TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 13 janvier 2026

Composition

M. Guillaume Vianin, président; M. André Jomini et M. Pascal Langone, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

Autorité intimée

Municipalité de Lutry, à Lutry.

Objet	Loi sur l'information
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Lutry du 14 juillet 2025 soumettant à émolument la demande d'information (LInfo).

Vu les faits suivants:

A. A.________ est inscrit au registre du commerce comme administrateur avec signature individuelle de la société B.________ SA, ayant pour but les activités de conseil, de commerce et de service dans le domaine des technologies de l'information.

B. Par courriel du 30 juin 2025, A.________ a demandé à la Municipalité de Lutry (ci-après: la municipalité) de lui transmettre "[l]es extraits des PV décisionnels de la Municipalité concernant les 10 dernières attributions de mandat en gré à gré signés avant le 1^er juin 2025 (art. 21 AIMP)" et, "[s]'il y a lieu, notamment s'ils sont cités dans le PV décisionnel, le ou les rapports ou autres documents officiels détenus par votre autorité ayant servi à motiver l'attribution". La demande était restreinte aux domaines "informatique et télécoms, interphonie, contrôles d'accès, vidéosurveillance, tous les services IT, moyens d'impression et les services liés aux sites web [création, gestion, hébergement, maintenance]", ainsi qu'aux contrats actuellement en vigueur d'un montant total supérieur à 3'999 fr. par année. Pour ces dix contrats, l'intéressé souhaitait obtenir les informations qui suivent, caviardées si nécessaire: le nom du cocontractant, l'objet du contrat, sa date de conclusion, sa durée de validité ou sa date d'échéance, son montant total ou annuel. A.________ se disait aussi à disposition pour préciser ou ajuster sa demande au besoin.

C. Par courrier du 14 juillet 2025, la municipalité a communiqué à A.________ qu'elle entrait en matière sur sa demande d'accès aux dix derniers contrats qu'elle avait conclus de gré à gré dans certains domaines. Dans cette même décision, elle le rendait attentif à ce que la demande allait nécessiter des recherches, un contrôle, un traitement et une mise en forme qu'elle estimait à environ 4 heures. Elle subordonnait le traitement de la demande au versement préalable d'un émolument de 120 francs.

D. Après divers échanges de courriels avec la municipalité, A.________ (ci-après le recourant) a recouru contre ce courrier auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) par acte daté du 25 juillet 2025, mais portant le sceau postal du 25 août 2025, en contestant notamment le montant de l'émolument. Le recourant a pris des conclusions, priant la CDAP de:

"1. Constater que la Municipalité n'a pas respecté les délais et qu'aucune décision finale motivée n'a été rendue.

2. Annuler l'émolument de CHF 120.-, subsidiairement en réduire le montant à ce qui peut être dûment justifié.

3. Enjoindre la Municipalité à statuer sur le fond et à transmettre les documents demandés, caviardés si nécessaire, conformément aux art. 16-17 Llnfo.

4. Constater la violation de l'obligation d'indiquer les voies de recours.

5. Désigner M. Éric Golaz, Préposé à la transparence, en qualité de conciliateur, conformément à l'art. 27 al. 1 Llnfo."

Dans l'avis d'enregistrement du recours du 27 août 2025, le juge instructeur de la CDAP a cité la jurisprudence de la cour selon laquelle la loi du 24 septembre 2022 sur l'information (LInfo; BLV 170.21) ne permettait pas d'exiger le paiement de l'émolument préalablement à la transmission des documents requis.

Se déterminant sur l'avis d'enregistrement en date du 15 septembre 2025, la municipalité (ci-après: l'autorité intimée) a proposé, par "gain de paix", de transmettre au recourant, sans frais, "une synthèse des informations demandées relative aux dix derniers contrats conclus de gré à gré dans les domaines informatique et télécoms, interphonie, contrôles d'accès, vidéosurveillance, tous les services IT, moyens d'impression et les services liés aux sites web, d'un montant total supérieur à CHF 3'999.- par année, comprenant: le nom du cocontractant; l'objet du contrat; la date de conclusion; la durée de validité; le montant du contrat".

Dans sa réponse du 6 octobre 2025, l'autorité intimée a pris les conclusions suivantes:

"I. Les conclusions I à V du recours du 25 juillet 2025 sont rejetées.

II. La décision de la Municipalité de Lutry du 14 juillet 2025 est confirmée.

III. A titre subsidiaire, l'autorité intimée dispose d'un délai de 30 jours dès la communication du jugement pour transmettre au recourant, sans émolument, une synthèse des informations demandées, tel qu'elle l'a proposé par gain de paix dans sa réponse du 15 septembre 2025.

IV. Plus subsidiairement, la décision de la Municipalité de Lutry du 14 juillet 2025 est réformée en ce sens que l'émolument de CHF 120.- sera facturé après la transmission des documents requis et non pas avant."

Le 17 octobre 2025, le recourant s'est déterminé sur les conclusions prises par l'autorité intimée le 15 septembre 2025 et le 6 octobre 2025. Il a légèrement reformulé ses conclusions, en priant la CDAP de:

"1. Constater que la Municipalité de Lutry n'a pas respecté les délais ni rendu de décision finale motivée conforme aux art. 10 RLlnfo et 20 Llnfo.

2. Annuler l'émolument de CHF 120.- fixé par la décision du 14.07.2025, pour violation du principe de gratuité (art. 11 Llnfo).

3. Dire que la demande d'accès aux extraits des procès-verbaux décisionnels relatifs aux dix derniers contrats de gré à gré doit être traitée sans frais.

4. Enjoindre à la Municipalité, conformément à l'art. 27 al. 1 LInfo, de transmettre au recourant, dans un délai de 30 jours, les documents demandés, caviardés si nécessaire.

5. Constater la violation de l'obligation d'indiquer les voies de recours (art. 42 LPA-VD)."

L'autorité intimée s'est déterminée le 30 octobre 2025. Elle a renvoyé à sa réponse du 6 octobre 2025 et aux conclusions qui y étaient formulées; elle a au surplus conclu au rejet des conclusions I à V des déterminations du recourant du 17 octobre 2025.

Considérant en droit:

1. Dans ses conclusions nos 2 et 3 (dans leur teneur du 17 octobre 2025), le recourant s'en prend au courrier de l'autorité intimée du 14 juillet 2025 en tant qu'il prévoit la perception d'un émolument. Il convient d'examiner si ce courrier constitue une décision sujette à recours.

a) Selon l'art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD. On entend par là toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (al. 1 let. c). Cette disposition définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Cela vise donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (ATF 135 II 38 consid. 4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 145 I 121 consid. 1.1.2; 135 II 22 consid. 1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (ATF 130 V 288 consid. 2.3; TF 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid. 2.1.2; 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2).

Parmi les décisions incidentes, au sens de celles qui interviennent dans le cours de la procédure et ne constituent qu'une étape vers la décision finale, certaines sont séparément susceptibles de recours (cf. art. 74 al. 3 LPA-VD). Les autres le sont notamment si elles peuvent causer un préjudice irréparable au recourant (cf. art. 74 al. 4 let. a LPA-VD). Selon la jurisprudence, le préjudice irréparable de l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD est un dommage de fait (ou un dommage matériel) et non de nature juridique (arrêt CDAP GE.2015.0200 du 1er février 2016 consid. 1). Le caractère irréparable du préjudice tient généralement au désavantage que subirait le recourant s'il devait attendre la décision finale pour recourir contre la décision incidente. Il suffit donc, pour le recourant, de rendre vraisemblable un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification immédiate de la décision incidente, par exemple pour éviter un préjudice économique; l'intérêt ne doit toutefois pas consister exclusivement à éviter une prolongation de la procédure et les frais que cela entraîne. Il appartient au recourant d'alléguer et d'établir les raisons pour lesquelles la décision attaquée lui cause – ou menace de lui causer – un dommage au sens de ce qui précède, à moins que celui-ci ne fasse d'emblée aucun doute (arrêt CDAP GE.2024.0246 du 31 octobre 2024 consid. 3b).

b) En l'occurrence, dans le courrier du 14 juillet 2025, l'autorité intimée a communiqué au recourant qu'elle avait décidé d'"entrer en matière" sur sa demande d'informations. Elle l'a informé que, selon son estimation, le traitement de sa demande allait nécessiter 4 heures de travail. Au tarif horaire de 40 fr., cela correspondait à un émolument de 120 fr., dont elle a requis le paiement préalable.

L'autorité intimée ne s'est ainsi pas prononcée sur le fond de la demande d'information. Elle s'est limitée à informer le recourant de la perception d'un émolument, qu'elle a chiffré à 120 fr. Comme pour les heures de travail, il s'agit là toutefois seulement d'une estimation; le montant définitif sera arrêté dans la décision finale sur la demande d'information. Le courrier du 14 juillet 2025 ne constitue donc pas une décision à cet égard (voir arrêt CDAP GE.2025.0316 du 11 décembre 2025 consid. 2b). En tant qu'il prévoit le principe de la perception d'un émolument et en exige le paiement préalable (sur ce dernier point, le courrier du 14 juillet 2025 est contraire à la jurisprudence, voir consid. 2b ci-après), le courrier en question constitue une décision incidente. Si l'émolument était d'un montant tel que cela empêche le recourant d'exercer son droit à l'information, la décision en question pourrait être de nature à lui causer un préjudice irréparable (voir arrêt CDAP GE.2018.0135 du 5 mars 2019 consid. 1c s'agissant d'une avance de frais que le recourant n'était pas en mesure de payer). En l'espèce, toutefois, le recourant ne fait rien valoir de tel et force est d'admettre que l'émolument (estimé) est modique. Il s'ensuit que le courrier en question ne peut faire l'objet d'un recours immédiat. Tant le principe de la perception d'un émolument que le montant de celui-ci pourront être contestés en recourant contre la décision finale. En tant qu'il est dirigé contre ce courrier, le recours est donc irrecevable (voir arrêt CDAP GE.2024.0146 du 10 avril 2024 consid. 5). Le courrier en question n'étant pas sujet à recours, c'est à bon droit qu'il ne contient pas l'indication de la voie de droit. Partant, la conclusion no 5 prise par le recourant doit être rejetée.

2. Dans sa conclusion no 1, le recourant voit un déni de justice formel dans le fait que l'autorité intimée "n'a pas respecté les délais ni rendu de décision finale motivée" sur sa demande d'information. En tant qu'il est formé pour déni de justice formel, le recours est recevable.

a) Selon l'art. 74 al. 2 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD à la procédure de recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal, l'absence de décision peut également faire l'objet d'un recours lorsque l'autorité tarde ou refuse de statuer. De jurisprudence constante, cette disposition vise à concrétiser l'interdiction du déni de justice formel résultant des garanties constitutionnelles de procédure (art. 29 al. 1 Cst.; art. 27 Cst-VD). Une autorité viole cette garantie constitutionnelle lorsqu'elle ne rend pas la décision qu'il lui incombe de prendre dans le délai prescrit par la loi ou dans un délai que la nature de l'affaire ainsi que toutes les autres circonstances font apparaître comme raisonnable (ATF 144 I 318 consid. 7.1 et les arrêts cités). La reconnaissance du déni de justice formel suppose en outre que l'intéressé ait préalablement sollicité une décision de la part de l'autorité compétente (arrêt TF 2C_264/2023 du 11 janvier 2024 consid. 10.1 et les réf. citées; Zufferey/Seydoux, in Commentaire romand de la loi fédérale sur la procédure administrative, 2024, n. 7 ad art. 50 PA; arrêt CDAP GE.2025.0218 du 25 août 2025 consid. 5).

b) L'art. 11 al. 3 LInfo prévoit que les autorités informent préalablement la personne requérante qu'elles pourront lui demander un émolument (voir aussi l'art. 16 du règlement du 25 septembre 2003 d'application de la loi du 24 septembre 2002 sur l'information [RLInfo; BLV 170.21.1]). Cette règle a pour objectif d'éviter que l'administration effectue des travaux inutiles si le destinataire refuse de payer le montant qui lui est demandé. Cette exigence permet aussi d'avertir ce dernier du coût de sa démarche, en lui permettant de savoir à quoi il doit s'attendre (cf. l'EMPL consacré à la LInfo, BGC septembre-octobre 2002, p. 2634 ss, p. 2650 s.). En revanche, la loi ne prévoit pas la possibilité d'exiger le paiement préalable d'un émolument (voir arrêts CDAP GE.2025.0316 du 11 décembre 2025 consid. 2b; GE.2024.0174 du 6 février 2025 consid. 3; GE.2024.0158 du 8 octobre 2024 consid. 2d).

C'est par conséquent à bon droit que l'autorité intimée a adressé au recourant le courrier du 14 juillet 2025 pour l'informer de la perception d'un émolument, avant de traiter sa demande d'information et de rendre une décision finale. Le grief de déni de justice formel est mal fondé.

3. La conclusion no 4 porte sur le traitement de la demande d'informations du recourant. Elle excède l'objet de la contestation, de sorte qu'elle est irrecevable (cf. art. 79 al. 2 et 99 LPA-VD).

4. Au vu de ce qui précède, le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

Il n'est pas perçu de frais de justice (art. 27 al. 1 LInfo) ni alloué de dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II. Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.

Lausanne, le 13 janvier 2026

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.