TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 26 mars 2026

Composition

M. Guillaume Vianin, président; M. Pascal Langone et M. André Jomini, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

Autorité intimée

Municipalité de La Tour-de-Peilz, représentée par Me Pascal NICOLLIER, avocat à Vevey.

Objet	Loi sur l'information
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de La Tour-de-Peilz du 20 août 2025 relative aux demandes d'accès aux mandats attribués de gré à gré dans le domaine informatique (LInfo).

Vu les faits suivants:

A. Par courriel du 30 juin 2025 adressé au greffe municipal de La Tour-de-Peilz, A.________ a demandé, en se fondant sur la loi sur l'information, à recevoir les "extraits des PV décisionnels de la Municipalité concernant les 10 dernières attributions de mandats en gré à gré signés avant le 1^er juin 2025 (art. 21 AIMP)" et "s'il y a lieu, notamment s'ils sont cités dans le PV décisionnel, le ou les rapports ou autres documents officiels détenus par [l']autorité ayant servi à motiver l'attribution". Il précisait restreindre sa demande aux domaines informatique et télécoms, interphonie, contrôles d'accès, vidéosurveillance, tous les services IT, moyens d'impression et les services liés aux sites web (création, gestion, hébergement, maintenance) ainsi qu'aux contrats d'un montant total supérieur à 3'999 fr. par année. Il ajoutait que, pour ces dix contrats, il souhaitait obtenir (1) le nom du cocontractant, (2) l'objet du contrat, (3) la date de conclusion, (4) la durée de validité ou date d'échéance et (5) le montant total ou annuel du contrat. Il demandait aussi à être informé à l'avance si des émoluments étaient susceptibles d'être facturés, tout en précisant qu'il souhaitait recevoir toutes les communications à son adresse de courrier électronique.

Le secrétaire municipal a accusé réception de la demande de A.________ par courriel du 11 juillet 2025, en l'informant que les procès-verbaux décisionnels de la Municipalité de La Tour-de-Peilz (ci-après: la municipalité) ne contenaient pas de décision correspondant à sa demande.

A.________ a répondu par courriel du même jour qu'il ajustait sa demande consistant désormais à recevoir les "données relatives aux 10 dernières attributions de mandats de gré à gré signés avant le 1^er juin 2025, même si ces attributions ne figuraient pas dans les décisions explicites de la Municipalité", dans les domaines: informatique, télécoms, interphonie, vidéosurveillance, moyens d'impression, services IT, hébergement ou gestion de sites web, pour des contrats d'un montant total supérieur à 3999 fr. par an. Pour ces attributions, il souhaitait connaître les six éléments d'information suivants: (1) nom du cocontractant, (2) objet du contrat, (3) date de signature, (4) durée de validité ou d'échéance, (5) montant annuel ou total et (6) service municipal concerné.

Dans le même courriel, A.________ a formulé une nouvelle demande d'information concernant "la procédure habituellement suivie par [la] commune pour l'attribution de mandats de gré à gré ne figurant pas dans les décisions formelles de la Municipalité". Il a réitéré son souhait de recevoir un accusé-réception "par retour de courriel" ainsi qu'une information préalable au cas où un émolument devait être envisagé.

B. Par décision du 20 août 2025 (avec indication de la voie de droit), la municipalité a traité les deux demandes de A.________. S'agissant des dix dernières attributions de mandats, elle a précisé que ses discussions n'étaient pas publiques, mais que les décisions pouvaient être communiquées sous réserve d'un intérêt privé ou public à conserver la confidentialité. Elle pouvait dès lors charger l'administration communale d'établir l'inventaire demandé; elle a chiffré l'émolument prévisible à 120 fr., soit l'équivalent de trois heures de travail. La municipalité a précisé que le nom des co-contractants ne serait pas communiqué à moins que A.________ ne démontre l'existence d'un intérêt prépondérant primant celui de la personne concernée. Elle s'est offerte de contacter ces co-contractants pour recueillir leur consentement, sachant que ce travail additionnel pourrait nécessiter une augmentation du temps de traitement estimé alors à six heures au total, correspondant à un émolument de 300 fr., laissant le soin à A.________ de s'exprimer sur le choix de la variante souhaitée.

Concernant la deuxième demande, la municipalité a précisé que le renouvellement des mandats dans les domaines mentionnés relevait de la compétence des services selon une pratique administrative usuelle dans la commune. Elle a enfin ajouté que les correspondances devaient se faire par courrier postal et non pas par courrier électronique.

Par courriel du 25 août 2025, A.________ a demandé une suspension du délai de recours afin de clarifier divers éléments et a conclu au réexamen de la décision du 20 août 2025. Il a notamment contesté le calcul des deux émoluments proposés et le refus de transmission des noms des cocontractants. Il a aussi demandé à la municipalité de ne plus employer son nom dans la dénomination du fichier de traitement de texte servant à donner suite à sa demande.

La municipalité a donné réponse à A.________ par courrier du 18 septembre 2025 (sans indication de la voie de droit), en expliquant en substance que la décision du 20 août 2025 n'avait pas à être clarifiée et en indiquant qu'elle ne pouvait pas suspendre le délai de recours. Elle a confirmé sa décision du 20 août 2025.

C. Par acte du 23 septembre 2025, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou la Cour), en prenant les conclusions suivantes:

"Principalement

1. Annuler la décision de la Municipalité de La Tour-de-Peilz du 20.08.2025, confirmée le 18.09.2025.

2. Ordonner la transmission des documents demandés (extraits décisionnels et documents relatifs aux contrats de gré à gré), avec caviardage si nécessaire, y compris les noms des cocontractants.

3. Constater que la procédure d'accès est gratuite.

Subsidiairement

4. Renvoyer la cause à la Municipalité pour nouvelle décision conforme à la LInfo et aux considérants de la Cour."

La municipalité (ci-après: l'autorité intimée) a répondu le 17 décembre 2025. Elle a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision du 20 août 2025, sous suite de dépens.

Considérant en droit:

1. Il convient d'examiner si l'acte du 20 août 2025, confirmé le 18 septembre 2025, constitue une décision sujette à recours.

a) Selon l'art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD. On entend par là toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (al. 1 let. c). Cette disposition définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Cela vise donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (ATF 135 II 38 consid. 4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 145 I 121 consid. 1.1.2; 135 II 22 consid. 1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (ATF 130 V 288 consid. 2.3; TF 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid. 2.1.2; 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2).

Parmi les décisions incidentes, au sens de celles qui interviennent dans le cours de la procédure et ne constituent qu'une étape vers la décision finale, certaines sont séparément susceptibles de recours (cf. art. 74 al. 3 LPA-VD). Les autres le sont notamment si elles peuvent causer un préjudice irréparable au recourant (cf. art. 74 al. 4 let. a LPA-VD). Selon la jurisprudence, le préjudice irréparable de l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD est un dommage de fait (ou un dommage matériel) et non de nature juridique (arrêt CDAP GE.2015.0200 du 1^er février 2016 consid. 1). Le caractère irréparable du préjudice tient généralement au désavantage que subirait le recourant s'il devait attendre la décision finale pour recourir contre la décision incidente. Il suffit donc, pour le recourant, de rendre vraisemblable un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification immédiate de la décision incidente, par exemple pour éviter un préjudice économique; l'intérêt ne doit toutefois pas consister exclusivement à éviter une prolongation de la procédure et les frais que cela entraîne. Il appartient au recourant d'alléguer et d'établir les raisons pour lesquelles la décision attaquée lui cause – ou menace de lui causer – un dommage au sens de ce qui précède, à moins que celui-ci ne fasse d'emblée aucun doute (arrêt CDAP GE.2024.0246 du 31 octobre 2024 consid. 3b).

b) En l'occurrence, dans l'acte du 20 août 2025, confirmé le 18 septembre 2025, l'autorité intimée a, conformément à l'art. 11 al. 3 de la loi du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21), informé le recourant qu'il devrait s'acquitter d'un émolument de 120 fr. pour obtenir les documents sollicités sans les noms des cocontractants; s'il souhaitait les documents avec les noms des cocontractants, il lui en coûterait 300 fr. L'émolument était payable d'avance, en faisant usage de l'un ou de l'autre des bulletins de versement annexés, selon le choix du recourant entre les deux options.

Comme pour les heures de travail, les montants de 120 et de 300 fr. constituent seulement des estimations. Le montant définitif sera arrêté dans la décision finale sur la demande d'information. L'acte du 20 août 2025 ne constitue donc pas une décision à cet égard (voir arrêts CDAP GE.2025.0316 du 11 décembre 2025 consid. 2b; GE.2025.0231 du 13 janvier 2026 consid. 2b). En tant qu'il arrête le principe de la perception d'un émolument et en exige le paiement préalable (sur ce dernier point, le courrier du 20 août 2025 est contraire à la jurisprudence, voir arrêts GE.2025.0231 du 13 janvier 2026 consid. 2b; GE.2025.0316 du 11 décembre 2025 consid. 2b; GE.2024.0174 du 6 février 2025 consid. 3), l'acte en question constitue une décision incidente. Si l'émolument était d'un montant tel que cela empêche le recourant d'exercer son droit à l'information, la décision en question pourrait être de nature à lui causer un préjudice irréparable (voir arrêt CDAP GE.2018.0135 du 5 mars 2019 consid. 1c s'agissant d'une avance de frais que le recourant n'était pas en mesure de payer). En l'espèce, toutefois, le recourant ne fait rien valoir de tel et force est d'admettre que l'émolument (estimé) est modique. Il s'ensuit que l'acte du 20 août 2025 ne peut faire l'objet d'un recours immédiat. Tant le principe de la perception d'un émolument que le montant de celui-ci pourront être contestés en recourant contre la décision finale (voir arrêts CDAP GE.2025.0231 du 13 janvier 2026 consid. 1b; GE.2024.0146 du 10 avril 2024 consid. 5). Le fait que l'acte du 20 août 2025 indique la voie de droit à la Cour de céans n'y change rien, car une indication erronée ne saurait créer une voie de droit qui n'existe pas (TF 5A_37/2013 du 1^er février 2013 consid. 2 avec renvoi à ATF 117 Ia 297 consid. 2). Il s'ensuit que la conclusion n° 3 prise par le recourant est irrecevable.

Le recourant – qui conclut à l'annulation de l'acte du 20 août 2025 (conclusion n° 1) – critique notamment le fait que celui-ci lui laisse le choix entre deux options. Outre que le recourant n'expose pas en quoi cela serait contraire au droit, on ne voit pas quel préjudice pratique il subirait de ce fait, de sorte qu'il n'a pas qualité pour recourir sur ce point (voir ATF 150 II 409 consid. 2.2.2). Le recours est partant irrecevable à cet égard.

Au demeurant, l'autorité intimée n'a pas traité la demande d'information du recourant au-delà de ce qui était nécessaire pour estimer le montant de l'émolument selon l'option choisie (documents avec ou sans les noms des cocontractants). Elle ne s'est donc pas prononcée sur le fond de la demande d'information ou alors seulement en annonçant de quelle manière elle allait y donner suite – après le versement de l'émolument –, ce qui ne constitue pas une décision. Le recourant ne pouvant prendre des conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée (cf. art. 79 al. 2 1^ère phrase LPA-VD), il ne peut prendre des conclusions au fond en demandant à la Cour de céans qu'elle ordonne la transmission des documents demandés. La conclusion n° 2 est donc irrecevable.

2. Dans l'acte du 20 août 2025, l'autorité intimée a enjoint le recourant de procéder dorénavant en la forme écrite, en ajoutant qu'elle ne traiterait plus les demandes par courriel.

Le recourant conteste le refus de l'autorité intimée de communiquer par courriel. Il estime que restreindre l'exercice du droit à l'information au courrier postal n'a aucune base légale et contrevient à l'esprit de la Llnfo, dès lors que l'art. 27 al. 1 Llnfo impose une procédure rapide, simple et gratuite. Il relève en outre que les modèles officiels du préposé à la protection des données et à l'information prévoient expressément l'utilisation du courriel.

Le recourant pourrait éventuellement se plaindre d'un déni de justice formel (dans ce sens arrêt GE.2010.0026 du 12 janvier 2011 consid. 1b) si l'autorité intimée avait refusé de donner suite à sa demande au motif que celle-ci avait été déposée par courriel. Tel n'est pas le cas, puisque l'autorité intimée a traité sa demande, en se limitant à dire qu'à l'avenir elle ne traiterait plus les demandes faites sous cette forme. Il n'y a donc pas de déni de justice en l'espèce.

3. a) Dans son courrier du 25 août 2025, le recourant a relevé, sous le point 7 "Utilisation de mon patronyme dans vos documents", que son nom avait servi à intituler un document informatique. Pour des raisons de "minimisation des données personnelles", il a demandé que son nom soit remplacé par un identifiant neutre tel qu'un numéro de requête LInfo.

Dans son courrier du 18 septembre 2025, l'autorité intimée a indiqué qu'elle utilisait le nom du recourant pour intituler le fichier informatique servant à traiter sa demande.

Dans son recours, le recourant reproche à l'autorité intimée d'utiliser son nom pour classer ses fichiers internes. Il déplore un traitement de données personnelles sans transparence suffisante. Il convient selon lui de rappeler l'importance d'une application stricte et équilibrée de la loi du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD; BLV 172.65) et de la LInfo.

b) On peut se demander si le courrier du 18 septembre 2025 constitue, sur le point litigieux, une décision au sens de l'art. 30 LPrD sujette à recours. A supposer qu'il s'agisse d'une décision du responsable du traitement au sens cette disposition, il y aurait lieu de considérer que l'usage du nom d'un requérant pour référencer un dossier interne à l'autorité saisie d'une demande LInfo constitue un traitement licite de données personnelles, du moment qu'il sert à l'accomplissement d'une tâche publique (cf. art. 5 al. 1 let. b LPrD). Cet usage apparaît en outre conforme au principe de proportionnalité (cf. art. 7 LPrD).

Le recours est mal fondé sur ce point.

4. Il découle des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable.

Vu la gratuité de la procédure, le présent arrêt doit être rendu sans frais. En revanche, le recourant, qui succombe, doit verser une indemnité de dépens à la Commune de La Tour-de-Peilz (art. 27 LInfo et 55 LPA-VD). Comme on l'a vu (consid. 1b), c'est toutefois à tort que le courrier du 20 août 2025, dont l'objet est essentiellement d'informer le recourant du principe de la perception d'un émolument et de son montant estimé, indique la voie de droit à la Cour de céans, ce qui a pu amener le recourant à déposer un recours. Dans ces conditions, il y a lieu de réduire les dépens alloués à l'autorité intimée (cf. art. 56 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

II. Il n'est pas prélevé d'émolument.

III. A.________ versera à la Commune de La Tour-de-Peilz une indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens réduits.

Lausanne, le 26 mars 2026

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.