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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Arrêt du 18 novembre 2025 |
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Composition |
Mme Annick Borda, présidente; M. François Kart, juge; M. Etienne Poltier, juge suppléant. |
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Recourant |
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Autorité intimée |
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POLICE CANTONALE, à Lausanne. |
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Objet |
Divers |
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Recours A.________ c/ décisions de la POLICE CANTONALE du 31 juillet 2025 (manière de traiter les envois anonymes; documents élaborés pour répondre aux exigences de l'art. 14 al. 1 LInfo et nombre de personnes ayant suivi des cours spécialisés - LInfo) |
Vu les faits suivants:
A. a) aa) A.________, par courriel du 15 juillet 2025, s'est adressé à la Police cantonale en lui adressant une demande d'information. Il s'y réfère à l'art. 14 de la loi du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21). Cette disposition se lit comme suit:
" Art. 14 Compétence
1 Chaque autorité désigne les personnes autorisées à traiter les demandes d'information et met en place des procédures à cet effet."
L'intéressé enchaîne en demandant de lui faire parvenir les documents, directives, notes, etc. (avant-dernière et dernière versions) élaborés par la Police cantonale pour répondre aux exigences de cette règle. Il souhaite également savoir combien de personnes travaillant à la Police cantonale ont suivi des cours spécialisés sur la LInfo depuis le 1er janvier 2020.
bb) Par lettre du 31 juillet 2025, le Directeur du Service juridique de la Police cantonale a répondu à cette demande (sous le concerne: "Manière de traiter les envois anonymes"), ce qui suit:
"Je porte à votre connaissance qu'aucun document officiel en mains de la Police cantonale ne correspond à votre demande.
Par ailleurs, vous souhaitez connaître le nombre de personnes travaillant à la Police cantonale qui ont suivi des cours spécialisés sur la LInfo depuis le 1er janvier 2020.
Malgré que cette demande ne tende pas à obtenir un document officiel, je vous réponds, à bien plaire, que ce nombre correspond à zéro."
b) aa) Dans un courriel ultérieur du 25 juillet 2025, A.________ a demandé à la Police cantonale comment celle-ci traitait les envois anonymes.
bb) A cette nouvelle demande, le Directeur du Service juridique de la Police cantonale a répondu par lettre du 31 juillet 2025 également (sous le « concerne »: "Documents à élaborer pour répondre aux exigences de l'art. 14 al. 1 LInfo et nombre de personnes ayant suivi des cours spécialisés") ce qui suit:
"Je porte à votre connaissance qu'aucun document officiel en mains de la Police cantonale ne correspond à votre demande."
Malgré le « Concerne » précité, il faut comprendre que cette lettre concernait la manière de traiter les envois anonymes.
c) On constate ainsi que les "concerne" des deux lettres du 31 juillet 2025 ont été intervertis, ce qui ne saurait porter à conséquence. En outre, aucune de ces deux lettres ne contenait l'indication des voies et délai de recours.
B. a) Quoiqu'il en soit, agissant par acte du 5 août 2025, A.________ a formé un recours contre ces deux refus auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP). Il invoque expressément l'art. 8 al. 1 LInfo, qui comporte selon lui une obligation de renseigner et prend les conclusions suivantes:
"... je demande à la Cour,
I. de constater que les réponses transmises par la Police cantonale le 31 juillet 2025 ne sont pas conformes aux exigences de la LInfo;
II. d'ordonner, le cas échéant, leur réexamen, notamment au regard de l'art. 8 LInfo (droit d'accès aux renseignements même en l'absence de document officiel);
III. d'affirmer dans son arrêt l'importance du respect formel de l'article 14 LInfo al. 1, non comme une simple recommandation, mais comme une condition de validité de toute procédure d'accès à l'information.
..."
b) Dans une écriture du 18 septembre 2025, le Service juridique de la Police cantonale a déposé sa réponse au recours. En substance, il confirme qu'aucun document officiel n'existe au sein de la Police cantonale sur l'application de l'art. 14 al. 1 LInfo et il ajoute :
"Les procédures sont connues et les compétences réparties au sein des services généraux de la Police cantonale."
La réponse s'exprime en des termes similaires s'agissant du second volet du litige, à savoir la manière dont la Police cantonale traite les envois anonymes. Au surplus, la réponse précitée admet expressément que les refus résultant des courriers des 31 juillet 2025 de la Police cantonale constituent des décisions, sujettes à recours; l'absence d'indication des voies et délai de recours, pour regrettable qu'elle soit, n'a pas nui en l'occurrence à l'intéressé, puisque celui-ci a saisi la CDAP d'un pourvoi contre ces deux décisions.
c) Le recourant s’est exprimé à nouveau le 25 septembre 2025, en confirmant ses conclusions.
Considérant en droit:
1. La loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21) pose à son art. 8 le principe selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits au chapitre IV (al. 2). S'agissant des demandes qui, comme en l'espèce, portent sur l'activité de l'administration cantonale, l'art. 20 LInfo prévoit que pour toute demande du public portant sur des renseignements, la consultation de dossier ou sur une activité des autorités énumérées à l'art. 2 LInfo, l'entité administrative compétente doit indiquer par écrit les motifs l'ayant conduite à ne pas donner son autorisation, à la donner partiellement ou à différer sa transmission (al. 1); l'entité compétente adresse une copie de sa décision au Préposé à la protection des données et l'information (al. 2). Selon l'art. 21 al. 1 LInfo, l'intéressé peut recourir au Préposé à la protection des données et l'information, ou directement au Tribunal cantonal.
a) En l’espèce, l’autorité intimée admet elle-même – à juste titre – que ses lettres du 31 juillet 2025, qui incorporent un refus de donner suite à des demandes du recourant, constituent des décisions susceptibles de recours.
b) Déposé en temps utile (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; BLV 173.36), le présent recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
c) Le recourant prend, on l’a vu, des conclusions en constatation (ci-dessus, partie Faits, B a, conclusions I et III).
aa) Selon la jurisprudence, l'autorité ne peut rendre une décision en constatation que si le requérant fait valoir un intérêt juridique suffisant. Un tel intérêt n'existe que lorsque le requérant a un intérêt actuel, de droit ou de fait, à la constatation immédiate d'un droit, sans que s'y opposent de notables intérêts publics ou privés, et à condition que cet intérêt digne de protection ne puisse pas être préservé au moyen d'une décision formatrice, c'est-à-dire constitutive de droits et d'obligations (art. 3 al.3 LPA-VD; cf. CDAP GE.2023.0137 du 7 mai 2024 consid. 2a; GE.2017.0153 du 20 novembre 2017 consid. 2; cf. aussi ATF 137 II 199 consid. 6.4 et 6.5; 135 II 60 consid. 3.3.2; 132 V 257 consid. 1; ATAF 2015/35 et 2009/43).
bb) En l'occurrence, les conclusions en constatation précitées sont irrecevables, le recourant pouvant conclure, ce qu'il a du reste fait, à ce que les renseignements en cause lui soient fournis.
2. Il convient tout d'abord de procéder à un bref rappel du cadre légal.
a) Aux termes de l'art. 41 de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01), l'Etat et les communes informent la population de leurs activités selon le principe de la transparence. Ce devoir d'information est réglementé dans la LInfo, qui s'applique aux autorités tant cantonales que communales (cf. art. 2 LInfo).
La LInfo pose à son art. 8 le principe selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits au chapitre IV (al. 2).
Par document officiel, on entend tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo).
aa) Le droit à l'information institué par la LInfo n'est toutefois pas absolu. Aux termes de l’art. 15 LInfo, les dispositions d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions protégeant le droit d’auteur. La LInfo réserve aussi les intérêts publics ou privés prépondérants (art. 16 al. 1 LInfo). Des intérêts publics prépondérants sont en cause lorsque la diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités (art. 16 al. 2 let. a LInfo); une information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics (art. 16 al. 2 let. b LInfo); le travail occasionné serait manifestement disproportionné (art. 16 al. 2 let. c LInfo); les relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible (art. 16 al. 2 let. d LInfo). Sont réputés intérêts privés prépondérants la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée (art. 16 al. 3 let. a LInfo); la protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités (art. 16 al. 3 let. b LInfo), le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi (art. 16 al. 3 let. c LInfo). L’art. 17 LInfo dispose en outre ce qui suit :
"Art. 17 Refus partiel
1 Le refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à l'article 16 ne vaut le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe.
2 L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant."
bb) D'une façon générale, l'art. 16 LInfo doit être interprété de façon similaire à l'art. 7 de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur la transparence (LTrans; RS 152.3). Le refus d'accès (total ou partiel) doit ainsi se justifier par un risque à la fois important et sérieux d'atteintes aux intérêts publics ou privés prépondérants protégés par cette disposition; l'application de ces exceptions, restrictive, doit résulter d'une pesée des intérêts et respecter le principe de la proportionnalité. Le fardeau de la preuve pour réfuter la présomption de publicité établie par la LInfo est à la charge de l'autorité (CDAP GE.2019.0010 du 4 octobre 2019 consid. 4a et les références).
c) L'art. 8 al. 1 LInfo prévoit que sont en principe accessibles, outre les documents officiels (au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo), les "renseignements" et "informations" détenus par les organismes soumis à la loi. Les notions de "renseignements" et "informations", synonymes, sont larges; les renseignements peuvent porter sur des activités des autorités comme sur des documents qu'elles produisent (cf. Bastien von Wyss, op. cit., p. 28, qui se réfère à un entretien avec le Préposé à la protection des données et à l'information du canton de Vaud).
Dans un arrêt GE.2017.0114 du 12 novembre 2018, la cour de céans a notamment retenu ce qui suit à ce propos (consid. 4b/bb):
"[…] l'EMPL LInfo […] indique uniquement que « la demande peut porter sur des renseignements ou sur la consultation de documents ». Sur la notion de documents officiels, il est renvoyé à l'art. 9 LInfo (BGC, septembre-octobre 2002, p. 2647). Il convient dès lors de retenir qu'à la différence de la loi fédérale, la loi cantonale sur l'information permet au public de requérir des renseignements sur l'activité de l'administration qui ne ressortent pas d'un document officiel […].
Ainsi, la demande d’informations peut porter sur des renseignements dont l’autorité dispose, même s'ils ne figurent pas dans un document officiel. Ces renseignements ou ces informations au sens de l'art. 8 al. 1 LInfo s'entendent dans un sens purement factuel: l'autorité doit renseigner sur les mesures qu'elle a prises ou n'a pas prises dans le cas concret, sous réserve des limites posées par les art. 15 ss LInfo […]. Elle n'a en revanche pas à justifier son action ou son inaction."
Cette jurisprudence a d’ailleurs été confirmée, notamment pour l’hypothèse dans laquelle l’autorité intimée rend plausible l’inexistence de document officiel : celle-ci doit alors interpréter la demande en ce sens qu’elle tend à l’obtention d’un renseignement (CDAP, arrêt du 25 août 2023, GE.2022.0267).
3. On a vu plus haut qu’une première partie du litige concernait la portée à donner à l’art. 14 al. 1 LInfo (cité plus haut), lequel invite les autorités à désigner les personnes chargées de traiter les demandes d’information, d’une part, et à mettre en place les procédures nécessaires.
a) L’art. 14 al. 2 let. b LInfo précise ce qui suit :
«2 […] les mesures à prendre à cette fin sont du ressort :
[…]
b) du Conseil d’Etat pour le pouvoir exécutif cantonal, l’Administration cantonale […] ».
Dans son exposé des motifs, le Conseil d’Etat indiquait que, s’agissant de l’Administration cantonale, l’autorité la plus à même de donner un renseignement demandé ou de donner une autorisation de consulter un dossier est celle qui est en charge du dossier ou celle qui est compétente pour le gérer. Au sein de l’Administration, la délimitation des compétences « sera déterminée en détail par voie règlementaire par le Conseil d’Etat ». L’exposé des motifs évoque le système à mettre en place ainsi : les chefs de service, ainsi que les cadres de l’Administration cantonale donnent des renseignements techniques pour les domaines qu’ils traitent et qui sont de leur ressort ; s’agissant de simples renseignements, ils sont du ressort d’un cercle beaucoup plus large de collaborateurs de l’Etat. En revanche, lorsque les renseignements à donner présentent un caractère politique, il appartient au Chef de Département de les délivrer (sur tous ces points, voir le commentaire de l’art. 14 du projet LInfo, dans l’EMPL, BGC, année 2002, Tome 3A, p. 378 s.).
Pour donner suite à la règle de l’art. 14 LInfo en ce qui le concerne, le Conseil d’Etat a adopté un règlement d’application de la loi précitée, daté du 25 septembre 2003 (RLInfo ; BLV 170.21.1). Les articles 13 ss RLInfo contiennent ainsi toute une série de dispositions portant sur la procédure à suivre pour traiter une demande d’information ; l’art. 18, sous la note marginale « Compétences (LInfo, art.14) », précise que le refus total ou partiel de publier ou de transmettre des informations conformément aux art. 9 et 16 LInfo fait l’objet d’une réponse écrite signée du Chef de service compétent, dont copie est envoyée au Chef de Département (cette disposition est à mettre en regard des art. 14 et 20 LInfo, déjà cités ; la décision de refus, même celle qui a trait à un refus de renseigner, doit être transmise en outre au Préposé à la protection des données et à l’information : art. 20 al. 2 LInfo).
On retire de ces dispositions légales et règlementaires que la procédure mise en place pour traiter des demandes d’informations est extrêmement simple, tout spécialement lorsque l’autorité saisie délivre le renseignement ou le document demandé. L’art. 18 RLInfo règle l’hypothèse particulière dans laquelle l’autorité entend au contraire refuser la délivrance du document demandé. Prise à la lettre, cette disposition ne semble pas régir la question du refus d’un renseignement.
b) aa) Dans le cas d’espèce, le recourant avait dans un premier temps demandé la production de documents officiels, concrétisant l’art. 14 al. 1 LInfo au sein de la Police cantonale.
Dans son pourvoi, il a toutefois pris acte du fait qu’un tel document n’existe pas ; la décision de l‘autorité intimée apparaît toutefois lacunaire, dans la mesure où l’art. 18 RLInfo lui est applicable. Confronté à la réponse de celle-ci, le recourant s’est placé sur le terrain de l’art. 8 LInfo, qui lui accorde un droit d’obtenir des renseignements. Pour sa part, l’autorité intimée, ne mentionne nullement cette dernière disposition (d’ailleurs dans sa lettre-décision du 31 juillet 2025, l’autorité intimée fournissait un renseignement, en indiquant qu’elle agissait à cet égard « à bien plaire », ce qui apparaît contraire à l’art. 8 LInfo et à la jurisprudence y relative citée plus haut – CDAP, arrêt GE.2017.0114 précité). Quoi qu’il en soit, à lire l’exposé des motifs évoqué plus haut, les personnes habilitées à fournir des renseignements, voire à remettre des documents au sein d’une autorité déterminée forment un cercle extrêmement large. Par contre, compte tenu du principe de transparence, les personnes/autorités habilitées à opposer un refus, total ou partiel, à une requête forment un cercle bien plus restreint, à tout le moins s’agissant d’une demande portant sur la remise de documents (art. 18 RLInfo, qui comporte un renvoi exprès à l’art. 9 LInfo) ; on peut se demander si cette règle ne vise pas également le cas d’un refus d’un renseignement (au motif notamment qu’elle parle d’un refus d’information et renvoie au surplus aussi à l’art. 16 LInfo, disposition qui concerne à la fois la remise de documents et de renseignements). En fin de compte, au vu des considérations qui suivent, la question de savoir si le refus de renseigner de l’autorité intimée sous l’angle de la compétence, bien qu’il n'émane ni du Chef du Département, ni du Chef de service, était admissible peut rester indécise.
bb) Quoi qu’il en soit, si l’art. 18 RLInfo renseigne tout un chacun sur la compétence en cas de refus de remettre un document officiel, la décision attaquée ne fournit aucune réponse (sous forme de renseignement) sur les autres hypothèses visées à l’art. 14 LInfo, soit sur le point de savoir quelles sont les personnes habilitées à traiter de demandes d’information au sein de la Police cantonale (voire pour prononcer des refus de renseigner, si l’art. 18 RLInfo ne vise pas ce cas). Il est possible que le cercle de ces personnes soit très large, ce qui impliquerait une réponse de nature très générale. Quoi qu’il en soit, le recours doit être accueilli partiellement sur cet aspect, la décision attaquée méconnaissant en effet la portée de l’art. 8 al. 1 LInfo telle que définie par la jurisprudence. Le dossier doit ainsi être renvoyé à l’autorité intimée afin qu’elle renseigne le recourant sur la demande qu’il a déposée, cas échéant par une réponse de nature générale.
4. L’autre aspect du litige concerne le traitement par la Police cantonale des envois anonymes (par exemple une dénonciation). Là aussi, le recourant a pris acte de l’absence de documents officiels à ce sujet, ce qui l’amène à se placer à nouveau sur le terrain de l’art. 8 al. 1 LInfo.
L’obligation de l’autorité à cet égard est de fournir des renseignements de nature purement factuelle et non pas de justifier les mesures, les choix qu’elle aurait pris.
Il est vrai que le thème des envois anonymes est extrêmement large (en ce qu’il couvre notamment celui des dénonciations anonymes) ; on ne saurait attendre de l’autorité intimée (au titre de l’obligation de renseigner fondée sur l’art. 8 LInfo) une réponse détaillée portant sur toutes les hypothèses envisageables. En outre, s’agissant des dénonciations anonymes, lesquelles peuvent avoir (ou non) un lien avec des enquêtes pénales, il est possible que la remise d’informations à cet égard soit de nature à révéler des stratégies d’investigation de la Police cantonale que cette dernière souhaiterait garder confidentielles. Or, la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral – certes pour le contexte de la législation fédérale (d’ailleurs plus restrictive) – admet qu’il peut s’agir là d’un motif d’intérêt public de refus d’informer (arrêt du Tribunal administratif fédéral du 19 septembre 2025, A-2305/2025). En l’occurrence, la remise du document demandé était potentiellement de nature à révéler les stratégies d’investigations de l’Administration fédérale des contributions, dans le cadre d’une enquête dirigée contre un contribuable soupçonné de soustraction fiscale ; l’arrêt confirme le refus du document demandé. En droit vaudois, un tel refus pourrait être fondé sur l’art. 16 al. 2 let. a LInfo.
L’autorité intimée devrait ainsi être invitée à répondre à la question qui lui est soumise, tout en étant autorisée à le faire par le biais de renseignements de nature générale, préservant au surplus la confidentialité sur ses stratégies d’enquête, notamment.
5. Il résulte des considérants qui précèdent, que le recours doit être admis partiellement, la décision attaquée étant annulée et le dossier renvoyé à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants qui précèdent. La décision sera rendue sans frais (art. 21a LInfo).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis partiellement.
II. Les décisions attaquées sont annulées ; le dossier est renvoyé à la Police cantonale pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Il n’est pas perçu d’émolument.
Lausanne, le 18 novembre 2025
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.