurrence des bénéficiaires de subventions (voir à ce sujet Moor/Poltier, Droit administratif II, Berne 2011, p. 133 ss et 152 ss; la restitution de subventions pouvant en l’occurrence être rapprochée d’une décision en rétablissement d’une situation conforme au droit).

a) S'agissant tout d'abord de la restitution de subvention, on peut se demander si celle-ci doit faire l'objet ou non d'une décision. La réponse doit au demeurant être positive si la subvention initiale a été allouée par voie de décision. La réponse est moins évidente si la subvention a au contraire été allouée par voie contractuelle. Au demeurant, les travaux préparatoires relatifs à la LSubv suggèrent une réponse négative, à savoir qu'il s'agit de suivre les voies du contentieux contractuel devant le juge civil (pour les travaux préparatoires voir Bulletin du Grand conseil, séance du 8 février 2005, p. 7'415 ss et plus spécialement 7'474 ss; sur la procédure à suivre dans une telle configuration, voir art. 103 CDPJ). On ignore au demeurant sur quelle base décisionnelle les subventions ici en cause ont été allouées; quoi qu’il en soit, en l'occurrence, l'art. 32f LPFES prévoit expressément un pouvoir de décision du département en matière de restitution de subventions relevant de cette loi.

Il en découle que les voies de droit ordinaires prévue par la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) sont ouvertes; partant le recours à la CDAP constitue bien la voie de droit à suivre s'agissant du volet de la décision attaquée concernant la restitution de subventions (art. 92 al. 1 LPA-VD).

b) S'agissant de l'amende, rendue par le Département dans la même procédure, ce point sera approfondi dans les considérants qui suivent, la question des attributions de compétences en matière de droit pénal administratif vaudois étant délicate.

c) Formé en temps utile, comportant des motifs et des conclusions, le pourvoi est ainsi recevable à la forme (art. 95, 99 et 79 LPA-VD).

d) aa) L'autorité intimée souligne que la recourante, au regard des conclusions prises, semble admettre le principe d'une amende et donc le caractère pénal de la violation qui lui est reprochée. Il en déduit que le litige ne porterait que sur la restitution, bien évidemment, et la quotité de l'amende, mais non sur l'existence d'une infraction pénale. Cette approche apparaît douteuse (voir le courrier du Conseil de la fondation recourante du 15 juillet 2025). Elle est contestée dans les diverses écritures déposées en procédure par la recourante. On rappelle également que l'art. 89 LPA-VD (applicable devant la CDAP par le jeu du renvoi de l'art. 99) précise que l'autorité de recours n'est pas liée par les conclusions des parties (ce point sera également repris plus loin s'agissant de l'amende, dont on rappelle le caractère pénal).

On ne saurait donc d'emblée retenir que la recourante a admis le caractère pénal de ses actes et cela de manière à lier l'autorité de céans.

bb) Quoi qu'il en soit, il faut bien admettre que la recourante a soulevé en premier lieu la question de la prescription de la créance en restitution, invoquant à ce propos l'art. 34 LSubv et la jurisprudence rendue à ce sujet par le Tribunal Fédéral (TF 2C_845/2017 du 18 mai 2018, consid. 3.3). En substance, le Département, s'agissant des restitutions relatives aux exercices 2021 et 2022, aurait eu connaissance des faits depuis plus d'une année au moment de sa décision ou même au moment de la mesure d'instruction qu'il a ordonnée le 1^er avril 2025; en conséquence, le délai d'une année prévu par l'art. 34 al. 2 LSubv serait venu à échéance auparavant, excluant la restitution. Pour le Département intimé, il conviendrait d'appliquer l'art. 34 al. 3 LSubv, qui prévoit le délai de prescription pénal plus long: ce délai serait de sept ans s'agissant d'un délit (art. 97 et 98 CP) ou de trois ans s'agissant d'une contravention (art. 109 CP).

On examinera ainsi successivement, après un rappel du cadre légal (consid. 2), l'application au cas concret de l'art. 34 al. 2 LSubv (consid. 3), puis celle de l'art. 34 al. 3 LSubv (consid. 4). Dans ce dernier considérant, on pourra constater le lien étroit entre le volet pénal et le volet administratif (entre l’amende et la restitution de la subvention), rendu indissociable par cette disposition.

2. Il convient de procéder à la présentation du cadre légal.

a) Le litige a trait tout d’abord à la restitution de subventions allouées sur la base de la LPFES et de la LSubv. La restitution est liée au non-respect, selon la décision attaquée, des limites de rémunérations arrêtées par le RCLPFES. Il convient ainsi de citer ci-après les dispositions pertinentes de ces trois textes.

L'art. 4b LPFES a la teneur suivante:

" Conditions d'engagement et de travail

¹ En l'absence de conventions collectives de travail de force obligatoire, le Conseil d'Etat peut poser des exigences en matière de conditions d'engagement et de travail pour l'ensemble du personnel travaillant dans les établissements sanitaires d'intérêt public.

² Dans tous les cas, après consultation des associations faîtières, il fixe un barème de rémunération pour les fonctions directoriales et administratives de ces établissements, qui tient compte de leurs spécificités, en particulier de leur taille, de leurs missions et des responsabilités dévolues à ces fonctions."

Sur cette base, le Conseil d'Etat a adopté les art. 3 ss RCLPFES (chapitre II, "Barème de rémunération des directeurs d'EMS et d'hôpitaux"). L'art. 3 définit les notions de "directeur" et "directeur général". S'agissant de la rémunération des fonctions directoriales et administratives des EMS, les art. 4, 7, 8, 9 et 10 RCLPFES ont la teneur suivante:

"Art. 4 Barème applicable aux EMS

¹ Le barème de rémunération des directeurs d'EMS est établi sur la base de la taille de l'établissement (nombre de lits) et figure en annexe I, qui fait partie intégrante du présent arrêté.

^1bis Lorsqu'un directeur exploite plusieurs EMS, la catégorie d'EMS déterminante pour sa rémunération est fixée en totalisant le nombre de lits bénéficiant d'une autorisation d'exploiter, émise par le service en charge de la santé publique, de tous ces EMS.

^2-3[…]

Art. 7 Indexation

Les barèmes des annexes I et III sont indexés pour autant, et dans la même mesure, que les salaires des collaborateurs soumis à la loi du 12 novembre 2001 sur le personnel de l'Etat de Vaud le soient.

Art. 8 Modalités d'application du barème

¹ Le minimum et le maximum des barèmes sont calculés sur treize mois et s'entendent pour un emploi de direction à plein temps. Ils englobent tous les montants correspondant à des salaires, prestations ou avantages reçus par le directeur ou le directeur général au titre de sa fonction, que ce soit de l'hôpital ou de l'EMS ou d'une autre entité juridique.

² Lorsque le directeur ou le directeur général d'un EMS ou d'un hôpital occupe d'autres fonctions administratives au sein de l'établissement et perçoit des honoraires ou salaires à ce titre, le total des montants perçus ne peut pas excéder le maximum fixé par le présent règlement pour un emploi de direction à plein temps.

³ L'établissement détermine la rémunération initiale sur la base du cahier des charges de la fonction, de la taille de l'institution et de la diversité de ses missions, de la formation et de l'expérience professionnelle. La progression ultérieure dépend de la qualité des prestations fournies en adéquation avec le cahier des charges, des formations complémentaires utiles à la fonction acquises en cours d'emploi et d'une évaluation périodique du cahier des charges.

Art. 9

Fonctions administratives (art. 4b de la loi)

a) Définition

Au sens du présent règlement, on entend par "fonction administrative" toute fonction autre que celle du directeur chargée au sein de l'EMS de tâches de direction ou de gestion administratives de l'établissement.

Art. 10

b) Rémunération

¹ La rémunération des fonctions administratives (y compris les charges patronales) fait partie intégrante des charges administratives au même titre que les honoraires pour sous-traitance administrative et les frais de bureau et d'administration (hors versement aux fonds conventionnels).

² Le Département veille à ce que le taux effectif de ces charges corresponde au taux prévu par l'outil d'évaluation des prestations socio-hôtelières.

³ On entend par taux de charges administratives le rapport entre le total des charges administratives et le total des charges d'exploitation.

⁴ Aucune fonction administrative ne peut être rémunérée au-delà du barème maximum applicable au directeur de l'EMS concerné en vertu de l'annexe I. "

Le barème figurant à l'annexe I en application de l'art. 4 du règlement prévoit quatre catégories d’EMS, leur directeur pouvant toucher un salaire maximum pour les très grands EMS de 223'592 fr. par an (années 2021 à 2023).

b) Le Département a rendu la décision attaquée après avoir constaté une violation, par la recourante (violation en partie contestée), des dispositions de la LPFES concernant la rémunération de son directeur général (art. 4b al. 2 LPFES et art. 4 et 8 ss RCLPFES). Le non-respect, par un établissement sanitaire, des obligations résultant de ces dispositions peut entraîner une sanction, prononcée par le Département. Cette question est réglée au chapitre IVbis ("Surveillance et sanctions"), section II ("Sanctions") de la LPFES. Les sanctions prévues par la loi sont les suivantes:

- art. 32c LPFES: retrait de la reconnaissance d'intérêt public, ou avertissement dans les cas de peu de gravité;

- art. 32d LPFES: mise sous administration provisoire;

- art. 32e LPFES: sanction pénale:

"Art. 32e Sanction pénale

¹ Le département peut infliger une amende de Fr. 500.- à Fr. 200'000.- aux organes de l'établissement sanitaire d'intérêt public ou du réseau de soins qui auront violé les devoirs que leur imposent la présente loi et ses dispositions d'application, notamment en matière de conditions d'engagement et de travail, d'achats de biens et services et de contrat d'hébergement.

² L'amende est cumulable avec les autres sanctions. "

- art. 32f LPFES, dont le titre est "Obligation de restitution et révocation" et dont la teneur est la suivante:

"¹Le département peut exiger la restitution de tout ou partie de la participation financière accordée à un établissement sanitaire d'intérêt public ou à un réseau de soins dans les cas suivants :

1. inobservation de la présente loi ou de ses dispositions d'application ou encore d'autres dispositions légales auxquelles il est soumis;

2. retrait de la reconnaissance d'intérêt public ou renonciation à celle-ci.

[…]

^1bis Dans les cas mentionnés à l'alinéa 1, chiffre 1, ou en cas de retrait de la reconnaissance d'intérêt public, le département peut également exiger la restitution de tout ou partie des montants provisionnés par un établissement pour le renouvellement de ses infrastructures et de ses équipements.

² […]

³Le montant et les modalités de la suspension ou de la restitution font l'objet d'une décision prise par le département. La décision de restitution est définitive et exécutoire et vaut titre de mainlevée au sens de la législation sur la poursuite pour dettes et la faillite.

[…]. "

Ce catalogue de sanctions a été introduit dans la LPFES le 1^er avril 2007. Auparavant, la loi prévoyait pour l'essentiel le retrait de la reconnaissance d'intérêt public; le législateur a décidé d'élargir la palette des sanctions pour les manquements aux règles ne justifiant pas cette mesure ultime (cf. EMPL relatif à la modification de la LPFES in Bulletin du Grand Conseil, session octobre-novembre 2006, p. 5102).

c) Il convient de citer également la loi sur les subventions, qui s'applique aux indemnités et aides financières accordées par l'Etat (cf. art. 1 et 7 LSubv ; BLV 610.15). Cette loi contient en effet des dispositions sur la "révocation des subventions" (titre de la section IV du chapitre III, art. 29 ss) et elle prévoit en particulier ce qui suit:

"Art. 29 Suppression ou réduction des subventions

En général

¹ L'autorité supprime ou réduit la subvention ou en exige la restitution totale ou partielle :

a. lorsque le bénéficiaire n'utilise pas la subvention de manière conforme à l'affectation prévue,

b. lorsque le bénéficiaire n'accomplit pas ou accomplit incorrectement la tâche subventionnée,

c. lorsque les conditions ou charges auxquelles la subvention est subordonnée ne sont pas respectées ou

d. lorsque les subventions ont été accordées indûment, que ce soit sur la base de déclarations inexactes ou incomplètes ou en violation du droit.

²En cas de faute du bénéficiaire ou lorsque d'autres circonstances le justifient, un intérêt peut être requis à ce dernier, dont le taux est fixé par le Conseil d'Etat.

³ La réduction des subventions prévue à l'article 33 est expressément réservée. "

La loi sur les subventions contient par ailleurs une règle sur la prescription, ainsi que des dispositions pénales qui se lisent comme suit:

"Art. 34 Prescription

¹ Les créances afférentes aux subventions se prescrivent par cinq ans à compter de leur naissance.

² Le droit au remboursement des subventions se prescrit par un an à compter du jour où l'autorité compétente a eu connaissance des motifs du remboursement, mais au plus tard dix ans après sa naissance.

³Si le droit découle d'un acte punissable pour lequel le droit pénal prévoit un délai de prescription plus long, ce dernier est applicable. "

"Art. 35 Dispositions pénales

¹ Celui qui, intentionnellement ou par négligence grave, donne des indications inexactes ou incomplètes, ou tait des faits, en vue d'obtenir des subventions, ou pour les conserver, sera puni d'une amende jusqu'à 100'000 francs.

²Si l'auteur du délit agit à son profit, l'amende s'élèvera à 500'000 francs au plus.

³ L'amende vient en sus du remboursement des subventions.

⁴ L'instigation et la complicité sont punissables. "

d) Le droit à la restitution des subventions est donc sujet à prescription (voir à ce propos TF 2C_845/2017 précité, lequel a retenu l’application de l’art. 34 al. 2 LSubv, qui prévoit un délai de prescription d’un an); les parties sont cependant divisées sur la règle à appliquer en l’occurrence, soit l’al. 2 pour la recourante et l’al. 3 de l’art. 34 LSubv pour l’autorité intimée – soit le délai plus long de l’action pénale. En outre, l’amende – à tout le moins sa quotité – est également contestée par la recourante.

Cela suppose de déterminer quelles sont les règles (de droit matériel et formel) applicables à des infractions du droit pénal vaudois (en substance, les dispositions des art. 32e LPFES et 35 LSubv relèvent du droit pénal administratif), étant précisé que le code pénal laisse aux cantons une certaine marge de manœuvre à cet égard (art. 335 al. 2 CP notamment).

aa) On relève tout d’abord que la loi pénale vaudoise du 19 novembre 1940 (LPén; BLV 311. 15) dispose à son art. 2 al. 1 que le Conseil d'État peut prévoir la peine d'amende comme sanction de ses arrêtés et règlements d'exécution (voir par exemple l'art. 15 du règlement concernant la protection de la flore du 2 mars 2005: RPF; BLV 453.11.1); en l’occurrence, c’est toutefois le législateur formel qui a prévu les amendes ici en cause.

Sont réputées contraventions les infractions du droit cantonal pour lesquelles est prévue l'amende (art. 5 al. 2 LPén). L’art. 35 al. 2 LSubv parle donc improprement de « délit ». Les contraventions sont soumises au surplus aux dispositions générales de la loi sur les contraventions (art. 12 LPén; l’art. 7 LPén, qui concerne les délits et renvoie aux dispositions générales du CP, ne paraît donc pas applicable).

bb) La loi vaudoise du 19 mai 2009 sur les contraventions (LContr ; BLV 312.11) constitue donc le siège (principal) de la matière. Son champ d’application s’étend aux contraventions à la législation cantonale (art. 1 al. 1 let. a LContr; mais non à celles relevant de la compétence des autorités fiscales, al. 2 let. a), les lois spéciales étant réservées (al. 3). L’art. 2 comporte une définition de la contravention qui rejoint celle de l’art. 5 al. 2 LPén.

S’agissant des contraventions à la législation cantonale, l’art. 5 LContr en attribue la compétence au préfet, sauf disposition légale contraire. Il convient de citer également l’art. 7, spécialement son al. 2, relatif à la compétence du Tribunal de police:

"² Il connaît des oppositions aux prononcés des autorités mentionnées aux articles 3 à 6 de la présente loi (ci-après : les autorités compétentes), dans la mesure prévue par l'article 356 du Code de procédure pénale suisse (ci-après : CPP), applicable par analogie. "

Cette disposition doit se comprendre en relation avec l’art. 10 LContr, qui prévoit, sur le plan formel, que le Code de procédure pénale suisse, du 5 octobre 2007, (CPP; RS 312.0) est applicable à la répression des contraventions de droit cantonal et précise que les dispositions pertinentes sont celles de l’ordonnance pénale (art. 352 ss; art. 357 CPP, pour le cas où la compétence relève d’autorités administratives); il en va ainsi en particulier de la règle relative au contenu de l’ordonnance pénale. L’art. 18 LContr renvoie en effet à l’art. 353 CPP sur ce point.

Sur le plan du droit matériel, l’art. 20 al. 1 LContr (l’al. 2 indiquant une liste d’exceptions), qui régit les ordonnances préfectorales, prévoit ce qui suit:

"¹ Les dispositions de la partie générale du Code pénal (art. 1 à 110) s'appliquent par analogie aux contraventions à la législation cantonale, sous réserve des dispositions contraires de la présente loi et des lois spéciales. "

Il en découle que, pour les contraventions préfectorales, le délai de prescription est de 3 ans (art. 109 CP). La punissabilité de l’entreprise est en outre régie par l’art. 102, mais cette disposition n’est pas applicable en cas de contravention (art. 105 al. CP).

3. La recourante invoque en premier chef l'application de l'art. 34 al. 2 LSubv, lequel prévoit un délai de prescription du droit au remboursement des subventions par un an à compter du jour ou l'autorité compétente a eu connaissance des motifs du remboursement. Sur ce premier aspect, les parties sont divisées sur la manière de fixer le dies a quo de ce délai, soit le moment où l'autorité intimée a eu connaissance des faits propres à justifier une demande de restitution. Pour la recourante, ce délai a débuté à la date de la remise de chaque reporting annuel et au plus tard à la date à laquelle les données de ce document ont été verrouillées pour audit. Pour l'autorité intimée au contraire, ce délai n'a débuté qu'à réception des documents fournis par la recourante à sa demande, soit le 13 mai 2025 (envoi comportant notamment les certificats de salaires concernant les rémunérations incriminées).

Les données contenues dans les documents annuels de reporting ont été remises à l'autorité intimée afin de permettre à celle-ci d'exercer son pouvoir de surveillance sur l'entité subventionnée; il n'est pas contesté que ces données étaient complètes. Au demeurant, dans le reporting relatif à l'exercice 2021 (données remises le 28 juin 2022 et verrouillées le 30 juin 2022), on note le versement d'un salaire de 263'864.60 fr. (p. 27 de la pièce 3 de la recourante). Pour l'exercice 2022 (données remises le 14 juin 2023 et verrouillées le 20 juin 2023), on note également la mention d'un salaire de 535'249.30 fr. (p. 41 de la pièce 4 de la recourante). On note à cet égard que des salaires à six chiffres, dépassant 200'000 francs, sont pratiquement inexistants ailleurs dans ce document, de sorte qu'ils étaient propres à attirer l'attention de l'autorité de surveillance, étant rappelé que le modèle de ce document de reporting est établi par le département pour lui permettre d’exercer la surveillance prévue par la loi, aux art. 32a à 32f LPFES. Quoi qu'il en soit, il faut retenir que la remise des reportings pour les exercices 2021 et 2022 a fait démarrer le cours du délai de l'art. 34 al. 2 LSubv, de sorte que celui-ci était échu à fin juin 2023 pour l'exercice 2021 et à fin juin 2024 pour l'exercice 2022. Ainsi et selon cette disposition, la créance en restitution pour ces deux exercices était prescrite à la date de la décision attaquée, soit le 12 juin 2025 (ou même le 1^er avril précédent, date de la mesure d'instruction ordonnée par la DGCS, acte susceptible d'interrompre le délai de prescription, pour autant que celle-ci ne soit pas encore atteinte à ce moment-là). En revanche, la créance en restitution pour l'exercice 2023 (reporting verrouillé le 26 juin 2024) n'était pas prescrite le 12 juin 2025, ce que la recourante ne conteste d'ailleurs pas.

En conclusion, la créance en restitution pour les exercices 2021 et 2022 est éteinte par la prescription de l'art. 34 al. 2 LSubv, à moins qu'il n'y ait lieu d'appliquer l'art. 34 al. 3 LSubv, qui réserve le délai de prescription plus long de l'action pénale (ci-après consid. 4).

4. L'autorité intimée fait valoir l'application de l'art. 34 al. 3 LSubv; pour elle, la décision prononçant une amende, il y a lieu de retenir l'existence d'un acte punissable pour lequel le droit pénal prévoit un délai de prescription plus long, auquel cas celui-ci serait applicable. En l'occurrence, la décision attaquée retient une violation de l'art. 10 al. 4 RCLPFES durant trois exercices (2021, 2022 et 2023); sur la base de l'art. 32e LPFES, l'autorité intimée a donc prononcé une amende de 50'000 francs à l'égard du Conseil de fondation.

Ce prononcé pénal soulève de nombreuses questions, à la fois sur le plan formel et sur le plan matériel.

a) On a vu plus haut que la LContr est applicable aux infractions réprimées par une amende, soit, par définition des contraventions; tel est le cas de l'amende prévue à l'art. 32e LPFES. On a vu plus haut que la LContr a été adoptée dans la perspective d'une compétence du préfet (voire communale), dont les décisions sont sujettes à opposition, puis relèvent, pour jugement, de la compétence du tribunal de police. Il demeure que l'art. 5 LContr, s'il prévoit en principe la compétence du préfet pour sanctionner les contraventions à la législation cantonale, réserve des dispositions légales contraires, telle celle de l'art. 32e LPFES; la compétence du département intimé apparaît ainsi donnée dans le cas présent.

L'art. 10 LContr renvoie au CPP (voir art. 10 al. 1 et 2 LContr). Il faut comprendre ce renvoi comme visant l'art. 357 CPP, lequel a trait à l'hypothèse dans laquelle une autorité administrative est instituée en vue de la poursuite et du jugement de contraventions (al. 1); dans ce cas, elle a les attributions du Ministère public et les dispositions relatives à l'ordonnance pénale sont applicables par analogie (al. 2).

En substance, la procédure de l’ordonnance pénale a été conçue au premier chef pour des affaires simples et plus précisément, pour reprendre la formule de l’art. 352 al. 1 CPP, en cas d'aveu du prévenu ou lorsque les faits sont établis d'une autre manière (excès de vitesse démontré par un radar, alcoolémie découlant d'une prise de sang; voir à ce sujet: Christian Denys, Ordonnance pénale: Questions choisies, in: SJ 2016 125 ss, spéc. 136 s.; Stéphane Grodecki, L'ordonnance pénale dans la jurisprudence du Tribunal fédéral, in : forumpoenale 4/2016, p. 218 ss). Selon la jurisprudence, la nature de l’ordonnance pénale consiste en une proposition de jugement; ce n’est qu’en l’absence d’une opposition que cette proposition entre en force pour valoir jugement (ATF 140 IV 388); l’absence d’opposition ne doit être admise qu’avec retenue, dans la mesure où elle vaut acceptation par le prévenu de renoncer aux garanties judiciaires ordinaires (Denys, op. cit., p. 125 s.). En revanche, si elle est contestée par le jeu d’une opposition – celle-ci, lorsqu’elle émane du prévenu, n’a pas à être motivée (art. 354 al. 2) – cette proposition est alors caduque. En conséquence, le Ministère public qui l’a prononcée – ou en lieu et place l’autorité administrative – doit reprendre le dossier; il doit alors procéder à l’administration des preuves nécessaires au traitement de l’opposition (procéder à des mesures d’instruction, par exemple à l’audition du prévenu; art. 355 al. 1); après l’administration des preuves, il a alors diverses possibilités (art. 355 al. 3 CPP), mais en cas de maintien de son ordonnance, le dossier doit être transmis au tribunal de première instance, qui traite le cas en application de l’art. 356 CPP.

b) Dans le cas d’espèce, il faut constater que la Fondation, si l’on admet que celle-ci est bien en l’espèce la « prévenue », a bien contesté l’amende, le 15 juillet 2025, respectivement dans son acte de recours. Contrairement à ce que soutient l'autorité intimée, on ne saurait considérer qu’elle a accepté la proposition de jugement correspondant à l’amende attaquée. Sa démarche doit ainsi être considérée comme une opposition, qui, dans le système du CPP, implique que l’autorité intimée doit reprendre le dossier pour examiner les moyens soulevés et administrer des preuves. À l’issue de cette phase, elle devra ensuite transmettre le dossier, en cas de maintien de l’ordonnance pénale initiale, à un tribunal. La question se pose de savoir si le dossier doit être transféré au tribunal de police ou au tribunal de céans, étant précisé que selon l'art. 8 al. 1 let. c de la loi vaudoise du 19 mai 2009 d'introduction du code de procédure pénale suisse (LVCPP; BLV 312.01), le Tribunal de police connaît des oppositions aux ordonnances pénales, aux ordonnances préfectorales et aux ordonnances municipales, aux conditions de l'art. 356 CPP. On peut laisser cette question de compétence indécise. Force est pour l’essentiel de retenir que l’amende ici en cause ne peut être confirmée en l'état, le dossier devant être renvoyé au département pour qu’il traite l’opposition; c’est en effet cette autorité administrative qui est (seule) compétente pour traiter l’opposition (ATF 140 IV 392, à l’exclusion du Ministère public). Cela conduit déjà à l’admission du recours s’agissant de l’amende.

c) On note d’ailleurs que l’ordonnance pénale – ou ce qui en tient lieu, soit ici la décision du département – doit présenter un certain contenu (art. 353 CPP, auquel renvoie l’art. 10 al. 2 LContr); il convient en outre que cette ordonnance puisse être portée devant le tribunal de première instance en tant qu’acte d’accusation (art. 356 al. 2 CPP). L’ordonnance pénale doit ainsi contenir les mêmes éléments qu’un tel acte (ATF 140 IV 388 ; Grodecki, op. cit. p. 219 ss).

Ainsi, l’ordonnance pénale doit contenir un état de fait, succinct, certes, mais aussi complet que possible, portant aussi bien sur les aspects objectifs que subjectifs des actes concrètement commis; elle précise également les infractions reprochées au prévenu (ATF 140 IV 388, spéc. consid. 1.3 et 1.4). À cet égard, la décision contestée du département ne paraît pas complète, même si l’état de fait présenté peut être considéré comme suffisant: cette décision ne comporte en effet aucune précision sur l’aspect subjectif de l’infraction commise, à savoir si celle-ci a été commise par dol ou par négligence. La question se pose d’ailleurs de savoir, sur le plan matériel, quel type de faute est exigée: l’art. 35 al. 1 LSubv punit les actes commis intentionnellement ou par négligence grave, alors que l’art. 12 LContr se contente de la simple négligence et que l’art. 35e LPFES ne contient aucune précision sur ce point. Le message relatif à la révision de la LPFES qui a introduit cette disposition, outre qu’il évoquait une adaptation de cette loi à la loi-cadre qu’est la LSubv, est lui aussi muet sur ce point (Bulletin du Grand Conseil, session octobre-novembre 2006, p. 5102, 510 et, pour les débats, 5110).

d) Par ailleurs, à teneur de l’art. 353 al. 1 let. b CPP, l’ordonnance doit désigner nommément les prévenus. En l’occurrence, la décision du département inflige l’amende contestée au « Conseil de fondation ». Cette désignation est pour le moins ambiguë: on peut se demander si elle désigne la Fondation elle-même, en tant que personne morale, ou les membres du Conseil de fondation. La question serait, dans le second cas, de savoir quelles personnes physiques sont visées, étant précisé que la composition de ce conseil a changé entre 2021 et 2025. Cette question est d’ailleurs liée assez étroitement à celle de la punissabilité éventuelle des personnes morales en présence de contraventions. Il va de soi que la décision (ordonnance pénale) que doit rendre le département à ce sujet devra lever ces ambiguïtés.

e) Parmi les difficultés que soulève encore l’ordonnance pénale, il y a lieu de mentionner la possibilité pour le prévenu de se prévaloir des garanties judiciaires de la procédure pénale (voir à ce sujet Laurent Moreillon, L’ordonnance pénale: simplification ou artifice, in: RPS 2010, p. 22 ss, spéc. 26 ss). Au nombre de ces garanties, il faut mentionner le droit d’être entendu avant une condamnation; il y a lieu également de mentionner le droit de se taire, soit de ne pas s’auto-incriminer. Cette question est peu abordée dans le contexte de l’ordonnance pénale proprement dite; par contre, elle peut se poser de manière aiguë lorsque sont joints dans une seule et même procédure, une mesure administrative, supposant la collaboration de l’administré, et une mesure à caractère pénal, dans laquelle l’intéressé peut se prévaloir du droit de se taire (voir à ce sujet Hadrien Monod, Le droit de se taire face à l'obligation de collaborer. Mise en perspective à la lumière de la LFINMA, thèse Lausanne 2024, p. 66 ss notamment). En dehors du domaine bancaire, cette tension est omniprésente en matière fiscale. Le législateur a d'ailleurs adopté récemment diverses dispositions tendant à permettre l'arbitrage entre ces deux aspects en matière d'imposition directe (art. 183 LIFD et 57a LHID). En substance, l'ouverture d'une procédure pénale pour soustraction d'impôt doit être communiquée par écrit à la personne concernée; celle-ci est invitée à s'exprimer sur les griefs retenus à son encontre et elle est informée de son droit de refuser de déposer et de collaborer. Au surplus, les moyens de preuves rassemblés dans le cadre de la procédure en rappel d'impôts ne peuvent être utilisés dans la procédure pénale pour soustraction d'impôt que s'ils n'ont été rassemblés ni sous la menace d'une taxation d'office avec inversion du fardeau de la preuve, ni sous la menace d'une amende en cas de violation d'une obligation de procédure.

Dans le cas d'espèce, la même tension doit être mise en évidence: le régime de surveillance mis en place suppose une obligation de collaborer des établissements (art. 32b al. 1 LPFES et 19 LSubv), alors que la procédure pénale conduisant au prononcé d’une amende devrait respecter le droit du prévenu de se taire. Les garanties usuelles offertes dans le procès pénal n'ont en l’état pas été pleinement respectées. L’amende a été prononcée sans que la prévenue ait été avertie de l’incrimination la concernant et, lorsqu’elle a été invitée à se déterminer et à produire des pièces (voir la lettre de l’autorité intimée du 1^er avril 2025), elle n’a pas été informée ni de l’éventualité d’une amende, ni de son droit de se taire, ce qui semble déjà problématique du point de vue de son droit d'être entendue.

f) Enfin, le volet pénal soulève également des difficultés sur le plan du droit matériel applicable; on les abordera ci-après par surabondance. En effet, l'art. 20 LContr, qui concerne les ordonnances préfectorales, renvoie, s'agissant du droit applicable, aux dispositions de la partie générale du code pénal (art. 1 à 110), lesquelles s'appliquent par analogie aux contraventions de la législation cantonale (al. 1), sous certaines réserves (al. 2). Au contraire, l'art. 23 LContr indique que ces mêmes dispositions générales du CP ne sont pas applicables en matière de sentences municipales, sous certaines réserves (dont l’art. 109 CP, relatif à la prescription). Autrement dit, la LContr n'indique pas clairement quel est le droit applicable aux contraventions de la législation cantonale qui ne relèvent pas de la compétence préfectorale.

On doit néanmoins retenir – sauf à constater une lacune, à tout le moins s’agissant de la prescription – que le renvoi précité concerne aussi les amendes prononcées par une autre autorité, soit en l'occurrence le département intimé. Cela permet d'appliquer l'art. 109 CP, qui prévoit un délai de prescription de 3 ans pour l'action pénale en cas de contravention – le cours de ce délai étant régi par les art. 97 al. 3 et 98 CP.

Il faut relever à cet égard que le délai de prescription de l’action pénale, pour être respecté, suppose le prononcé d’un jugement. Or, selon la jurisprudence, l’ordonnance pénale n’est précisément pas assimilable à un jugement (ATF 142 IV 11); celle-ci ne permet donc pas de respecter l’art. 97 al. 3 CP, ce qui conduit à se demander si le délai de prescription de l'action pénale de trois ans n’est pas désormais échu.

A cet égard, l'autorité intimée, dans son écriture du 29 août 2025, fait valoir une activité délictuelle exercée à plusieurs reprises, selon l'art. 98 let. b CP, ce qui pourrait avoir pour conséquence de faire courir le délai de prescription au plus tôt dès le jour du dernier acte litigieux, à savoir au début de l'année 2023, lors du dernier versement du dépassement de salaire, selon l'autorité intimée. A première vue, même dans ce cas de figure, le délai de prescription semble être échu, la décision attaquée ne constituant pas un jugement au sens de la jurisprudence précitée. On peut encore relever que la jurisprudence relative à l'art. 98 let. b CP est assez nuancée; elle suppose, pour que le délai de prescription commence à courir après le dernier agissement coupable, une « unité d’action »; il n’y a pas unité d’action, lorsqu’une entreprise présente, durant trois exercices successifs, une fausse comptabilité (TF 6B_496/2012 du 18 avril 2013 consid. 8.7). Dans le cas présent, cette question peut quoi qu'il en soit souffrir de rester indécise.

g) Il découle des considérations qui précèdent, en premier lieu, que la décision du Département, en tant qu'elle prononce une amende et constitue de ce fait une ordonnance pénale, doit lui être renvoyée pour qu'il traite la contestation sous la forme d'une opposition, au sens des art. 354 et 355 CPP. Il en résulte par ailleurs que l'application en l'espèce du délai de prescription pénale plus longue ne saurait être confirmée, en l'état de la procédure tout au moins. En d'autres termes, la restitution des subventions demandées, à tout le moins pour les exercices 2021 et 2022 ne saurait être confirmée non plus.

Compte tenu de ce résultat, il n'y a pas lieu de s'étendre plus avant sur les autres moyens échangés entre les parties.

5. Il résulte des considérations qui précèdent que le recours doit être admis; la décision attaquée doit ainsi être réformée comme suit à ses chiffres I et II, la décision étant confirmée pour le surplus:

I. La A.________ doit restituer un montant de 30'871 fr. 10.

II. La cause est renvoyée au Département intimé pour qu'il statue sur l'opposition à l'amende et, le cas échéant, pour qu'il rende une nouvelle décision sur la restitution des subventions pour les exercices 2021 et 2022.

III. Inchangé.

Le présent arrêt sera ainsi rendu sans frais; la recourante qui l'emporte avec le concours d'un mandataire professionnel à droit à une indemnité à titre de dépens (art. 49 et 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du Département de la santé et de l'action sociale du 12 juin 2025 est réformée comme suit:

"I.- La A.________ est tenue à la restitution de fr. 30'871.10 francs (trente mille huit cent septante-et-un francs dix).

II.- La cause est renvoyée au Département intimé pour qu'il statue sur l'opposition à l'amende et, le cas échéant, pour qu'il rende une nouvelle décision sur la restitution des subventions pour les exercices 2021 et 2022.

III.- Inchangé."

III. Il n'est pas prélevé d'émolument de justice.

IV. L'Etat de Vaud, par le Département intimé doit à la A.________ une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 19 juin 2026

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.