TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 24 novembre 2025

Composition

M. Alex Dépraz, président; M. Guillaume Vianin et M. Raphaël Gani, juges; Mme Nathalie Cuenin, greffière.

Recourant

A.________, à ********,

Autorité intimée

VMCV SA, à Clarens.

Objet	Loi sur l'information
	Recours A.________ c/ décision de VMCV SA du 27 août 2025 (LInfo) refusant d’entrer en matière sur sa demande d’information.

Vu les faits suivants:

A. VMCV SA, dont le siège est à Clarens, est une société anonyme ayant pour but la construction et l’exploitation de lignes de transports publics sur la Riviera en priorité, dans une perspective de développement régional et de service à la collectivité. Selon le rapport de gestion disponible sur son site internet (https://www.vmcv.ch/fr/page/rapports-de-gestion), ses actionnaires sont les communes de Montreux, Vevey, La Tour-de-Peilz, Blonay-St-Légier, Corsier-sur-Vevey, Chardonne, Corseaux, Jongny et Veytaux. Elle exploite un réseau de transports publics composé de lignes de chemin de fer, trolleybus et bus, principalement dans la Riviera vaudoise.

B. Le 18 août 2025, A.________ (ci-après aussi: l’intéressé ou le recourant) a adressé à VMCV SA une demande de pouvoir consulter les contrats et conventions actuellement en vigueur entre VMCV SA et "les communes". Invoquant la loi du 24 septembre 2002 sur l’information (LInfo; BLV 170.21), il a notamment exposé que VMCV SA exerçait une tâche publique dans le domaine des transports régionaux et bénéficiait à ce titre d’un "financement public substantiel".

C. Par lettre du 27 août 2025, VMCV SA a indiqué à A.________ qu’elle n’était pas soumise à la LInfo. Elle s’est en substance prévalue du fait qu’elle était au bénéfice d’une concession fédérale pour le transport des voyageurs, ce qui exclurait l’application de la LInfo.

D. Par acte du 29 août 2025, A.________ a recouru contre la "décision" du 27 août 2025 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Il a conclu à ce qu’il soit constaté que VMCV SA est soumise à la LInfo au moins pour ses activités liées à la desserte locale financée et planifiée avec les communes et les cantons, à ce qu’il soit dit et jugé que le refus du 27 août 2025 de VMCV SA est infondé et à ce que la cause soit renvoyée pour nouvelle décision en application de la LInfo.

VMCV SA s’est déterminée le 17 septembre 2025 et a conclu au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité.

Le 29 août 2025, A.________ a répliqué. Il a conclu à ce qu’il soit constaté que VMCV SA est soumise à la LInfo pour les tâches locales, touristiques et évènementielles confiées par les communes, à ce que la décision du 27 août 2025 soit annulée, à ce que la communication des contrats conclus avec les communes soit ordonnée sous réserve d’un caviardage motivé, subsidiairement à autoriser la production des documents au greffe ou par les communes elles-mêmes.

Considérant en droit:

1. Il convient d’abord d’examiner la recevabilité du recours.

a) aa) Est une décision au sens de l'art. 3 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c). Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle), si, par son contenu, il en a le caractère, même s'il n’est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit (ATF 143 III 162 consid. 2.2.1; arrêts TF 9C_646/2017 du 9 mars 2018 consid. 4.2; TF 1C_532/2016 du 21 juin 2017 consid. 2.3.1).

bb) En l’espèce, le courrier du 27 août 2025, qui ne mentionne pas qu’il s’agit d’une décision, ne contient pas les indications prescrites par l’art. 42 LPA-VD, en particulier pas celles des voies de recours auprès du Tribunal cantonal. Cela étant, il constitue manifestement une décision au sens matériel, puisque l’intimée a refusé d’entrer en matière sur la demande du recourant au motif qu’elle estime ne pas être soumise à la LInfo. En niant sa compétence, l’intimée a rendu une décision d’irrecevabilité au sens de l’art. 3 al. 1 let. c LPA-VD qui met fin à l’instance et doit donc être qualifiée de finale au sens de l’art. 74 al. 1 LPA-VD.

b) Les décisions rendues en application de la LInfo peuvent faire l’objet d’un recours dans un délai de 30 jours dès leur notification auprès du Tribunal cantonal (art. 21a et 27 LInfo). Déposé dans le délai légal auprès du Tribunal cantonal et répondant aux exigences formelles prévues par la loi (art. 79 LPA-VD), le recours est pour le surplus recevable si bien qu’il convient d’entrer en matière. Il n’est au surplus pas nécessaire de déterminer si l’intimée doit être assimilée à une autorité communale ou cantonale, auquel cas le recours pourrait alternativement être déposé auprès du Préposé à la protection des données et à l’information (art. 21a LInfo). En effet, le recourant n’a pas déclaré vouloir saisir cette dernière autorité.

Il y a donc lieu d’entrer en matière.

2. La décision attaquée refuse d’entrer en matière sur la demande du recourant d’accéder aux contrats conclus entre VMCV SA et les communes au motif que l’intimée ne serait pas assujettie à la LInfo.

a) Lorsque, comme en l’espèce, l'autorité précédente n'est pas entrée en matière, le Tribunal cantonal doit d'abord examiner si l'autorité a rendu à juste titre une décision d’irrecevabilité. Si tel est le cas, il doit rejeter le recours déposé devant lui, sans examiner lui-même les questions de fond que le recourant pourrait soulever (cf. ATF 144 II 184 consid. 1.1).

b) Le recourant a pris plusieurs conclusions dans son recours et d’autres conclusions en partie nouvelles en réplique. Comme on vient de le voir, le litige porte sur la question de savoir si VMCV SA doit entrer en matière sur la demande du recourant. A ce stade, il n’y a donc pas lieu d’examiner la conclusion prise en réplique par le recourant tendant à ce que le Tribunal ordonne la transmission des documents litigieux. Il n’y a pas lieu d’examiner non plus les conclusions constatatoires du recourant, qui sont en principe exclues, ni celles tendant à ce que les communes produisent les documents litigieux, le recourant ne s’étant pas adressé à ces dernières mais uniquement à VMCV SA pour les obtenir. La question de savoir si les contrats pourraient aussi être obtenus par une demande d’information auprès des autorités communales ne fait donc pas partie de l’objet de la contestation.

3. La décision attaquée refuse d’entrer en matière sur la demande d’information du recourant au motif que l’intimée ne serait pas soumise à la LInfo.

a) Le recourant invoque une violation de l’art. 2 al. 1 let. f LInfo selon lequel la LInfo s’applique aux personnes physiques et morales auxquelles le canton ou une commune confie des tâches publiques. Il se prévaut notamment de la jurisprudence de la CDAP (arrêts CDAP GE.2018.0002 du 7 juin 2018 concernant Tridel SA; GE.2020.0076 du 2 novembre 2021 concernant une société anonyme exploitant un centre sportif) dont il déduit que les sociétés anonymes délégataires de tâches publiques cantonales sont assujetties à la LInfo. Il soutient que l’intimée a une position comparable au vu notamment de la composition de son actionnariat et des subventions publiques qui lui sont versées; il a produit en réplique diverses pièces – notamment des extraits du procès-verbal de séances du Conseil communal de Vevey – pour appuyer ses allégations.

b) Pour sa part, l’intimée soutient qu’elle n’est pas soumise à la LInfo au motif qu’elle est au bénéfice d’une concession fédérale en application de la loi du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs (LTV; RS 745.1). Elle invoque également à l’appui de sa thèse un arrêt de la CDAP GE.2023.0172 du 11 novembre 2024 concernant les Transports publics lausannois SA. Elle soutient que le versement d’une subvention n’impliquerait pas de délégation de tâches publiques au sens de l’art. 2 al. 1 let. f LInfo.

c) Il convient d’abord de circonscrire le champ d’application de la LInfo en lien avec l’application de l’art. 2 al. 1 let. f LInfo.

aa) La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale); si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique); le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme (ATF 151 V 129 consid. 5; 151 III 62 consid. 7.3; 150 II 478 consid. 7.2.2; 150 IV 329 consid. 4.1; 150 I 80 consid. 3.1).

Il résulte du texte de l’art. 2 al. 1 let. f LInfo que la loi s’applique aux personnes physiques et morales auxquelles le canton ou une commune confie des tâches publiques. Le texte de la loi ne prévoit pas d’exception en ce sens que la délégation de tâches publiques apparaît comme une condition nécessaire et suffisante pour qu’une personne physique ou morale soit soumise à la LInfo.

L’art. 2 al. 1 let. f LInfo a été introduit lors de la révision du 11 septembre 2007 de la LInfo liée à l’adoption de la loi du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD; BLV 172.65). Auparavant, l’art. 2 al. 2 LInfo, qui a été abrogé lors de cette révision, prévoyait que le Conseil d’Etat désignait les personnes morales et autres organismes de droit privé ou public assujettis à la présente loi. L’art. 3 du règlement d’application du 25 septembre 2003 de la LInfo (RLInfo; BLV 170.21.1), toujours en vigueur, renvoie à une annexe listant les organismes soumis à la LInfo, parmi lesquels ne figure pas l’intimée. Selon l’exposé des motifs et projet de loi sur la protection des données personnelles, modifiant notamment la loi du 24 septembre 2002 sur l’information, de mars 2007 le Conseil d’Etat relève, à propos de l’art. 2 du projet de LPrD, qui est devenu l’art. 3 LPrD, et plus particulièrement de l’al. 2 let. e, que "les personnes privées qui se voient confier des tâches publiques par le canton ou les communes sont également soumises à la loi. Cette notion couvre les tâches qu’une collectivité publique doit accomplir en vertu d’une obligation légale, voire en relation avec son devoir constitutionnel de préserver l’ordre public soit, en d’autres termes, des tâches que l’Etat devrait accomplir lui-même, en vertu de la Constitution ou d’une loi, s’il ne la déléguait pas. Toutes les personnes morales ou physiques auxquelles l’Etat ou les communes confient des tâches publiques sont visées; aucune liste particulière ne doit par conséquent être établie, contrairement à ce qui est prévu par la LInfo (article 2 alinéa 2 et article 3 du règlement d’application). Le champ d’application du projet de loi est donc plus large que celui de la LInfo. En effet, certaines entités, comme les Eglises ou les Retraites populaires, exclues du champ d’application de la LInfo, sont soumises au présent projet de loi lorsqu’elles exercent des tâches publiques. Pour ce motif seulement, le champ d’application du présent projet de loi n’est pas calqué sur celui de la LInfo" (p. 26 s.). Constatant qu'il n'y avait pas lieu de maintenir de différence sur la question entre la LInfo et la LPrD, le Conseil d’Etat précise dans le même exposé des motifs (p. 53) que, "afin d’assurer une cohérence entre la loi sur la protection des données et la loi sur l’information, il convient de soumettre les mêmes entités au champ de contrôle des deux lois. Cela entraîne une modification de la LInfo, en particulier de ses articles 2 et 21". Il résulte de ce qui précède que le législateur a entendu élargir le champ d’application de la LInfo lors de l’adoption de la LPrD et a supprimé la compétence du Conseil d’Etat de déterminer les organismes soumis à la LInfo (voir dans ce sens arrêt CDAP GE.2020.0076 précité consid. 2). L’absence de l’intimée dans la liste figurant dans l’annexe au RLinfo ne constitue donc pas un élément déterminant.

Sous l’angle téléologique, on rappellera que la LInfo a pour but de garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1^er al. 1 LInfo). Ainsi que le relevait déjà le Conseil d’Etat au moment des travaux préparatoires de la LInfo (Exposé des motifs et projet de loi sur l’information; Bulletin du Grand Conseil [ci-après: BGC] septembre-octobre 2002 p. 2634 ss, p. 2642 s.), les personnes morales et autres organismes de droit privé qui accomplissent des tâches de droit public ne doivent pas échapper au principe de transparence lorsqu’ils effectuent ces tâches. Autrement dit, la délégation de tâches publiques à une personne physique ou morale ne doit pas être un moyen d’échapper à l’application du principe de transparence.

Enfin, de manière systématique, on relèvera que le champ d’application de la LInfo tel que défini par l’art. 2 al. 1 let. f est plus étendu que celui d’autres lois consacrant le principe de transparence. Ainsi, contrairement à ce qui est le cas en droit fédéral (art. 2 al. 1 let. b de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur la transparence [LTrans; RS 152.3]), l’application du principe de la transparence ne dépend pas en droit vaudois de la question de savoir si les personnes physiques ou morales délégataires de tâches publiques rendent des décisions (arrêt CDAP GE.2023.0217 du 5 mars 2024 consid. 1).

Ont notamment été considérées par la jurisprudence comme des personnes morales délégataires de tâches publiques soumises à la LInfo en application de l’art. 2 al. 1 let. f LInfo: la Société vaudoise d'aide sociale et culturelle de la Loterie Romande, organisme chargé de la répartition des bénéfices de la loterie en application des dispositions du droit fédéral, intercantonal et cantonal (arrêt CDAP GE.2010.0026 du 12 janvier 2011); Tridel SA, société active dans la gestion des déchets (arrêt CDAP GE.2018.0002 du 7 juin 2018); l'Autorité de surveillance LPP et des fondations de Suisse occidentale, établissement autonome de droit public chargé de la surveillance des fondations LInfo (arrêt CDAP GE.2017.0114/GE.2018.0025 du 12 novembre 2018); une société anonyme chargée de l’exploitation d’un centre sportif par des autorités communales (arrêt GE.2020.0076 précité) et plus récemment une société anonyme gestionnaire d’un réseau de distribution de l’électricité (arrêt GE.2023.0217 précité).

d) En l’occurrence, il convient de déterminer si l’intimée doit être considérée comme une délégataire de tâches publiques au sens de l’art. 2 al. 1 let. f LInfo.

L’intimée est active dans le domaine des transports publics et exploite un réseau composé de lignes de chemin de fer, de trolleybus et de bus sur la Riviera vaudoise. Il convient d’exposer brièvement la législation applicable en matière de transports publics.

aa) Sous l’angle constitutionnel, il existe certes des dispositions conférant à la Confédération la compétence en matière de transport de personnes (art. 87 et 92 Cst.; voir également art. 81a Cst., cette dernière disposition ne modifiant toutefois pas la répartition des compétences en matière de transports publics selon la jurisprudence; ATF 143 I 109 consid. 5.1; TF 1C_393/2022 du 31 mars 2023 consid. 3.4). Il n’est toutefois pas nécessaire de trancher la question de savoir si ces dispositions confèrent à la Confédération une compétence exclusive de réglementer les modes de transport visés par ces dispositions ou si ces dispositions laissent subsister des compétences cantonales.

En effet, l’exploitation des lignes de transport de voyageurs est régie par la LTV, qui attribue ou réserve de nombreuses compétences et tâches aux cantons (ATF 143 I 109 consid. 5.2 et 5.3). Certes, comme le relève l’intimée, l’exploitation d’une ligne de transports publics, y compris pour la desserte locale, suppose l’octroi d’une concession fondée sur la LTV par l’Office fédéral des transports (art. 6 LTV). Contrairement à ce qu’elle soutient, cette circonstance n’exclut aucunement qu’une entreprise de transports publics soit également délégataire de tâches publiques cantonales ou communales.

En effet, la LTV laisse subsister, respectivement délègue aux cantons de nombreuses compétences. Tel est notamment le cas en matière de transport de moindre importance de voyageurs (art. 7 LTV), de concessions (art. 9 LTV) ou de prestations de transport commandées (art. 28 LTV). Les cantons et les communes ont en particulier un rôle prépondérant dans le financement, pour la création et le soutien des entreprises régionales de transports publics. Ce rôle se traduit davantage par une action concrète que par une activité normative, mais il reste bien entendu soumis au principe de la légalité (Thierry Tanquerel, Les services publics de transports, in: Le service public: Journée de droit administratif 2005, Genève 2006, p. 230 ss). Ainsi, le TF a considéré que le législateur cantonal pouvait sans violer la LTV fixer directement le tarif d’une entreprise concessionnaire en mains de l’Etat (ATF 143 I 109 consid. 6).

Au niveau cantonal, l’art. 57 Cst-VD a la teneur suivante:

Art. 57 Transports et communications

¹ L'Etat mène une politique coordonnée des transports et des communications.

² L'Etat et les communes tiennent compte des besoins de tous les usagers et des régions excentrées.

³ L'Etat favorise les transports collectifs.

⁴ L'Etat facilite l'accès aux moyens et équipements de télécommunications.

La loi du 11 décembre 1990 sur la mobilité et les transports publics (LMTP; BLV 740.21) a pour but d'encourager le développement de l'offre des transports publics compte tenu des besoins de la population, de l'utilisation judicieuse et mesurée du territoire, des impératifs posés par la protection de l'environnement et par les économies d'énergie, ainsi que de la complémentarité entre les transports publics et les transports individuels (art. 1 al. 2 LMTP) ainsi que de promouvoir le développement de la mobilité douce et de favoriser la complémentarité entre la mobilité douce et les transports publics ainsi que les transports individuels motorisés (art. 1 al. 2^bis LMTP). Elle confère de nombreuses compétences aux autorités cantonales et communales notamment en matière de commande de prestations (art. 4a let. a), de planification (art. 4a let. b) et fixe les principes applicables en matière de subventionnement des entreprises de transports public (art. 6 ss LMTP). Il résulte notamment de l’art. 6 LMTP que l’Etat et les communes peuvent accorder une subvention aux entreprises de transports publics pour maintenir et développer leurs prestations de service public qui répondent au but de la loi dans le domaine du transport de voyageurs sur les lignes de trafic régional et les lignes de trafic urbain.

Certes, dans l’arrêt GE.2023.0172, la CDAP a considéré que, même dans le cadre du trafic local et des prestations de desserte exclus de la concession fédérale, l’art. 54 aLTV, qui assujettissait les entreprises titulaires d’une concession ou d’une autorisation au sens des art. 6 à 8 LTV à la loi fédérale sur la protection des données (LPD; RS 235) s’appliquait et que cette disposition constituait une exception au champ d’application des législations cantonales de la protection des données en faveur de la législation fédérale. Toutefois, contrairement à ce que soutient l’intimée, ce raisonnement n’est pas directement transposable au principe de la transparence. En effet, contrairement à ce qui est le cas en matière de protection des données (voir désormais l’art. 16a de la loi du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer [LCdF; RS 742.101] qui a repris le régime d’exclusivité qui résultait jusqu’au 1^er janvier 2025 de l’art. 54 aLTV), la LTV ne contient aucune disposition qui soumettrait les entreprises au bénéfice d’une concession ou d’une autorisation exclusivement à la LTrans et non aux législations cantonales en matière de transparence.

Il résulte bien au contraire des dispositions qui précèdent que, même si une entreprise de transports publics est au bénéfice d’une concession fédérale, elle est en général subventionnée par l’Etat et les communes pour effectuer de prestations de service public, à savoir exploiter des lignes de trafic régional et de trafic urbain correspondant à la planification décidée par les autorités. Autrement dit, les entreprises de transport public subventionnées par l’Etat et les communes exercent dans cette mesure des tâches d’intérêt public. Il n’y a donc pas de raison de soustraire cette partie de l’activité de l’entreprise au principe de transparence.

e) Il résulte de ce qui précède que le grief du recourant en lien avec la violation de l’art. 2 al. 1 let. f LInfo doit être admis.

4. L’assujettissement de l’intimée à la LInfo n’a toutefois pas pour conséquence que la demande d’information du recourant doit être admise. En effet, il y a lieu d’examiner si des intérêts publics ou privés prépondérants s’opposent à la transmission des documents auxquels le recourant demande l’accès (art. 16 LInfo). Comme on l’a vu (cf. supra consid. 2), il n’appartient toutefois pas au Tribunal cantonal d’effectuer cet examen en première instance. La cause doit dès lors être renvoyée à l’intimée afin qu’elle procède à cet examen et qu’elle rende une nouvelle décision sur la demande du recourant.

5. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis dans la mesure de sa recevabilité, la décision attaquée annulée et la cause renvoyée à l’intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. La procédure de recours en matière de LInfo est gratuite (art. 21a et 27 LInfo). Le recourant ayant procédé seul, il n’y a pas lieu de lui allouer des dépens (art. 55 LInfo).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis dans la mesure de sa recevabilité.

II. La décision de VMCV SA du 27 août 2025 est annulée et la cause lui est renvoyée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

III. Il n’est pas perçu d’émolument ni alloué de dépens.

Lausanne, le 24 novembre 2025

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.