TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 10 novembre 2025

Composition

M. Raphaël Gani, président; Mmes Imogen Billotte et Annick Borda, juges; M. Jérôme Sieber, greffier.

Recourant

A.________, représenté par Me Xavier DE HALLER, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Lausanne, représentée par Me Françoise MARTIN ANTIPAS, avocate à Lausanne.

Objet	Fonctionnaires communaux
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 25 septembre 2025 (suspension préventive avec suspension du traitement).

Vu les faits suivants:

A. A.________, né le ******** 1991, a été nommé à titre provisoire, le ******** 2014, par la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité ou l'autorité intimée), en qualité de policier à 100% à police-secours, avec la distinction d'agent, au sein du Corps de police, alors rattaché à la Direction du logement et de la sécurité publique, soit actuellement la Direction de la sécurité et de l'économie (ci-après: la DSE). Il a été nommé définitivement à cette fonction le ******** 2015.

Dès le ******** 2019, A.________ a été transféré au sein du sous‑service ********.

B. Dans le cadre d'une affaire pénale en cours, ne concernant pas A.________, le Premier Procureur de l'arrondissement de Lausanne (ci-après: le procureur) a transmis au Corps de police, au cours de l'été 2025, un document recensant l'ensemble d'échanges figurant dans un groupe WhatsApp intitulé "Pirate F" et constitué de policiers employés ou ayant été employés par la police municipale lausannoise et faisant partie de la section F, dont A.________. Les échanges ainsi transmis couvrent la période du 28 juin 2016, soit la date de la création de ce groupe, au 21 juin 2023.

C. Après une analyse sommaire du contenu de ces échanges, le Corps de police a estimé qu'ils étaient "problématiques" et a jugé nécessaire de prendre des mesures immédiates pour écarter tout risque pour les justiciables mais aussi pour préserver le Corps de police ainsi que, notamment, A.________. Dans ce cadre, un entretien a eu lieu, le 1^er septembre 2025, entre le Commandant du Corps de police et A.________. A cette occasion, ce dernier a été informé de sa suspension de fait de manière préventive avec maintien de son droit au traitement, le temps que les échanges visés puissent faire l'objet d'un examen plus détaillé et que la suite à donner à cette affaire soit déterminée. Le procès‑verbal de cet entretien mentionne en particulier: "Dans le cadre d'une affaire pénale en cours, nous avons pris connaissance de discussions extraites d'un groupe WhatsApp intitulé "Pirates F", dans lequel vous avez interagi, en postant du contenu visuel que nous estimons problématiques, en tant qu'il présente un caractère raciste et discriminatoire. Ces éléments nous paraissent d'emblée comme extrêmement graves et ne sauraient aucunement être tolérés au sein du Corps de police. […]"

D. L'examen détaillé des échanges par la municipalité a mis notamment en exergue le fait que A.________ avait créé le groupe WhatsApp "Pirate F" le 28 juin 2016 et qu'il en avait été un membre actif jusqu'au 9 décembre 2018, soit la date à laquelle il a quitté ledit groupe.

La municipalité a établi une fiche personnelle concernant A.________, de laquelle il ressort qu'il est l'auteur des publications suivantes sur le groupe WhatsApp "Pirate F":

- Le 28 juin 2016, à 23h17, il a créé le groupe "Pirate F";

- Le 6 juillet 2016, à 20h54, il a écrit: "Je sais que c'est un groupe pirate mais si sa pouvait rester un minimum en lien avec le job ou les collègues parce que si chacun envoie une photo de sa bière on s'en fou un peu";

- Le 21 décembre 2016, à 00h01, il a envoyé une vidéo sur laquelle on l'aperçoit tirant au fusil et atteignant à deux reprises des ballons oranges projetés en l'air. Il a accompagné cette vidéo du message suivant: "Je profite de mes vacances pour pofiner quelques tactiques pour nos amis à chaudron";

- Le 18 février 2017, à 9h56, il a envoyé une vidéo mettant en scène un golfeur qui s'apprête à frapper la balle. Au moment où le club de golf touche la balle, une vidéo d'un sexe masculin frappant le visage d'une femme apparaît furtivement. Puis la vidéo du golfeur reprend, ce dernier regardant la balle s'éloigner. A.________ a écrit sous cette vidéo le message suivant: "J'ai travaillé mon swing".

- Le 24 juin 2017, à 18h52, il a envoyé la photo d'une bouteille de vin dont l'étiquette comporte la photo d'un sexe féminin duquel tombe une goutte, ainsi que le texte: "Aigle – Clos du Clito – 2016 – Fine Goutte du connaisseur – J. M. Guillard". Sous cette photo, A.________ a écrit le message suivant: "Santé a toute à l'heure";

- Le 16 septembre 2017, à 18h01, il a envoyé une photo du drapeau des Etats confédérés d'Amérique accompagné du message suivant: "il manque le plus important".

Cette publication faisait suite à l'envoi, par un autre membre du groupe WhatsApp, le même jour à 17h37, d'une photo de quatre drapeaux érigés, soit le drapeau olympique, le drapeau suisse, le drapeau valaisan et le drapeau vaudois, ce dernier étant monté à l'envers, et accompagnée du message suivant: "Cherchez l'erreur";

- Le 13 octobre 2017, à 2h48, il a envoyé une image indiquant la mention "Groupe objectif respect" et comportant la photo d'un homme en situation de handicap intellectuel jouant au Scrabble, ainsi que la photo d'un plateau de jeu Scrabble sur lequel sont disposées les lettres "G₂N₁E₁E₁E₁E₁", accompagnée du titre "Ça fait 21 points". Sous cette photo, A.________ a écrit le message suivant: "Je l'ai trouvé ! Il faisait un scrabble";

Cette publication faisait suite à l'envoi, par un autre membre du groupe WhatsApp, d'une photo mettant en scène un homme en situation de handicap intellectuel armé d'un pistolet pointé devant lui et tenant un sac dans l'autre main, photo sur laquelle figure le texte suivant: "Put the chromosome in the bag". L'expéditeur de cette photo l'avait accompagnée du message suivant: "Avis de recherche. Individu dangereux et décidé a retrouver son chromosome";

- Le 24 décembre 2017, à 14h12, il a envoyé une vidéo mettant en scène un perroquet perché sur le dossier d'une chaise. Une voix off prononce: "Mein Führer" à la suite de quoi le perroquet lève son aile droite en poussant un cri. A.________ n'a pas commenté cette vidéo;

- Le 31 décembre 2017, à 17h41, il a envoyé une vidéo sur laquelle apparaît un postérieur vêtu d'un sous-vêtement, ainsi que des paillettes rouges disposées sur la fesse gauche. Une main vient donner une fessée sur ladite fesse au ralenti, faisant s'envoler les paillettes et laissant apparaître l'inscription "HAPPY NEW YEAR!". A.________ n'a pas commenté cette vidéo;

- Le 17 septembre 2018, il a envoyé une photo qu'il a lui-même prise d'un de ses collègues tenant le tintébin d'un administré, accompagné du message suivant: "[…] se prépare pour la retraite";

- Le 9 décembre 2018, A.________ a quitté le groupe WhatsApp "Pirate F".

E. Au vu de ces échanges contenus dans la fiche personnelle de A.________, celui-ci a été invité, par convocation du 8 septembre 2025, à une audition en vue de son licenciement avec effet immédiat, respectivement en vue de sa suspension préventive avec suppression du traitement. Cette convocation mentionnait notamment: "Au terme de cette analyse, il s'avère que vous avez créée le groupe WhatsApp "Pirate F" en date du 28 juin 2016 et que vous avez été un membre actif jusqu'à votre départ le 9 décembre 2018. Vous avez en effet partagé des images, des vidéos et commentaires qui interpellent fortement de par leur caractère discriminatoire, plus particulièrement raciste et sexiste. […]"

F. Le 25 août 2025, la municipalité a tenu une conférence de presse et publié un communiqué en relation avec l'existence du groupe WhatsApp "Pirate F".

Par envoi du 18 septembre 2025, A.________ a contesté la licéité de la transmission des données par le Ministère public et leur utilisation dans le cadre de la présente procédure et a requis la récusation de la municipalité in corpore en raison de la position exprimée par celle-ci lors de sa conférence de presse du 25 août 2025. Il a partant requis le report de l'audition prévue le 24 septembre 2025

Le 19 septembre 2025, la cheffe du domaine Droit du personnel et procédures de la Municipalité de Lausanne a réfuté les griefs soulevés par A.________ et l'a informé que l'audition agendée était maintenue.

G. A.________ a été entendu, le 24 septembre 2025, en présence de son avocat, par le Directeur de la DSE, le Commandant du Corps de police, la Cheffe du domaine Droit du personnel et procédures de la Municipalité, ainsi qu'une juriste du Service du personnel de la Municipalité de Lausanne. A l'issue de cette audition, A.________ a été informé par le Directeur de la DSE qu'il allait proposer à la municipalité la résiliation avec effet immédiat de son engagement, ainsi que la confirmation de la suspension préventive prononcée le 1^er septembre 2025, avec suppression de son traitement vu la gravité des éléments retenus à son encontre.

Par envoi, également daté du 24 septembre 2025, A.________ a rappelé sa requête de récusation et a requis que ladite requête soit immédiatement transmise à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal ou la CDAP).

H. Le 25 septembre 2025, la municipalité a notifié à A.________ sa position de principe, rejetant la requête de récusation et estimant que son licenciement avec effet immédiat se justifiait. Dans cette lettre, la municipalité a précisé que la Commission paritaire devait émettre un avis consultatif sur la lettre du 24 septembre 2025 de A.________ et qu'une décision ne pourrait être prise qu'à réception dudit avis consultatif.

I. Par décision du 25 septembre 2025, la municipalité a rejeté la demande de récusation déposée par A.________, a ratifié la suspension préventive de fait prononcée le 1^er septembre 2025, a suspendu A.________, a supprimé son traitement et a déclaré cette suspension immédiatement exécutoire, dès notification. Elle a en outre retiré l'effet suspensif à un éventuel recours.

J. A.________ (ci-après: le recourant) a recouru contre cette décision devant la CDAP le 8 octobre 2025, concluant, à titre préjudiciel à la restitution de l'effet suspensif au recours et à sa réintégration immédiate dans sa fonction, ainsi qu'au maintien de son traitement. Au fond, le recourant conclut à l'annulation de la décision entreprise et à sa réforme en ce sens que la municipalité soit récusée in corpore, qu'une autorité appelée à instruire la procédure dirigée contre lui et ses suites éventuelles soit nouvellement constituée, à ce que toutes les mesures d'instruction entreprises par la municipalité depuis le 25 août 2025 soient annulées et à ce que toutes les pièces versées au dossier depuis cette date soient retranchées. Subsidiairement, il conclut à l'annulation de la décision entreprise et à sa réforme en ce sens que le Directeur de la DSE soit récusé, à ce que toutes les mesures d'instruction entreprises par ce dernier soient annulées, à ce que toutes les pièces versées au dossier depuis le 25 août 2025 soient retranchées et à ce qu'un membre de la municipalité soit désigné en remplacement du Directeur de la DSE pour instruire la procédure dirigée contre lui. Plus subsidiairement, il conclut à l'annulation de la décision entreprise et à sa réforme en ce sens que la suspension préventive de fait prononcée le 1^er septembre 2025 soit levée et à ce qu'il soit rétabli dans ses fonctions avec traitement, alternativement à ce que la suspension préventive de fait prononcée le 1^er septembre 2025 soit ratifiée, qu'il soit suspendu et que son traitement soit maintenu. A titre très subsidiaire, il conclut à l'annulation de la décision entreprise et au retour de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants de l'arrêt à intervenir.

K. Par réponse du 27 octobre 2025, l'autorité intimée conclut à la confirmation du retrait de l'effet suspensif et à la confirmation de sa décision.

Le recourant a répliqué le 31 octobre 2025, écriture transmise à l'autorité intimée le 3 novembre 2025.

Le 5 novembre 2025, l'autorité intimée a indiqué qu'elle contestait le contenu de l'écriture du 31 octobre 2025 du recourant et a renvoyé à sa réponse du 27 octobre 2025. Cette correspondance a été transmise au recourant le 6 novembre 2025 et les parties ont été informées qu'un arrêt pouvait être rendu à très brève échéance.

Considérant en droit:

1. La décision attaquée qui suspend provisoirement le recourant en supprimant son droit au traitement est rendue dans le cadre d'une procédure pouvant aboutir au licenciement du recourant. Il s'agit donc d'une décision incidente (TF 8C_696/2011 du 2 mai 2012 consid. 4.1; GE.2021.0194 du 9 novembre 2021 consid. 1).

a) Selon l'art. 74 al. 3 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), les décisions incidentes qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation de même que les décisions sur effet suspensif et sur mesures provisionnelles sont séparément susceptibles de recours. Selon l'al. 4 de cette disposition, les autres décisions incidentes notifiées séparément ne sont susceptibles de recours que si elles peuvent causer un préjudice irréparable au recourant ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.

La suspension provisoire avec suppression du droit au traitement devant être qualifiée de mesure provisionnelle, la décision attaquée est susceptible de recours à la CDAP en application de l'art. 74 al. 3 LPA-VD soit sans qu'il ne soit nécessaire d'examiner si elle cause un préjudice irréparable au recourant (GE.2021.0194 précité consid. 1b).

b) Déposé dans le délai légal et répondant au surplus aux exigences formelles prévues par la loi (art. 95 et 75, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), le recours est recevable si bien qu'il convient d'entrer en matière.

2. Dans un premier grief, le recourant considère que l'autorité intimée n'était pas compétente pour statuer sur sa demande de récusation et qu'elle aurait dû la transmettre à la CDAP comme objet de sa compétence. Il réfute que sa requête était abusive puisqu'il ressortirait de toutes les communications que l'autorité intimée in corpore s'est saisie du dossier dès le 16 août 2025 et que l'entier de la municipalité était présente lors de la conférence de presse, même si seuls deux de ses membres se sont exprimés. Ensuite, il estime que l'autorité intimée s'est exprimée sur des cas individuels et concrets dès lors qu'elle aurait systématiquement ciblé les agents concernés en en chiffrant le nombre. Même si le caractère abusif de sa demande devait être retenu, le recourant estime encore qu'il a formulé des griefs individualisés à l'encontre du Directeur de la DSE, lesquels auraient dû faire l'objet d'un examen spécifique. Pour toutes ces raisons, le recourant est d'avis que l'autorité intimée n'était pas compétente pour statuer sur sa demande de récusation. Quant aux motifs de récusation, le recourant maintient que l'autorité intimée s'est déterminée sur des cas concrets, qu'elle n'a émis aucune réserve dans ses prises de position et que les propos qu'elle a tenus étaient hostiles à l'égard des policiers concernés. Le recourant a notamment souligné que le directeur de la DSE avait indiqué devant la presse qu'il éprouvait du dégoût et qu'il avait fait référence aux écuries d'Augias, ce qui pouvait laisser entendre qu'il assimilait les agents concernés à du fumier. Enfin, en prenant publiquement position sur les faits incriminés, le recourant estime que la municipalité s'est privée de la possibilité de traiter son dossier en faisant abstraction des opinions préconçues et communiquées publiquement. A titre superfétatoire, le recourant souligne que le Directeur de la DSE avait eu besoin de moins de quinze minutes pour statuer sur les suites qu'il entendait donner à la procédure. Selon le recourant, ces éléments concrets permettent de conclure à l'apparence de prévention de la part de l'autorité intimée, de sorte que sa récusation devrait être prononcée, respectivement celle du Directeur de la DSE.

Dans sa réponse, l'autorité intimée estime qu'il n'existe aucun lien entre la présente cause ou le recourant et ses communications générales et génériques, fermes, destinées à commenter des éléments, dont des photographies, rendus public ainsi qu'à rassurer le public. Selon elle, le fait de mentionner publiquement des mesures, voire des sanctions, sur le principe, à l'encontre de comportements contraires au droit et aux obligations attendues des fonctionnaires en général et du corps de police en particulier ne préjugerait en rien des procédures individuellement conduites, dans le respect des dispositions applicables. L'autorité intimée rappelle sur ce point le niveau d'exigence placé en un fonctionnaire et un policier qui peut, d'après elle, justifier une communication publique générale ferme, rappelant le devoir d'exemplarité et de comportements irréprochables. S'agissant spécifiquement du recourant, la municipalité précise qu'il n'était pas chiffré dans la communication publique du 25 août 2025 puisque l'examen sommaire des messages a conclu à une suspension de fait le 1^er septembre 2025 puis, le 8 septembre 2025, à une convocation après l'examen approfondi et l'établissement d'une fiche personnelle. Selon elle, le fait de chiffrer les agents concernés, ce qui peut être aisément fait en prenant le nombre de personnes membres d'un groupe WhatsApp en ne décomptant que les personnes encore liées par des rapports de travail à l'administration, ne cible personne, ni ne rend identifiable l'un ou l'autre agent. L'autorité invoque ensuite, pour démontrer qu'elle était compétente pour statuer sur la demande de récusation, en particulier que les dispositions sur la récusation sont moins sévères pour les membres des autorités administratives que pour les autorités judiciaires, que la récusation doit en principe toucher les personnes physiques individuelles de l'autorité, que le recourant n'avait jamais requis, avant son recours, la récusation de membres individuels, que la récusation d'une autorité in corpore doit rester l'exception, que la requête du recourant était destinée à paralyser l'autorité d'engagement dans son entier, qu'elle tend désormais uniquement à invalider une décision fondée prise à son encontre, que le fait de quantifier le nombre de policiers concernés dans une communication publique ne saurait entraîner une prévention ou une apparence de prévention dans le traitement individuel des cas en cause et que le recourant avait pris acte des éléments communiqués dans le cadre de la clôture de l'audition, sans faire de réserve à leur sujet.

a) La récusation est régie par les art. 9 ss LPA-VD.

La compétence pour statuer sur une demande de récusation est réglée par l’art. 11 LPA-VD, dont la teneur est la suivante:

"Art. 11 – Autorité compétente

¹ L'autorité collégiale statue sur les demandes de récusation visant un ou plusieurs de ses membres.

² L'autorité de recours statue sur les demandes de récusation visant l'ensemble d'une autorité ou la majorité de ses membres.

³ Le Tribunal cantonal statue sur les demandes de récusation visant ses membres.

⁴ Le Tribunal neutre statue sur les demandes de récusation visant l'ensemble du Tribunal cantonal ou la majorité de ses membres."

La jurisprudence admet toutefois qu'une juridiction dont la récusation est demandée en bloc écarte elle-même la requête lorsque celle-ci est abusive ou manifestement mal fondée (ATF 129 III 445 consid. 4.2.2; TF 2C_671/2019 du 23 juillet 2019 consid. 3 et les arrêts cités; ég. arrêt CDAP FI.2023.0076 du 3 août 2023; GE.2011.0030 du 5 juillet 2011). Est notamment abusif le comportement de la partie qui entreprend de récuser systématiquement et sans discernement ses juges, en cherchant à paralyser le fonctionnement de l'appareil judiciaire (TF 1B_246/2008 du 13 novembre 2008 et les références).

b) L'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst.; RS 101), dispose que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement (voir également art. 27 al. 1 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 [Cst-VD; RSV 101.01]).

Selon l’art. 9 LPA-VD, doit se récuser toute personne appelée à rendre ou à préparer une décision, notamment si elle a un intérêt personnel dans la cause (let. a), si elle a agi dans la même cause à un autre titre, notamment comme membre d’une autorité, conseil d’une partie, expert ou témoin (let. b), en présence de divers liens d'état civil ou de fait (let. c et d), si elle pourrait apparaître comme prévenue d’une autre manière, notamment en raison d’une amitié étroite ou d’une inimitié personnelle avec une partie ou son mandataire (let. e). Dès lors que cette disposition n'offre pas des garanties plus étendues que l'art. 29 al. 1 Cst., il y a lieu de se référer à la jurisprudence relative à ce droit constitutionnel (cf. TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.4; CDAP GE.2016.0108 du 10 janvier 2017; GE.2015.0007, GE.2015.0043, GE.2015.050, tous du 28 octobre 2015).

Selon la jurisprudence, le droit conféré par l'art. 29 Cst. permet notamment d’exiger la récusation des membres d’une autorité administrative dont la situation ou le comportement sont de nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité; il tend à éviter que des circonstances extérieures à l’affaire ne puissent influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation peut s’imposer même si une prévention effective du membre de l’autorité visée n’est pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l’apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement individuelles d’une personne impliquée ne sont pas décisives (cf. ATF 134 I 20 consid. 4.2 et les arrêts cités; 127 I 196 consid. 2b; 125 I 119 consid. 3b; TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.1).

La jurisprudence du Tribunal fédéral considère que, de manière générale, les dispositions sur la récusation sont moins sévères pour les membres des autorités administratives que pour les autorités judiciaires (TF 2C_831/2011 du 30 décembre 2011; dans le même sens pour la jurisprudence cantonale: GE.2016.0108 du 10 janvier 2017; AC.2014.0400 du 20 mai 2015 consid. 3; AC.2006.0213 du 13 mars 2008 consid. 3). Contrairement à l'art. 30 al. 1 Cst. (voir également art. 28 al. 1 et 42 Cst-VD), qui ne concerne que les procédures judiciaires, l’art. 29 al. 1 Cst. n'impose en effet pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation d'autorités gouvernementales, administratives ou de gestion et n'offre pas, dans ce contexte, une garantie équivalente à celle applicable aux tribunaux (cf. TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.2; 2C_127/2010 du 15 juillet 2011 consid. 5.2; ATF 125 I 209 consid. 8a). S'agissant des membres des autorités administratives, s'applique cependant le principe d'impartialité, qui fait partie de la garantie d'un traitement équitable; l'essentiel réside alors dans le fait que l'autorité n'ait pas de prévention, par exemple en adoptant un comportement antérieur faisant apparaître qu'elle ne sera pas capable de traiter la cause en faisant abstraction des opinions qu'elle a précédemment émises (ATF 140 I 326 consid. 7.3; 138 IV 142 consid. 2.3).

Il résulte de ce qui précède que la portée de l'obligation de se récuser n'est pas la même suivant le type d'autorité: pour les autorités administratives, elle peut être réduite selon la nature de la fonction, dans la mesure où l'exercice normal de la compétence en cause implique cette réduction (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd., 2011, ch. 2.2.5.2, p. 27). En ce qui concerne les autorités administratives, la récusation ne touche en principe que les personnes physiques composant les autorités, et non l'autorité en tant que telle (cf. TF 1C_555/2015 du 30 mars 2016 consid. 4.1; 2C_305/2011 du 22 août 2011 consid. 2.5; ATF 97 I 860 consid. 4). Le Tribunal fédéral a relevé à cet égard que la récusation doit rester l'exception si l'on ne veut pas vider la procédure et la réglementation de l'administration de son sens.

c) En l'occurrence, le tribunal ne voit pas en quoi le comportement de la municipalité pouvait fonder la requête de récusation présentée par le recourant. S'il est vrai que la municipalité a tenu une conférence de presse et publié un communiqué de presse en lien avec les échanges WhatsApp qu'elle a reçus du Ministère public, on ne saurait retenir une apparence de prévention de sa part. L'autorité a fait part de son intention, légitime, de se saisir de l'affaire et de sanctionner les personnes individuelles concernées, ou encore de prendre des mesures. Il ne ressort cependant d'aucune pièce au dossier que la municipalité ou un de ses membres aurait indiqué d'emblée le type de sanction qu'elle réservait aux personnes concernées. La municipalité a certes communiqué dans la presse que les propos en cause méritaient une sanction immédiate, mais elle s'est limitée à constater que huit agents avaient déjà été suspendus (pièce 8 du bordereau du recourant), ce qui ne saurait trahir une apparence de prévention dès lors que ces mesures avaient déjà été prises. Il est clair que, au vu des éléments dont elle était en possession, elle devait se saisir du dossier et, le cas échéant, prendre des mesures appropriées, ce qu'elle a fait après avoir examiné plus en détails les échanges litigieux. On ne peut ainsi suivre le recourant qui estime que la municipalité s'était déjà prononcée publiquement sur la qualification des messages litigieux avant de rendre la présente décision.

A cela s'ajoute que la municipalité ne s'est pas prononcée spécifiquement sur la situation du recourant, rien ne permettant de déceler que celui-ci était spécifiquement visé ou à tout le moins reconnaissable dans les propos tenus publiquement par l'autorité intimée.

Pour ces raisons, la municipalité était légitimée à traiter elle-même la demande de récusation présentée devant elle, à tout le moins en considérant que celle-ci était mal fondée. On rappellera à cet égard que les demandes de récusation visant les autorités administratives ne touchent en principe que les personnes physiques composant les autorités, et non l'autorité en tant que telle et que la récusation doit rester l'exception.

Dans tous les cas, il faut constater que le recourant a pu faire valoir ses arguments sur ce point devant la CDAP, soit une autorité judiciaire indépendante et qui dispose d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit.

d) S'agissant plus spécifiquement de la demande de récusation visant le Directeur de la DSE, ses propos ne permettent pas, pour les mêmes raisons que celles mentionnées ci-dessus, de retenir une apparence de prévention. Si la métaphore qu'il a utilisée dans la presse, qui renvoie à un épisode de la mythologie grecque où Hercule nettoie les écuries d'Augias qui n'avaient pas été entretenues depuis des décennies, peut sembler malheureuse, il ne ressort pas qu'elle visait directement le recourant, ni qu'elle trahissait d'emblée sa volonté de prononcer une sanction en particulier à son encontre, mais seulement qu'il entendait prendre des mesures qui lui paraissaient adaptées à la situation. Cette référence peut aussi bien s'interpréter comme le fait qu'un très important travail était nécessaire. Surtout, il apparaît légitime pour un membre de l'exécutif, responsable d'un dicastère dans l'administration, de fixer une ligne claire quant à l'application qu'il entend faire d'une disposition légale. C'est le rôle de toute directive administrative, qui ne lie pas le juge et dont l'application pourra être contrôlée par ce dernier. Le fait pour le Directeur de la DSE d'indiquer qu'à son sens, les comportements adoptés par certains agents de la police municipale sont contraires à la législation n'en fait pas déjà un motif de récusation, ni n'est la marque d'une absence d'indépendance.

Ensuite, le recourant ne peut rien tirer du court laps de temps à l'issue duquel le Directeur de la DSE a statué sur les suites qu'il entendait donner à la procédure à l'issue de son audition. Il faut en effet rappeler que ce dernier avait déjà pu examiner en détails les échanges litigieux avant cette audition et qu'il avait ainsi pu se faire une idée des suites qu'il entendait donner. La convocation mentionnait d'ailleurs expressément que l'audition était tenue en vue de son licenciement immédiat, respectivement en vue de la suspension préventive avec suppression du traitement, de sorte qu'on ne peut plus retenir une apparence de prévention à ce stade avancé de la procédure.

e) Partant, il y a lieu de conclure que la municipalité était en l'espèce compétente pour traiter la requête de récusation du recourant et de rejeter la demande de récusation de la municipalité et du Directeur de la DSE déposée dans le cadre du présent recours. Au demeurant, le fait de savoir si les éléments recueillis par l'autorité intimée, respectivement par le Directeur du DSE, justifiaient la décision attaquée est une question de droit qui fera l'objet des considérants qui suivent.

3. Au fond, la décision attaquée se fonde sur l'art. 67 du règlement du 11 octobre 1977 pour le personnel de l'administration communale de la Ville de Lausanne (RPAC; RSDC 102.1) dont la teneur est la suivante:

"Art. 67 – Suspension préventive

¹Lorsque la bonne marche de l’administration l’exige, la Municipalité peut, par mesure préventive, ordonner à un fonctionnaire de suspendre immédiatement son activité.

²Si la suspension est motivée par une faute grave, elle peut être accompagnée de la suppression totale ou partielle du traitement.

³Si elle se révèle ensuite injustifiée, le fonctionnaire a droit au traitement dont il avait été privé.

⁴La suspension ne fait en aucun cas cesser l’affiliation du fonctionnaire à la Caisse de pensions. Il est considéré comme assuré en congé au sens des statuts de ladite Caisse."

S'agissant d'une mesure provisoire comme l'est la suspension au sens de l'art. 67 RPAC, l'autorité judiciaire de recours peut se limiter à la vraisemblance des faits et à l'examen sommaire du droit (examen prima facie), en se fondant sur les moyens de preuve immédiatement disponibles, tout en ayant l'obligation de peser les intérêts respectifs des parties (cf. notamment TF 2C_316/2018 du 19 décembre 2018, consid. 3).

a) Il convient d'abord de déterminer si la suspension du recourant est en l'espèce justifiée. Dans sa décision, la municipalité indique que la suspension préventive de fait prononcée le 1^er septembre 2025 était une mesure urgente prise après un examen sommaire de la situation. Elle ajoute qu'un examen plus approfondi des échanges avait permis de mettre en exergue la gravité des faits reprochés au recourant et le caractère, selon elle, inacceptable de ce comportement eu égard à sa fonction et, de ce fait, à l'exemplarité attendue par son employeur. Elle souligne que les exigences quant au comportement des policiers, au demeurant dûment assermentés, excèdent celles imposées aux autres fonctionnaires et que, sous peine de mettre en péril l'autorité de l'Etat, les fonctionnaires de police, qui sont chargés d'assurer le maintien de la sécurité et de l'ordre publics et exercent à ce titre une part importante de la puissance publique, doivent être eux-mêmes irréprochables. L'autorité intimée précise sa position dans sa réponse du 27 octobre 2025 en ce sens que l'intérêt public à garantir la confiance de la population dans ses forces de l'ordre et donc à s'assurer d'employer des agents intègres, respectueux de l'ensemble de la population, exempts de tout reproche au travail comme dans leur vie privée doit être confirmé et reconnu. Elle estime sur ce point que le recourant a non seulement violé ses devoirs de fonction et son serment mais qu'il a aussi mis en péril la confiance que le justiciable a envers la police. En se fondant sur l'audition du recourant, elle est d'avis que celui-ci n'a pas saisi la problématique de fond et qu'il n'a jamais évoqué de regrets. Enfin, l'autorité intimée relève qu'il existait des éléments supplémentaires, soit la fiche personnelle du recourant ainsi que son audition, entre le prononcé de la suspension provisoire de fait avec traitement et la suspension provisoire de fait sans traitement.

Dans son recours, le recourant estime sa suspension injustifiée et indique être apte à sa réintégration immédiate. Il souligne que sa fonction de policier conducteur de chien nécessite un travail constant avec son chien, sous peine de perdre la qualification opérationnelle. Il reproche ensuite à la décision contestée de formuler un reproche général en invoquant un devoir d'exemplarité des policiers mais de ne pas examiner en quoi, sur la base de ses explications, les messages publiés il y a plus de sept ans sur un groupe privé mettraient aujourd'hui en péril la bonne marche du service, ce qui violerait son droit d'être entendu. Au fond, il souligne que les messages qui lui sont reprochés ne sont pas actuels puisqu'ils ont été envoyés entre le 21 décembre 2016 et le 17 septembre 2018, de sorte qu'ils ne peuvent être rattachés à son activité déployée présentement. Il invoque aussi que la décision entreprise ne démontre pas en quoi la publication des messages litigieux aurait impacté son travail depuis lors. Il estime au contraire que son dossier atteste de son grand professionnalisme et son aptitude à exercer sa fonction.

b) La suspension provisoire prévue par l'art. 67 RPAC peut être justifiée non seulement par des manquements professionnels ou des violations des devoirs de service, mais aussi par d’autres circonstances, pas nécessairement imputables à l’intéressé (contrairement à la suppression provisoire du traitement pour laquelle une faute grave est exigée). Elle est une mesure de sûreté instituée dans l'intérêt de la bonne marche de l'administration en vue d'une éventuelle mesure définitive de renvoi pour justes motifs. Il s'agit d'une mesure provisoire destinée à supprimer les dysfonctionnements de l'administration lorsque la situation exige une solution immédiate. Fondée sur une appréciation prima facie des faits, elle ne préjuge pas du sort d'une procédure de renvoi pour justes motifs (GE.2021.0194 précité consid. 3a; TF 8C_696/2011 précité consid 4.1).

c) En l'occurrence la municipalité a convoqué le recourant, le 8 septembre 2025, sur la base d'un premier examen des échanges WhatsApp qu'elle avait reçus, lui annonçant alors sa suspension provisoire avec maintien de son droit au traitement. Cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours de la part de l'intéressé qui paraît s'en être accommodé. Il n'est cependant pas clair de savoir sous quelle forme cette première suspension lui a été communiquée ni à quel moment une décision formelle lui aurait été notifiée. Compte tenu du dépôt du recours le 8 octobre 2025, on peut admettre que le recourant conteste aussi le principe de sa suspension. Comme on le verra encore, il n'apparaît pas qu'entre cette première décision du 8 septembre 2025 et la décision du 25 septembre 2025 faisant l'objet de la présente procédure, des nouveaux éléments à charge ou à décharge de l'intéressé aient pu être recueillis (cf. consid. 4b infra).

Sur ce premier point, la décision de suspendre préventivement le recourant doit être confirmée. La suspension du recourant apparaît en l'espèce justifiée par la bonne marche de l'administration, le temps que l'autorité intimée statue sur la suite qu'elle entend donner à la procédure visant le recourant. On peut aussi admettre que, au vu de la complexité de l'affaire et des enjeux en cause, il est judicieux de tenir le recourant à l'écart du terrain pour assurer le fonctionnement correct du corps de police auprès de la population jusqu'à ce que la municipalité statue sur une éventuelle résiliation ou réintégration, étant rappelé qu'une suspension peut également se justifier par des circonstances qui ne sont pas nécessairement imputables à l'intéressé. Il convient ainsi de tenir compte de la nature sensible de sa fonction et des reproches d'une certaine gravité formulés à son encontre. Certes, le recourant subit un préjudice en raison de sa suspension dès lors qu'il est privé du droit d'exercer sa fonction et qu'il est ainsi forcé de mettre en pause le travail constant qu'il indique devoir effectuer avec son chien. Cela étant, il appert du dossier que la décision au fond de la municipalité pourra intervenir dans un délai raisonnable, de sorte que ce préjudice peut être relativisé.

Dès lors, au vu de ce qui précède, une suspension provisoire jusqu'au terme de la procédure paraît appropriée pour préserver le bon fonctionnement du corps de police. Au stade de la mesure provisionnelle que constitue la suspension provisoire, il n'est enfin pas nécessaire d'examiner plus avant les griefs du recourant en lien avec la violation de son droit d'être entendu.

d) Le recours doit donc être rejeté dans la mesure où il s'en prend à la suspension provisoire.

4. Il sied dans un deuxième temps d'examiner si la suppression du droit au traitement du recourant est justifiée. Alors que la décision du 8 septembre 2025 maintenait le droit au traitement du recourant, la décision attaquée le prive provisoirement de sa rémunération. L'autorité intimée justifie cette suppression par le fait que ce n'est qu'après l'examen approfondi des éléments concernant le recourant que ce dernier a pu être entendu sur ses manquements, qu'elle qualifie de graves, à ses devoirs en qualité de fonctionnaire et de policier assermenté. Selon elle, l'intérêt public est prépondérant et justifie que le recourant soit provisoirement privé de son droit au traitement. Elle réfute avoir tenu compte d'exigences générales mais relève que les manquements du recourant sont établis, non contestés et actuels dès lors qu'il les minimise. Elle est d'avis que ces manquements portent atteinte non seulement aux exigences imposées à tout fonctionnaire mais également à celles attendues d'un policier qui exerce une part importante de la puissance publique et qui doit être irréprochable. Elle estime ainsi que l'intérêt public l'emporte sur la situation du recourant, y compris en tenant compte de la précarité dans laquelle il est placé par la décision entreprise.

Selon le recourant, le caractère particulièrement grave de la faute est douteux. Il rappelle qu'il n'a pas fait l'objet d'une enquête pénale relativement aux messages incriminés, alors que le Ministère public les a examinés sans ouvrir d'instruction pénale. Il en déduit que le contenu des messages n'est pas pénalement répréhensible. Il rappelle ensuite que ceux-ci sont anciens, qu'aucun comportement discriminatoire ne peut lui être imputé et que son activité est louée à tous les échelons. Ensuite, il estime tout aussi douteux que les faits soient établis à satisfaction de droit dès lors que l'autorité intimée n'aurait effectué aucune vérification permettant de confirmer ou d'infirmer ses déclarations lors de l'audition du 24 septembre 2025. Par ailleurs, selon lui, la décision de suppression de son droit au traitement repose sur les mêmes éléments que ceux qui étaient en possession de l'autorité intimée au moment de la première suspension avec traitement intervenue le 1^er septembre 2025 puisqu'aucune pièce supplémentaire n'a été versée au dossier depuis cette date, respectivement depuis sa convocation du 8 septembre 2025, à l'exception des échanges avec son avocat. Au contraire selon lui, les explications qu'il a données dans l'intervalle seraient plutôt de nature à relativiser sa faute supposée. Enfin, le recourant reproche à la décision attaquée de ne pas procéder à une pesée des intérêts, en particulier de n'alléguer aucun intérêt public prépondérant permettant de justifier la suppression de son traitement mais de renvoyer à des exigences générales en lien avec le statut de policier. Il souligne au demeurant son intérêt privé au maintien de son traitement en précisant qu'il se trouve dans une situation financière précaire et encore plus défavorable qu'un licenciement dès lors qu'il est privé du revenu de son activité lucrative sans pouvoir prétendre aux prestations de l'assurance-chômage.

a) L'art. 67 al. 2 RPAC ne subordonne la suppression du droit au traitement en cas de suspension provisoire qu'à la condition que celle-là soit motivée par l'existence d'une faute grave. Cette disposition doit toutefois être interprétée de manière restrictive et appliquée au terme d'une balance des intérêts. En effet, la suspension provisoire avec suppression du droit au traitement met le fonctionnaire, sous l'angle de ses intérêts financiers, dans une situation encore plus défavorable qu'un licenciement puisqu'il est privé du revenu de son activité lucrative sans pouvoir faire appel aux prestations de l'assurance‑chômage, les rapports de service se poursuivant. Au vu de ses effets sur la situation du fonctionnaire, ce n'est qu'en présence d'une faute particulièrement grave et reposant sur des faits en principe clairement établis qu'une suppression provisoire du traitement peut se justifier pour des motifs d'intérêt public (GE.2021.0194 précité consid. 4a).

b) En l'occurrence, contrairement à ce que soutient l'autorité intimée dans ses écritures, il n'apparaît pas que les éléments sur lesquels se fonde la décision attaquée soient fondamentalement différents de ceux dont elle disposait déjà au moment de la décision du 1^er septembre 2025, au terme de laquelle elle a maintenu le droit au traitement du recourant. En effet, la municipalité était déjà en possession de l'ensemble des échanges WhatsApp au 1^er septembre 2025 et elle en avait déjà pris connaissance. Aucun autre élément en défaveur du recourant n'a été versé au dossier depuis lors. Force est ainsi de constater que l'examen plus détaillé effectué par l'autorité intimée n'a pas permis de découvrir d'autres éléments que ceux qui lui étaient déjà connus au 1^er septembre 2025. Comme elle l'indique, son examen subséquent a consisté en l'établissement de la fiche personnelle du recourant et en son audition. Le fait que le recourant ait admis être l'auteur de ces messages n'apparaît pas comme un élément supplémentaire puisqu'il était déjà établi qu'ils pouvaient lui être imputés.

Il est en outre utile de relever que, pour justifier la suspension de fait avec traitement du recourant du 1^er septembre 2025, la municipalité indiquait déjà que le contenu visionné lui apparaissait problématique en tant qu'il présentait un caractère raciste et discriminatoire. Elle soulignait en outre que ces éléments lui paraissaient extrêmement graves (cf. procès‑verbal d'entretien du 1^er septembre 2025, pièce 6 du bordereau du recourant). Dans sa convocation du 8 septembre 2025 et dans sa décision contestée, elle confirme qu'il ressort de son analyse plus approfondie des pièces remises par le Ministère public, les images, vidéos et commentaires partagés par le recourant l'interpellaient fortement de par leur caractère discriminatoire, plus particulièrement raciste et sexiste (cf. convocation du 8 septembre 2025, pièce 7 du bordereau du recourant). L'autorité intimée motive ainsi sa décision attaquée par la gravité des faits reprochés au recourant et le caractère inacceptable pour elle de ce comportement eu égard à sa fonction et, de ce fait, à l'exemplarité attendue par son employeur. Cette motivation est similaire à la motivation de la suspension de fait provisoire avec traitement prononcée le 1^er septembre 2025.

Il n'apparaît ainsi pas que l'examen subséquent effectué par la municipalité lui ait permis de récolter d'autres éléments probants sur le comportement reproché au recourant, de sorte qu'il n'existait pas de motifs pour prononcer une mesure plus incisive à son encontre.

c) A cela s'ajoute que la municipalité se limite, à ce stade, à relever d'une manière générale et sans expliciter concrètement les reproches faits au recourant, que les messages de ce dernier l'ont fortement interpellée par leur caractère qu'elle estime discriminatoire, plus particulièrement raciste et sexiste. Elle ne développe toutefois pas plus avant sa motivation sur ce point, notamment en indiquant pour chacun des messages en quoi ils constituaient une faute grave. Certes la Cour ne peut que constater leur caractère problématique, mais la gravité de la faute du recourant n'apparaît prima facie pas démontrée à satisfaction au point de justifier la suppression de son traitement.

Il faut aussi tenir compte du fait que ces messages sont anciens puisqu'ils ont été envoyés par le recourant entre 2016 et septembre 2018, soit il y a plus de sept ans pour le plus récent. Tout manquement du recourant en lien avec l'envoi de ces messages ne peut dès lors être qualifié d'actuel. A l'inverse, son comportement dans le cadre de sa fonction apparaît irréprochable, ce qu'attestent de nombreuses pièces au dossier, en particulier des lettres de sa hiérarchie louant son travail et son professionnalisme. A titre d'exemples actuels mais non exhaustifs, on peut citer une lettre du 2 juin 2025 qui indique notamment: "Il s'agit-là d'une belle intervention, mettant en avant votre investissement et votre professionnalisme. Bravo pour cette parfaite collaboration qui a permis d'aboutir à cette interpellation, sans laquelle cet équipement aurait de toute évidence été utilisé à mauvais escient.", ainsi qu'une lettre du 7 mai 2025 qui indique: "Il s'agit là d'une belle intervention où vous avez fait preuve d'une parfait réactivité et d'un excellent travail avec […] permettant l'arrestation de trois auteurs qui auraient de toute évidence poursuivi ses méfaits. Bravo!" (ad dossier de l'autorité intimée). Certes ces éléments n'excusent ni ne minimisent le comportement du recourant qui est à l'origine du groupe WhatsApp et qui a envoyé des photos, des vidéos et des commentaires dont on peut retenir qu'ils n'ont leur place dans un tel groupe constitué de collègues de travail. Ils doivent cependant assurément être pris en compte dans le cadre de la pesée des intérêts que doit effectuer le tribunal pour évaluer l'intérêt public à la suppression du traitement du recourant le temps que la municipalité tranche au fond le litige. En conclusion, en présence de manquements non-actuels et dont la gravité n'est, à ce stade, pas démontrée à satisfaction par l'autorité intimée, l'intérêt public à la suppression du traitement du recourant peut être relativisé.

Sur un autre plan, il est indéniable que le recourant dispose d'un intérêt privé important au maintien de son traitement. Sur ce point l'autorité intimée reconnaît d'ailleurs que sa décision le place dans une certaine précarité dès lors qu'il ne peut prétendre aux indemnités de l'assurance-chômage. Enfin, si l'autorité intimée envisage désormais de prononcer à l'encontre du recourant un licenciement immédiat pour justes motifs (art. 71ter RPAC) et que seule la consultation préalable de la Commission paritaire (art. 71ter al. 3 et 75 ss RPAC) est encore nécessaire avant que son licenciement puisse cas échéant être prononcé, ce motif procédural ne saurait non plus à lui seul justifier la suppression à titre préventif du droit au traitement de l'intéressé dans l'attente du préavis de la Commission paritaire. Sa décision s'apparente sur ce point à un licenciement immédiat anticipé, tout au moins dans ses effets.

d) Partant, au vu de ce qui précède et tout bien pesé, on ne se trouve pas dans une situation où un intérêt public prépondérant justifierait que le recourant soit provisoirement privé de son droit au traitement, ce qui justifie l'admission du recours sur ce point.

5. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être partiellement admis et la décision attaquée réformée en ce sens que le droit au traitement du recourant est provisoirement maintenu, ce qui rend la requête de restitution de l'effet suspensif présentée par le recourant sans objet. La présente décision est rendue sans frais (art. 49 LPA-VD et art. 4 al. 4 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Le recourant, qui obtient partiellement gain de cause, a droit à une indemnité réduite à titre de dépens, qui sera mise à la charge de la Commune de Lausanne (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est partiellement admis.

II. La décision du 25 septembre 2025 de la Municipalité de Lausanne est réformée en ce sens que le droit au traitement du recourant est provisoirement maintenu.

III. Il n'est pas perçu d'émolument.

IV. La Commune de Lausanne versera au recourant une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 10 novembre 2025

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.