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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Arrêt du 24 juillet 2026 |
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Composition |
M. Alex Dépraz, président; M. François Kart, juge;M. Etienne Poltier, juge suppléant; Mme Shayna Häusler, greffière. |
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Recourante |
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A.________ à ********, représentée par Me Laurent MAIRE, avocat à Lausanne, |
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Autorité intimée |
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Service de la promotion de l'économie et de l'innovation, (SPEI), à Lausanne. |
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Objet |
Divers |
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Recours A.________ c/ décision sur réclamation du Service de la promotion de l'économie et de l'innovation du 12 septembre 2025 (révocation et restitution des aides financières dans les cas de rigueur [COVID-19]). |
Vu les faits suivants:
A. a) A.________, actuellement en liquidation, a son siège à ********, où elle déploie ses activités. A teneur de ses statuts du 2 février 2017, la société a pour but de donner des cours privés ou groupés de fitness, la vente de vêtements et accessoires fitness, donner des cours d’ateliers de réflexion.
b) Il ressort des documents comptables produits par la société que celle-ci était au bénéfice d'un prêt de son associée-gérante courant 2017 déjà (voir bilan et compte de résultat 2018, avec les chiffres 2017 à titre de comparatif); le prêt s'élevait à 54'842 fr. au 31 décembre 2017 et à 47'592 fr. au 31 décembre 2018, ce qui atteste du remboursement partiel du prêt durant ce dernier exercice. Il y a également eu un remboursement partiel de ce prêt en 2019.
c) Par décision de l'assemblée générale
extraordinaire de la société A.________, du 22 décembre 2022, dite assemblée a
prononcé la dissolution de la société,
celle-ci entrant désormais en liquidation.
B. La crise du COVID-19 a éclaté début 2020. Dans ce contexte, le législateur fédéral a adopté diverses mesures d'aide aux entreprises, notamment dans le cadre de loi fédérale du 25 septembre 2020 sur les bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l'épidémie de COVID-19 (loi COVID-19; RS 818.102), ainsi que de la loi du 18 décembre 2020 sur les crédits garantis par un cautionnement solidaire à la suite du coronavirus (LCaS-COVID-19; RS 951.26). Le premier de ces textes a été complété par des ordonnances du Conseil fédéral, dans leurs versions successives. Ces aides, qui devaient être octroyées par les cantons, ont été complétées par des dispositions cantonales. On reviendra ci-après dans la partie droit, sur ces diverses dispositions (consid. 2).
C. a) Par demandes des 20, 30 et 31 août 2021, A.________ a sollicité l'octroi d'une aide pour cas de rigueur (ci-après: aide CDR) pour la période du 1er janvier 2020 au 30 juin 2021, au sens de l'arrêté cantonal du 2 décembre 2020 sur les mesures économiques destinées à lutter contre les effets du coronavirus (COVID-19) par un soutien aux entreprises, dans des cas de rigueur (ci-après: arrêté CDR; BLV 900.05.021220.5) et de l'ordonnance fédérale du 25 novembre 2020 concernant les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec l'épidémie de COVID-19 (ci-après: OMCR 20; RS 951.262).
A l'appui de sa demande initiale du 20 août 2021, la
société a remis une
auto-déclaration complétée et signée dans laquelle il était indiqué en son
chiffre 3 let. a que "elle [la société] a pris les mesures qui
s'imposent pour protéger ses liquidités et sa base de capital", ainsi
qu'à son chiffre 6 let. a "elle [la société] ne décide ni se distribue
aucun dividende ou tantième, ne rembourse pas d'apports de capital et n'octroie
pas de prêts à ses propriétaires pendant trois ans ou jusqu'au remboursement des
aides obtenues".
b) Par décisions des 24 septembre 2021 (n° ********) et 15 octobre 2021 (n° ******** et n° ********), le Service de la promotion de l'économie et de l'innovation (ci-après aussi: le SPEI) a octroyé à la société une aide CDR d'un montant total de 55'940 fr. pour la période du 1er janvier 2020 au 30 juin 2021, déduction faite de l'indemnité de fermeture d'un montant de 1'667 fr., laquelle reste acquise à la société peu importe le sort de l'aide CDR.
Le dispositif de ces décisions rappelle au ch. 2 let. e que: "le bénéficiaire ne distribuera aucun dividende ou tantième, ne remboursera pas d'apports de capital et n'octroiera pas de prêts à ses propriétaires durant les trois années qui suivent Ia présente décision ou jusqu'à la restitution volontaire de cette contribution au canton, ni ne transférera les fonds accordés à une société du groupe qui lui est liée directement ou indirectement et n'a pas son siège en Suisse".
D.
a) Dans le cadre du suivi et du contrôle des aides CDR, le SPEI, par
courrier du 24 janvier 2025, a requis la production du détail du compte "Dettes
envers l'actionnaire" pour les années 2020 à 2022. La société a
transmis les relevés de ce compte pour les années précitées, par courrier
électronique du 10 février 2025. Les mouvements enregistrés dans le compte
précité font état également des salaires versés à
l'associée-gérante; on note en particulier que celle-ci a renoncé à toute
rémunération durant les exercices 2021 et 2022, compte tenu des difficultés de
la société. La synthèse de ces mouvements peut ainsi être résumée de la manière
suivante :
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2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
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Solde au 31.12 associé |
47'591.00 |
37'262.00 |
28'941.00 |
9'356.00 |
7'131.00 |
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Remboursement via compte- courant associé |
-7’251.00 |
-10'329.00 |
-8'321.00 |
-19'585.00 |
-2'225.00 |
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Salaire net |
-30'174.00 |
-31'514.00 |
-23'612.00 |
0.00 |
0.00 |
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Rémunération totale (addition des deux lignes ci-dessus) |
-37'425.00 |
-41'843.00 |
-31'933.00 |
-19'585.00 |
-2’225.00 |
b) A la suite de ces contrôles, le SPEI a rendu le 3 mars 2025 une décision prononçant la révocation des décisions des 24 septembre 2021 et 15 octobre 2021 allouant des aides CDR et demandant la restitution d'un montant de 55'940 francs. A la suite de la réclamation de la société, le SPEI l'a rejetée le 12 septembre 2025 - tout en rectifiant un considérant de la décision contestée - et confirmé le dispositif de la décision du 3 mars 2025, maintenant ainsi l'exigence de restitution du montant précité.
E. Agissant par acte du 9 octobre 2025, par son mandataire l'avocat Laurent Maire, la société précitée a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (ci-après: CDAP) à l'encontre de cette décision de restitution; elle conclut en substance, avec dépens, à la réforme de cette décision, en ce sens que la révocation des décisions d'aides CDR est annulée, de même que la restitution du montant de 55'940 fr. qui lui est réclamée en conséquence.
F. Le SPEI a déposé sa réponse en date du 16 janvier 2026; il conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Considérant en droit:
1.
a) La décision attaquée est rendue dans le cadre de l’application de l’arrêté
CDR qui prévoit une procédure de réclamation à son art. 16 al. 2 et renvoie
pour le surplus à son art. 16 al. 4 aux dispositions de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours est formé
par la société qui s’oppose à la révocation des aides CDR qui lui ont été
allouées, ainsi qu’à leur restitution et qui dispose de ce fait d’un intérêt
digne de protection à l’annulation de la décision attaquée (art. 75 al. 1
let. a LPA-VD). Déposé dans le délai légal de trente jours fixé par l'art. 95
LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Le mémoire de recours
satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 79
LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99
LPA-VD). Il y a lieu en conséquence d’entrer en matière sur le fond.
b) Sous l'angle de la procédure, la recourante fait valoir une constatation incomplète des faits pertinents. En substance, elle rappelle que son associée-gérante lui avait accordé un prêt, avant même que ne survienne la crise du COVID-19. Elle établit d'ailleurs cette affirmation par la production de diverses pièces comptables, relatives aux exercices 2017, 2018 et 2019. L'autorité de céans étant en mesure de compléter l'état de faits retenu par la décision attaquée dans le sens souhaité par la recourante, il y a lieu dès lors d'en tenir compte dans le présent arrêt.
2. La recourante conteste la révocation des aides CDR qui lui ont été allouées et la restitution des montants correspondants, ce pour divers motifs. Avant de les examiner (ci-après consid. 3 et 4) il convient de rappeler le cadre légal régissant ces aides, ainsi que leur potentielle révocation.
a) En lien avec l'épidémie de COVID-19, la Confédération a adopté des bases légales prévoyant la possibilité de soutenir des mesures cantonales de soutien financier aux entreprises particulièrement touchées par les conséquences de l'épidémie en raison de la nature même de leur activité économique ("cas de rigueur"; cf. art. 12 de la loi COVID-19, ainsi que l'OMCR 20). Cette aide CDR visait à atténuer les effets économiques de la crise. Elle était destinée à toutes les entreprises particulièrement touchées par les conséquences de l'épidémie de COVID-19: l'éligibilité à l'aide dépendait de la seule situation financière de l'entreprise et non de son secteur d'activité (Exposé des motifs et projets de Décrets notamment sur les mesures économiques destinées à lutter contre les effets du coronavirus [COVID-19] par un soutien aux entreprises, dans des cas de rigueur, décembre 2020, p. 15). Le droit fédéral ne faisait que définir les conditions auxquelles la Confédération participait aux mesures cantonales pour les cas de rigueur. Les cantons restaient libres de déterminer s'il fallait prendre des mesures pour les cas de rigueur et cas échéant sous quelle forme.
b) Le législateur a soumis l'octroi d'aides CDR à des restrictions d'utilisation.
aa) Au niveau fédéral, ces restrictions posées aux entreprises bénéficiaires d'aides CDR sont réglées à l'art. 12 de la loi COVID-19, intitulé "Mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises: conditions".
L'alinéa 1ter de l'art. 12 de la loi COVID-19, introduit le 19 décembre 2020, a fait l'objet de plusieurs versions successives. Dans sa teneur en vigueur à son introduction, cet alinéa était formulé ainsi:
"1ter Pour pouvoir bénéficier d’une mesure pour les cas de rigueur, l’entreprise soutenue ne doit pas, pour l’exercice concerné, distribuer de dividendes ou de tantièmes ou décider de leur distribution, ni rembourser d’apports en capital ou décider de leur remboursement."
Dès le 20 mars 2021 et jusqu'au 31 décembre
2022, l'art. 12 al. 1ter loi
COVID-19 avait la teneur suivante:
"1ter Pour pouvoir bénéficier d'une mesure pour les cas de rigueur, l'entreprise soutenue ne doit pas, pour l'exercice comptable durant lequel la mesure est octroyée et pour les trois exercices comptables qui suivent:
a. distribuer de dividendes ou de tantièmes ou décider de leur distribution, ni
b. rembourser d'apports en capital ou décider de leur remboursement."
L'art. 19 de la loi COVID-19 a confié au Conseil fédéral le soin de régler l'exécution des mesures prévues par la loi. L'art. 6 OMCR 20 précise donc également les restrictions d'utilisation posées aux entreprises bénéficiaire des aides CDR. A son entrée en vigueur le 19 décembre 2020, cet article était formulé comme suit:
"Art. 6 Restriction de l'utilisation
L’entreprise a fourni au canton les garanties suivantes:
a. elle ne décide ni ne distribue aucun dividende ou tantième, ne rembourse pas d’apports de capital et n’octroie pas de prêts à ses propriétaires:
1. pendant toute la durée du prêt, du cautionnement ou de la garantie,
2. pendant les 5 années suivant l’obtention d’une contribution non remboursable ou jusqu’à la restitution volontaire de cette contribution au canton;
b. elle ne transfère pas les fonds accordés à une société du groupe qui lui est liée directement ou indirectement et n’a pas son siège en Suisse; il lui est toutefois permis en particulier de s’acquitter d’obligations préexistantes de paiement d’intérêts et d’amortissements à l’intérieur d’un groupe."
Dès le 14 janvier 2021, l'art. 6 OMCR 20 a fait l'objet d'une modification de sa lettre a, tel que cela ressort de sa nouvelle formulation:
"L’entreprise a fourni au canton les garanties suivantes:
a. pendant 3 ans ou jusqu’au remboursement des aides obtenues:
1. elle ne décide ni ne distribue aucun dividende ou tantième et ne rembourse pas d’apports de capital, et
2. elle n’octroie pas de prêts à ses propriétaires;"
Dès le 1er avril 2021, l'art. 6 let. a OMCR 20 avait la teneur suivante:
"L’entreprise a fourni au canton les garanties suivantes:
a. durant l'exercice au cours duquel des mesures pour cas de rigueur ont été octroyées et pour les trois exercices suivants ou jusqu'au remboursement des aides obtenues:
1. elle ne décide ni ne distribue aucun dividende ou tantième et ne rembourse pas d'apports de capital, et
2. elle n'octroie pas de prêts à ses propriétaires;"
Le Conseil fédéral a ensuite adopté l'ordonnance fédérale du 2 février 2022 concernant les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec l'épidémie de COVID-19 (OMCR 22; RS 951.264). L'art. 3 OMCR 22, entré en vigueur le 8 février 2022, est formulé comme suit:
"Art. 3 Restriction de l'utilisation
L’entreprise a fourni au canton les garanties suivantes:
a. durant l’exercice au cours duquel des mesures pour les cas de rigueur au sens de la présente ordonnance ont été octroyées et pour les trois exercices suivants ou jusqu’au remboursement des aides obtenues:
1. elle ne décide ni ne distribue aucun dividende ou tantième et ne rembourse pas d’apports de capital, et
2. elle n’octroie pas de prêts à ses propriétaires et ne rembourse pas les prêts de ses propriétaires; il lui est toutefois permis en particulier de s’acquitter d’obligations préexistantes de paiement d’intérêts et d’amortissements;
b. elle ne transfère pas les fonds accordés à une société du groupe qui lui est liée directement ou indirectement et n’a pas son siège en Suisse; il lui est toutefois permis en particulier de s’acquitter d’obligations préexistantes de paiement d’intérêts et d’amortissements à l’intérieur d’un groupe."
Dans les Commentaires de l'OMCR 20, établis par le Département fédéral des finances, dans leur version du 11 mars 2022 (ci-après: Commentaires OMCR 20), on peut lire ce qui suit:
"Art. 4 Situation patrimoniale et dotation en capital
L’art. 4 précise essentiellement les exigences de l’art. 12, al. 2bis, de la loi COVID-19.
[...]
Les mesures d'autofinancement pouvant raisonnablement être exigée des entreprises pour protéger les liquidités et la base de capital (let. b) sont, par exemple, la renonciation au versement de dividendes et de tantièmes, la renonciation au remboursement de prêts d'actionnaires et d'autres mesures similaires depuis le début de l'épidémie de COVID-19, à condition que ces mesures n'aient pas été compensées par des augmentations de capital d'une ampleur au moins équivalent."
"Art. 6 Restriction de l'utilisation
Financées par l’État, les mesures pour les cas de rigueur sont destinées à garantir l’existence des entreprises suisses et à préserver les emplois. Par conséquent, l’année au cours de laquelle l’aide est allouée et les trois années qui suivent (c’est-à-dire, pour une contribution versée en 2021, les années 2021 à 2024) ou jusqu’au remboursement intégral de l’aide reçue, les entreprises ne doivent pas utiliser les fonds reçus pour décider, ni distribuer des dividendes ou des tantièmes. Dans les cas où la contribution pour les cas de rigueur ne pourrait plus être allouée ou versée à l’entreprise en 2021 en raison de problèmes transitoires (voir l’art. 10), l’année 2021 serait considérée comme étant l’année où a été octroyée la contribution non remboursable visée à l’art. 12, al. 1septies, de la loi COVID-19. Pendant cette période ou jusqu’au remboursement intégral de l’aide reçue, les entreprises n’ont pas non plus le droit d’utiliser ces ressources pour décider ou exécuter un remboursement des apports en capital, accorder des prêts à leurs propriétaires ou effectuer un transfert de fonds à des sociétés du groupe situées à l’étranger. Tout transfert de fonds à une personne ou une entreprise située à l’étranger qui est liée directement ou indirectement à la société bénéficiaire des mesures (par ex. dans le cadre d’une gestion centralisée de la trésorerie [cash pooling]) est donc interdit. En revanche, les paiements découlant d’obligations contractuelles préexistantes pour maintenir l’activité opérationnelle (par ex. paiements d’intérêts et amortissements ordinaires) sont réservés et admis si ces obligations sont échues. De même, les paiements ordinaires et conformes au marché pour les livraisons et les prestations d’une société du groupe sont autorisés.
Cette restriction de l’utilisation des fonds constitue également un élément important de l’ensemble du système prévu dans la loi du 18 septembre 2020 sur les cautionnements solidaires liés au COVID-19 et dans l’ordonnance qui s’y rapporte. Les entreprises devront confirmer au canton compétent qu’elles respecteront ces restrictions. Le remboursement des fonds les déliera de toute obligation de ce genre. En général, les cantons prévoient la résiliation des contrats de prêt ou de cautionnement ou la restitution des contributions à fonds perdu s’il apparaît a posteriori qu’une entreprise n’a pas respecté toutes ces restrictions."
L'art. 7 de l'arrêté CDR, dans sa teneur en vigueur dès le 20 janvier 2021, prévoyait ce qui suit:
"Art. 7 Restriction quant à l'utilisation de l'aide cas de rigueur
1 L'entreprise fournit les garanties suivantes:
a. elle ne distribuera aucun dividende ou tantième, ne remboursera pas d'apports de capital et n'octroiera pas de prêts à ses propriétaires:
1. pendant toute la durée du cautionnement ou de la garantie;
2. pendant les 3 années suivant l'obtention d'une contribution non remboursable ou jusqu'à la restitution volontaire de cette contribution au canton;
b. elle ne transfèrera pas les fonds accordés à une société du groupe qui lui est liée directement ou indirectement et n'a pas son siège en Suisse; il lui est toutefois permis en particulier de s'acquitter d'obligations préexistantes de paiements d'intérêts et d'amortissements à l'intérieur d'un groupe."
L'art. 7 al. 1 let. a ch. 2 de l'arrêté CDR a été modifié comme suit dès le 19 mai 2021:
"2. durant l'exercice au cours duquel des mesures pour cas de rigueur ont été octroyées, ainsi que durant les 3 exercices suivants ou jusqu'à la restitution volontaire ou le remboursement des aides obtenues;".
c) Aux termes de l’art. 17 de l'arrêté CDR, le Département est chargé du suivi, du contrôle et de la révocation des aides, avec possibilité de délégation au Service (al. 1). Selon l’al. 2, les bénéficiaires d’aide sont tenus de lui présenter toutes informations et toutes pièces nécessaires au suivi et au contrôle des aides, notamment leurs pièces comptables et tout autre document jugé pertinent; à cet égard, il est expressément renvoyé à l’art. 9 du règlement d’application de la loi du 22 février 2005 sur les subventions qui traite de la tenue de la comptabilité et de la révision des comptes de bénéficiaires de subventions supérieures à 100'000 fr. (RLSubv; BLV 610.15.1) et qui est applicable par analogie. Au surplus, les dispositions de la loi du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv; BLV 610.15) relatives à leur suivi, leur contrôle et leur révocation, ainsi qu’à la prescription et aux dispositions pénales, sont applicables par analogie aux aides octroyées en application de l'arrêté CDR (al. 3).
Au chapitre de la révocation des subventions, l’art. 29 al. 1 LSubv prévoit que l’autorité supprime ou réduit la subvention ou en exige la restitution totale ou partielle lorsque le bénéficiaire n’utilise pas la subvention de manière conforme à l’affectation prévue (let. a), lorsque le bénéficiaire n’accomplit pas ou accomplit incorrectement la tâche subventionnée (let. b), lorsque les conditions ou charges auxquelles la subvention est subordonnée ne sont pas respectées (let. c) ou lorsque les subventions ont été accordées indûment, que ce soit sur la base de déclarations inexactes ou incomplètes ou en violation du droit (let. d). Cette disposition ne confère pas une simple faculté à l'autorité. Elle l'oblige à prendre une des quatre mesures prévues: supprimer la subvention, réduire celle-ci, en exiger la restitution totale ou en exiger la restitution partielle (arrêt GE.2021.0017 du 29 septembre 2021 consid. 4).
Selon l'art. 11 du règlement du Conseil d'Etat du 5 octobre 2022 concernant le contrôle et la restitution des aides octroyées au sens de l'arrêté du 2 décembre 2020 sur les mesures économiques destinées à lutter contre les effets du coronavirus (COVID-19) par un soutien aux entreprises, dans des cas de rigueur (ci-après: règlement CDR; BLV 900.05.051022.1), le Service exige la restitution totale de l'aide octroyée notamment dans les cas suivants: pour les personnes morales, en cas de violation des restrictions à l'utilisation de l'aide octroyée, durant l'exercice pour lequel une aide a été octroyée, ainsi que pour les trois exercices suivants (let. a); en cas de fraude (let. b) (al. 1). Le Service exige une restitution partielle ou totale de l‘aide octroyée dans les cas suivants: violation des autres conditions ou charges auxquelles l'aide est subordonnée (let. a); en présence de comptabilisation d'opérations insolites à l'activité régulière de la société non justifiées, notamment la création de réserves latentes, d'amortissements directs ou immédiats ou une rémunération excessive (let. b) (al. 2).
3. Dans un premier moyen, la recourante fait valoir une violation de l'interdiction de la rétroactivité; en substance, elle a reçu des aides pour la période courant du 1er janvier 2020 au 30 juin 2021; or l'OMCR 20, alors en vigueur, ne prévoyait pas une restriction d'utilisation prohibant le remboursement de prêts accordés par l'actionnaire (en l'occurrence par l'associée-gérante); cette interdiction n'a été introduite expressément que dans l'OMCR 22, entré en vigueur le 8 février 2022, soit postérieurement aux décisions qui lui ont alloué les aides CDR. En substance, elle estime ainsi que la décision attaquée, qui comporte une révocation des aides allouées, est fondée sur l'ajout d'une restriction non prévue par les décisions d'octroi, ajout fondé sur une disposition entrée en vigueur après celles-ci.
a) Selon un principe général de droit intertemporel, les dispositions légales applicables à une contestation sont celles en vigueur au moment où se sont produits les faits juridiquement déterminants pour trancher celle-ci (ATF 146 V 364 consid. 7.1; 140 V 41 consid. 6.3.1). Liée aux principes de sécurité du droit et de prévisibilité, l'interdiction de la rétroactivité des lois résulte du droit à l'égalité de traitement (art. 8 Cst.), de l'interdiction de l'arbitraire et de la protection de la bonne foi (art. 5 et 9 Cst.). L'interdiction de la rétroactivité (proprement dite) fait obstacle à l'application d'une norme à des faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur (ATF 147 V 156 consid. 7.2.1), car les personnes concernées ne pouvaient, au moment où ces faits se sont déroulés, connaître les conséquences juridiques découlant de ces faits et se déterminer en connaissance de cause (cf. ATF 144 I 81 consid. 4.2; TF 8C_504/2020 du 24 juin 2021 consid. 5.2.2 et 2C_974/2019 du 17 décembre 2020 consid. 5.2). Une exception à cette règle n'est possible qu'à des conditions strictes, soit en présence d'une base légale suffisamment claire, d'un intérêt public prépondérant, et moyennant le respect de l'égalité de traitement et des droits acquis (ATF 147 V 156 consid. 7.2.1; 146 V 364 consid. 7.1; 138 I 189 consid. 3.4; 119 Ia 254 consid. 3b; TF 1C_366/2016 du 13 février 2017 consid. 2.1; 2C_477/2013 du 16 décembre 2013 consid. 2.4). La rétroactivité doit en outre être raisonnablement limitée dans le temps (ATF 147 V 156 consid. 7.2.1; 146 V 364 consid. 7.1; TF 1C_366/2016 du 13 février 2017 consid. 2.1).
La question déterminante est d'identifier quels sont les faits pertinents pour l'application d'une norme qui a fait l'objet de modifications. S'agissant de faits ponctuels, ils ont lieu à une date déterminée qui peut-être située avant ou après l'entrée en vigueur de la nouvelle norme; c'est alors cette date qui permet de trancher. Il peut arriver également que l'état de fait à régler soit de nature durable et qu'il s'étende sur une période à la fois antérieure et postérieure à la nouvelle norme; dans ce type de configuration, on retient généralement que la nouvelle norme a vocation à s'appliquer, quand bien même l'activité aurait débuté sous l'empire de l'ancienne norme, aux faits postérieurs à l’entrée en vigueur de la nouvelle norme. On parle à cet égard de rétroactivité au sens impropre (voir par exemple ATF 133 II 97, spécialement p. 101). Tel peut être le cas d'une autorisation délivrée pour l'exercice d'une activité, de sorte que la nouvelle norme, dès son entrée en vigueur, régit cette activité.
S'agissant des subventions ici en cause, elles concernent des périodes bien délimitées dans le temps, de sorte que l'on peut les rapprocher de faits ponctuels; au demeurant, ces périodes étaient entièrement révolues au moment de l'entrée en vigueur de l'OMCR 22. Il en découle que les principes du droit intertemporel font obstacle à l'application de l'art. 3 al. 1 let. a ch. 2 OMCR 22, entré en vigueur postérieurement.
La recourante souligne encore que le droit vaudois n'a pas repris les exigences découlant de l'OMCR 22; d'après elle, on pourrait donc en déduire en outre que la restitution ici querellée ne repose pas sur une base légale suffisante, puisqu'elle se fonde sur une restriction d'utilisation non prévue par le droit vaudois. A cet égard, il faut retenir, à l'instar de la jurisprudence (arrêt GE.2024.0154 du 7 avril 2025 consid. 6), que le législateur vaudois a voulu suivre fidèlement les solutions retenues par le droit fédéral, de sorte que les normes fédérales et cantonales apparaissent convergentes; il convient donc d'en donner une application identique.
b) On peut néanmoins se demander - et l'autorité intimée paraît le soutenir - si la règle exprimée à l'art. 3 al. 1 let. a ch. 2 OMCR 22 (cette remarque valant aussi pour les aides allouées sur la base des règles vaudoises) n'était pas déjà implicitement contenue dans la législation en vigueur, auquel cas la violation de l'interdiction de rembourser des prêts de l'actionnaire (ici de l'associée-gérante) pourrait être sanctionnée par la révocation des décisions d'octroi des aides CDR et la restitution des montants concernés. A cet égard, on se souvient que l'art. 12 al. 1ter de la loi COVID-19 prévoyait d'ores et déjà des restrictions concernant le versement de dividendes ou de tantièmes, ainsi que le remboursement d’apports en capital (ces restrictions étaient prévues dans l'une et l'autre des versions successives de cette disposition; voire ci-dessus consid. 2b/aa). Par ailleurs, l'art. 2 al. 2 let. b LCaS COVID-19 était plus précis dans le cadre des aides attribuées sous la forme de cautionnement solidaire aux entreprises en situation difficile durant la crise précitée; cette disposition prévoit expressément que l'octroi de prêts ou le remboursement de prêts d'associés ou de personnes proches est exclu pendant la durée du cautionnement solidaire; cela couvrirait expressément la configuration du cas d'espèce. Cependant, l'on se trouve en l'occurrence en dehors du champ d'application de ce dernier texte puisque la restitution concerne une autre forme d'aide financière, soit les allocations à fonds perdus, octroyées sur la base de la loi COVID-19; il est vrai qu’une certaine cohérence apparaît adéquate dans la mise en œuvre de ces deux textes. Cependant, il ressort des commentaires de l'OMCR 20 que la prohibition du remboursement des prêts des associés découlerait déjà du droit positif, même si l'OMCR 20 n'en parlait pas (Commentaires OMCR 20 dans leur version du 11 mars 2022 cités supra sous consid. 2b/aa, ad art. 4 et 6).
Pour pouvoir cerner la portée des restrictions d’utilisation en présence de prêts à l’actionnaire, il convient de se rapporter aux principes généraux applicables en matière de subventions, soit notamment au principe de subsidiarité. Comme on l'a vu plus haut, les aides à fonds perdus dispensées en faveur des entreprises sur la base de la loi COVID-19 constituent des subventions, aussi bien au sens du droit fédéral (voir la loi fédérale du 5 octobre 1990 sur les aides financières et les indemnités [LSu; RS 616.1]) que de la LSubv déjà mentionnée plus haut. En substance, à teneur de l'art. 6 let. d LSu, les dispositions légales prévoyant des aides peuvent être édictées lorsque "les efforts d'autofinancement qu'on peut attendre du requérant ont été accomplis et toutes les autres possibilités de financement ont été épuisées"; quant à l'art. 7 let. c et d LSu, il souligne que les aides doivent prévoir, à teneur des dispositions légales applicables, que l’allocataire est tenu de fournir de son côté une prestation propre correspondant à sa capacité économique, d'une part, et de tirer pleinement parti de ses propres ressources et des autres sources de financement à sa disposition, d'autre part. Quant à la LSubv, elle prévoit expressément que les subventions doivent répondre au principe de subsidiarité (art. 3), la portée de ce principe étant précisée à l'art. 6. Au demeurant, le principe de subsidiarité a été qualifié de principe fondamental dans le domaine des aides pour cas de rigueur, les autres sources de financement devant être mises à profit au préalable (dans ce sens, arrêt GE.2021.0096 du 17 août 2022 consid. 5d).
Dans l'arrêt du 7 avril 2025 précité (GE.2024.0154 consid. 6b), la CDAP a eu l'occasion de se prononcer s'agissant d'une décision de distribuer un dividende à l'actionnaire de la société requérante, montant qui est venu s'inscrire en réduction du prêt accordé par ce dernier à la société; elle s'est exprimée à ce propos comme suit:
"Le but de l'aide à fonds perdus mise en place par l'Etat était de garantir la survie des entreprises touchées par les conséquences des mesures de limitation des contacts dues à la pandémie et de préserver les emplois. En édictant des restrictions à l'utilisation des fonds alloués, le législateur tenait à s'assurer que ces fonds seraient effectivement utilisés pour soutenir l'entreprise. Selon les Commentaires OMCR 20 cités plus haut, la renonciation au versement de dividendes et de tantièmes, la renonciation au remboursement de prêts d'actionnaires et les autres mesures similaires constituaient des mesures d'autofinancement pouvant raisonnablement être exigées des entreprises pour protéger les liquidités et la base de capital. Il en découle qu'il était attendu des entreprises qu'elles soient en premier lieu les acteurs de leur propre survie en consacrant leurs avoirs prioritairement à la poursuite de leur activité plutôt qu'à la rémunération de leurs propriétaires/investisseurs.
Dans cette perspective, autoriser une sortie de fonds de l'entreprise sous forme de dividende provenant du bénéfice accumulé reviendrait, compte tenu de la nature fongible des fonds alloués, à autoriser que l'entreprise se défasse d'une partie de sa substance au profit de ses propriétaires, diminuant ainsi les fonds à disposition pour soutenir la poursuite de son activité, respectivement sa survie malgré les limitations dues aux mesures consécutives à la pandémie. Cette situation serait manifestement contraire aux buts des restrictions d'utilisation. La loi prévoit d'ailleurs que sont également concernés par l'interdiction d'utilisation les apports en capital, qui constituent une partie de la substance de l'entreprise. Contrairement à ce que soutient la recourante, la loi n'est donc pas lettre morte sur la question des bénéfices précédemment accumulés par la société. En étendant les restrictions aux apports en capital, elle prévoit expressément que les restrictions s'étendent aussi à la substance existante de l'entreprise et fournit une clé d'interprétation à la notion de dividende. La restitution d'apports en capital et la distribution de dividendes peuvent d'ailleurs s'analyser économiquement de la même façon: il s'agit d'un appauvrissement de l'entreprise au profit de ses propriétaires. Cette interprétation est encore appuyée par le fait que la loi pose des restrictions non seulement au dessaisissement de biens de l'entreprise au profit de ses détenteurs, mais aussi à la diminution de ses liquidités en interdisant les prêts à ses propriétaires. Il serait incohérent de ne pas autoriser l'octroi de prêts aux propriétaires, qui n'entraine pas d'appauvrissement de l'entreprise (puisque celle-ci dispose toujours d'une créance vis-à-vis de l’emprunteur), mais de tolérer que la société distribue une partie de sa substance, qu'elle résulte de l'exercice courant ou d'exercices antérieurs. Il en résulte que l'interdiction de décider et de distribuer un dividende s'applique à toute substance existante de la société, qu'elle provienne de l'exercice en cours ou de bénéfices accumulés. L'interprétation voulue par la recourante conduirait par ailleurs à un résultat choquant, autorisant l'entreprise à se défaire aussitôt des fonds reçus au profit des propriétaires de la société pour autant que celle-ci dispose de réserves portées au bilan, détournant ainsi manifestement ces fonds du but visé par la loi."
En somme, même si l'arrêt portait sur une configuration un peu différente (mais elle comportait aussi un remboursement de prêt à l'actionnaire), la CDAP y confirmait l'exigence que l'associé, avant de recourir aux aides à fonds perdus, adopte les mesures d'autofinancement à sa portée (on se souvient que l'art. 6 LSu évoque expressément ces mesures d'autofinancement). Or, le remboursement de prêt à l'actionnaire est propre à diminuer la base de liquidités de l'entreprise, de sorte qu'il s'agit d'une mesure qui va clairement à fin contraire du but poursuivi par les aides. En conséquence, il convient d'admettre (à l'instar des Commentaires de l'OMCR 20 dans leur teneur 2022) que le remboursement de prêts de l'actionnaire viole le régime de restriction découlant de la loi COVID-19, ainsi que de l'OMCR 20, même si cette exigence n'est pas formulée expressément dans cette dernière ordonnance (ni d'ailleurs en droit vaudois). Il en découle que la révocation des décisions d'octroi des aides CDR était justifiée, comme aussi, dans son principe, la restitution demandée.
c) Dans le souci d’être complet, on ajoutera encore qu’il n’est pas établi que le remboursement des prêts de l’associée-gérante intervenu durant les exercices comptables 2021 et 2022 résultait d’obligations contractuelles préétablies. La recourante n’a en effet produit aucun contrat à ce propos, ni démontré un amortissement ordinaire et régulier de ces prêts avant, puis pendant la crise du COVID-19; la cautèle de l’art. 6 let. b OMCR 20, qui concernait certaines opérations internes à un groupe de société (repris à l’art. 7 de l’arrêté CDR vaudois), puis de l’art. 3 let. a ch. 2 et let. b OMCR 22 ne peut ainsi trouver application.
4. La recourante fait ensuite valoir une violation du principe de proportionnalité. En substance, on l'a vu, la recourante souligne que son associée-gérante a renoncé à tout salaire pour les exercices 2021 et 2022, exercices durant lesquels la société a effectué un transfert de fonds de 21'810 fr. en faveur de son associée-gérante, correspondant au remboursement partiel d'un prêt accordé par cette dernière avant-même la crise du COVID. La recourante indique à cet égard que, sur le plan économique, ce transfert correspond matériellement à une compensation partielle du salaire auquel l'associée aurait pu normalement prétendre. Néanmoins, il faut constater que la société a spécialement choisi cette manière de faire (sans doute avec l'accord de son associée-gérante), soit le non-versement (ou la réduction) du salaire normalement dû, puis le remboursement partiel du prêt de son associée. Du point de vue de la société, on peut ainsi retenir à sa charge que celle-ci a renoncé à une mesure d'autofinancement qui était à sa portée. En conséquence, comme on l'a vu, elle n'a pas respecté les restrictions d'utilisation des fonds qui lui avaient été alloués, ce qui entraine à priori une restitution des aides CDR accordées.
Sous l'angle de la proportionnalité, la restitution totale des fonds alloués apparaît à première vue rigoureuse. Cependant, alors que l'art. 29 al. 1 LSubv prévoit diverses mesures, la jurisprudence a retenu que cette règle ne conférait pas une simple faculté à l'autorité, mais l'obligeait à prendre l'une des quatre mesures prévues (parmi lesquelles la restitution totale ou partielle de l'aide, arrêt GE.2021.0017 précité consid. 4). Au surplus, on l'a vu, l'art. 11 du règlement CDR distingue diverses hypothèses où la restitution totale de l'aide doit être demandée (al. 1), alors que, dans d'autres cas (al. 2), l'autorité peut exiger la restitution totale ou partielle. Dans le cas d'espèce, qui a trait à la violation des restrictions d'utilisation de la subvention, l'art. 11 du règlement CDR prévoit à son al. 1 la restitution totale de l'aide. En d'autres termes, la recourante plaide que l'application de cette disposition, qui ne laisse pas de marge d'appréciation à l'autorité, comporterait en elle-même une violation du principe de la proportionnalité (une telle violation a cependant été écartée dans l'arrêt GE.2024.0154 précité consid. 8; il reste que le cas d'espèce était différent).
Quoi qu'il en soit, sous l'angle de la proportionnalité, il faut constater tout d'abord que le principe d'une sanction - ici sous la forme d'une restitution des aides accordées - répond à un intérêt public suffisant, lorsqu'il s'agit de faire respecter les conditions d'octroi d'une subvention; l'exigence d'aptitude est ainsi remplie. Sous l'angle de la nécessité, la question se pose d'un choix entre une restitution totale ou partielle; la même question d'ailleurs se pose s'agissant de la proportionnalité au sens étroit. S'agissant du principe de la nécessité, il y a lieu de relever que les aides CDR visent à soutenir des entreprises afin de garantir leur pérennité et de maintenir les emplois qu'elles fournissent; l'investissement de l'argent public à fonds perdus dans les entreprises privées trouvait là sa justification. Cependant, compte tenu de la situation d'urgence de la crise COVID, le risque existait que les entreprises éligibles profitent de la situation, voire commettent des abus (voir art. 12a de la loi COVID-19, qui évoque les abus, ce qui tend à confirmer l'importance de ce problème; voir aussi art. 1er let. d LCas COVID-19, qui mentionne la prévention, la lutte et la poursuite en matière d'abus comme un élément essentiel à prendre en compte dans le contexte de l'octroi de cautionnements solidaires). Or, lorsque la recourante abaisse son niveau de liquidités en remboursant un prêt de son associée, elle détourne l'aide de son but - même si elle n'utilise pas concrètement l'aide pour ce faire -, ce qui fait perdre à la mesure de soutien sa légitimation. En d'autres termes, la sévérité de la sanction prévue par l'art. 12 al. 1ter de la loi COVID-19 se justifie par un but de prévention des abus et elle apparaît justifiée sous l’angle de la nécessité. S’agissant de la proportionnalité au sens étroit, on doit retenir également que l'entreprise concernée, en détournant des fonds alloués de leur but, s'expose à juste titre à une demande de restitution totale de l'aide. Un remboursement limité au montant de 21'810 fr. auquel la recourante conclut à titre subsidiaire n'entre dès lors pas en considération.
En définitive, c'est donc à bon droit que l'autorité intimée a ordonné la restitution de l'entier des montants versés au titre d'aide CDR à la recourante.
5. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice; elle n'a au surplus pas droit à l'allocation de dépens (art. 42 al. 1 et 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue sur réclamation le 12 septembre 2025 par le Service de la promotion et de l'économie et de l'innovation est confirmée.
III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de A.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 24 juillet 2026
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.