TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 29 janvier 2026

Composition

M. Guillaume Vianin, président; M. Alex Dépraz et Mme Marie-Pierre Bernel, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

Autorité intimée

Service de la promotion de l'économie et de l'innovation, (SPEI), à Lausanne.

Objet	Santé publique (EMS, professions médicales, etc.)
	Recours A.________ c/ décision du Service de la promotion de l'économie et de l'innovation du 26 septembre 2025 (aide financière dans les cas de rigueur COVID-19)

Vu les faits suivants:

A. La société à responsabilité limitée A.________ (ci-après aussi: la société) a pour but l'exploitation d'établissements publics.

B. Par demande du 29 mars 2021, elle a sollicité l'octroi d'une aide pour cas de rigueur (ci-après: aide CDR) pour la période du 1^er janvier au 31 décembre 2020, au sens de l'arrêté cantonal du 2 décembre 2020 sur les mesures économiques destinées à lutter contre les effets du coronavirus (COVID-19) par un soutien aux entreprises, dans des cas de rigueur (arrêté CDR; BLV 900.05.021220.5) et de l'ordonnance fédérale du 25 novembre 2020 concernant les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec l'épidémie de COVID-19 (OMCR 20; RS 951.262).

Par décision du 2 juin 2021, le Service de la promotion de l'économie et de l'innovation (SPEI) a octroyé à la société une aide CDR couvrant la période du 1^er janvier au 31 décembre 2020, d'un montant de 6'527 francs.

Le 14 février 2022, la société a déposé une demande tendant à l'octroi d'un complément d'aide pour le deuxième semestre 2021, à savoir pour la période du 1^er juillet au 31 décembre 2021.

Par décision du 24 février 2022, le SPEI a révoqué la décision d'octroi du 2 juin 2021 et demandé la restitution du montant de 6'527 fr., au motif que la société avait dépassé la limite de bénéfice autorisé au sens de l'art. 12 de l'arrêté CDR.

En date du 8 mars 2022, la société a formé réclamation à l'encontre de la décision du SPEI du 24 février 2022.

Par décision sur réclamation du 16 mai 2022, le SPEI a confirmé la révocation des aides CDR au motif que la société n'avait pas collaboré dans le cadre de la procédure de réclamation.

C. Par décision du 10 juin 2022, le SPEI a octroyé à la société une aide complémentaire de 10'030 fr. pour le deuxième semestre 2021, à savoir pour la période du 1^er juillet au 31 décembre 2021.

D. Par décision du 24 mai 2024, le SPEI a révoqué les décisions d'octroi des 2 juin 2021 et 10 juin 2022 et demandé la restitution du montant de 16'557 fr., au motif que la société n'avait pas remis les documents de controlling 2020-2021, ce malgré plusieurs relances.

En date du 12 juin 2024, la société a formé réclamation à l'encontre de la décision du SPEI du 24 mai 2024.

Par décision du 3 juillet 2024, le SPEI a admis la réclamation et révoqué sa décision du 24 mai 2024. Il a constaté qu'à ce stade et suite à l'examen des états financiers définitifs 2020 et 2021 de la société ainsi que des documents de contrôle pour lesdites années, la société réclamante pouvait conserver les aides pour cas de rigueur lui ayant été octroyées.

E. En ce qui concerne les documents de controlling 2022-2023, ces derniers ont été demandés à la société à diverses reprises.

Par plis recommandés du 15 avril 2024, le SPEI a informé l'ensemble des entreprises de la procédure de contrôle pour les années 2022-2023 et du délai imparti au 31 octobre 2024 pour la remise des documents requis.

En date du 7 novembre 2024, un courrier de relance a été adressé aux entreprises n'ayant pas transmis les documents de contrôle, leur impartissant un nouveau délai au 31 décembre 2024 pour transmettre les documents utiles au SPEI.

La société n'ayant pas collaboré dans les délais susmentionnés, le SPEI lui a adressé un dernier rappel par courrier recommandé daté du 7 janvier 2025, qui lui octroyait un ultime délai, non prolongeable et échéant le 31 janvier 2025, pour lui fournir les documents de controlling.

La société n'a pas donné suite à ce courrier.

F. Par décision du 22 mai 2025, adressée à la société par pli recommandé du 27 mai 2025, le SPEI a révoqué les décisions d'octroi des 2 juin 2021 et 10 juin 2022 (qui avaient été rétablies par la décision du 3 juillet 2024 admettant la réclamation de la société contre la décision du 24 mai 2024 de les révoquer) et demandé la restitution du montant de 16'557 fr., au motif que la société n'avait pas remis les documents de controlling 2022-2023 malgré plusieurs relances.

La décision a été retournée au SPEI le 6 juin 2025 avec la mention "non réclamé". Elle a été réexpédiée à la société sous pli simple (courrier A) à cette même date.

Par courrier recommandé du 25 août 2025, la société a formé réclamation contre la décision du SPEI du 22 mai 2025. Elle s'est excusée de son retard dans la transmission des comptes signés. Elle a en outre relevé que sa fiduciaire ne lui avait pas remis ses états financiers 2022 et a joint à sa réclamation ses états financiers définitifs pour l'année 2023. Enfin, s'agissant de l'exercice 2024, elle a indiqué n'avoir eu aucune activité durant cette période et a transmis au SPEI les documents devant permettre d'attester ce qui précède.

Par courrier recommandé du 27 août 2025, le SPEI a accusé réception de la réclamation et a rendu la société attentive au fait que sa réclamation semblait tardive. Il lui a imparti un délai non prolongeable au 11 septembre 2025 pour se déterminer sur la tardivité de sa réclamation.

Le courrier susmentionné a été retourné au SPEI le 11 septembre 2025 avec la mention "non réclamé". Son contenu a ainsi été réexpédié à la société sous pli simple (courrier A) à cette même date. La société n'a pas donné suite à cette interpellation.

G. Par décision sur réclamation du 26 septembre 2025, adressée à la société par pli recommandé du 3 octobre 2025, le SPEI a déclaré irrecevable la réclamation du 25 août 2025 déposée contre sa décision du 22 mai 2025.

Selon le suivi des envois de la Poste suisse, l'envoi recommandé a été retourné au SPEI sans avoir été réclamé.

H. Le 28 octobre 2025, la société (ci-après: la recourante) a interjeté recours contre la décision sur réclamation du SPEI (ci-après aussi: l'autorité intimée) devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en sollicitant la compréhension du Tribunal et "une réévaluation de la décision".

Dans l'avis d'enregistrement du recours du 29 octobre 2025, envoyé par voie recommandée, le juge instructeur de la CDAP a notamment relevé que, dans sa décision sur réclamation du 26 septembre 2025, le SPEI n'était pas entré en matière sur la réclamation, qu'il avait déclarée irrecevable parce que tardive. La société recourante pouvait donc seulement demander au tribunal d'annuler cette décision et de renvoyer la cause au SPEI pour qu'il entre en matière sur la réclamation. L'objet du recours étant une décision d'irrecevabilité, le tribunal n'avait, légalement, pas la compétence d'entrer lui-même en matière sur le fond (soit la restitution de l'aide pour cas de rigueur). La recourante a été également informée du fait que le tribunal se réservait de statuer sans ordonner d’échange d’écritures ni d’autre mesure d’instruction.

Le courrier susmentionné a été retourné à la CDAP à l'expiration du délai de garde avec la mention "non réclamé". Son contenu a ainsi été réexpédié à l'entreprise par pli simple (courrier A) le 13 novembre 2025.

L'avance de frais ayant été effectuée en temps utile, l'autorité intimée a été requise de produire son dossier, ce qu'elle a fait le 3 décembre 2025.

Considérant en droit:

1. La décision attaquée a été rendue dans le cadre de l’application de l’arrêté CDR qui prévoit une procédure de réclamation à son art. 16 al. 2 et renvoie pour le surplus, à son art. 16 al. 4, aux dispositions de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours est formé par la société qui s’oppose au prononcé d'irrecevabilité de la réclamation qu'elle avait déposée contre la révocation des aides CDR qui lui avaient été allouées; elle dispose de ce fait d’un intérêt digne de protection à l’annulation de la décision attaquée (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD). Déposé dans le délai légal de trente jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Le mémoire de recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a lieu en conséquence d’entrer en matière sur le fond.

2. a) Lorsque, comme en l’espèce, l’autorité intimée a déclaré la réclamation irrecevable pour tardiveté, le recours ne porte que sur ce point, à l’exclusion des arguments que la recourante pourrait soulever au fond. Seule sera examinée dans le présent arrêt la question de savoir si c'est à juste titre que l'autorité intimée a considéré comme tardive, et donc irrecevable, la réclamation déposée par la recourante. L'argument de la recourante selon lequel sa fiduciaire n'aurait pas remis les documents nécessaires à temps, ce qui aurait rendu impossible la transmission des pièces comptables demandées, n'est ainsi pas déterminant. Dans le cas où le recours devait être admis, la cause serait renvoyée à l’autorité intimée afin qu’elle entre en matière sur le fond (cf. dans ce sens, entre autres, arrêt PE.2024.0046 du 2 mai 2024 consid. 2).

b) Aux termes de l'art. 16 de l'arrêté CDR, les décisions rendues sur la base de cet arrêté peuvent faire l'objet d'une réclamation dans les 30 jours dès leur notification (al. 1). La réclamation doit être écrite, brièvement motivée et adressée à l'autorité qui a statué, laquelle rend une nouvelle décision (al. 2). La procédure est gratuite; il n'est pas alloué de dépens (al. 3). Au surplus, les dispositions de la LPA-VD s'appliquent (al. 4). La procédure de réclamation est régie par les art. 66 ss LPA-VD. Elle est complétée par les règles générales de procédure énoncées aux art. 23 ss LPA-VD.

Selon l'art. 19 al. 1 LPA-VD, les délais fixés en jours commencent à courir le lendemain de leur communication ou de l'événement qui les déclenche. Lorsqu'un délai échoit un samedi, un dimanche ou un jour férié, son échéance est reportée au jour ouvrable suivant (al. 2). Le délai est réputé observé lorsque l'écrit est remis à l'autorité, à un bureau de poste suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse, au plus tard le dernier jour du délai (art. 20 al. 1 LPA-VD). Les délais fixés par la loi ne peuvent être prolongés (art. 21 al. 1 LPA-VD).

c) La notification d'une décision est réputée effectuée le jour où l'envoi entre dans la sphère d'influence de son destinataire (ATF 137 III 208 consid. 3.1.2; théorie de la réception; voir aussi ATF 150 II 26 consid. 3.5.4; 143 III 15 consid. 4.1). La sphère d'influence du destinataire comprend notamment la boîte aux lettres, ainsi que les employés de celui-ci et les personnes qui vivent dans le même foyer (ATF 150 II 26 consid. 3.5.4). Ce principe connaît une exception pour les envois recommandés. En présence d'un tel envoi, on admet en effet une fiction de notification – la décision étant réputée notifiée le dernier jour du délai de garde de sept jours – lorsque, après une tentative infructueuse de distribution, le pli n'est pas retiré dans un certain délai; cela ne vaut toutefois que si la personne devait s'attendre à une notification (ATF 142 III 599 consid. 2.5; 141 II 429 consid. 3.1; 138 III 225 consid. 3.1).

De jurisprudence constante, celui qui se sait partie à une procédure judiciaire et qui doit dès lors s'attendre à recevoir notification d'actes du juge, est tenu de relever son courrier ou, s'il s'absente de son domicile, de prendre des dispositions pour que celui-ci lui parvienne néanmoins. Une telle obligation signifie que le destinataire doit, le cas échéant, désigner un représentant, faire suivre son courrier, informer les autorités de son absence ou leur indiquer une adresse de notification (ATF 117 V 131 consid. 4a). Il découle de cette jurisprudence que le destinataire d'actes judiciaires non seulement peut, mais également doit, lorsqu'il estime qu'une notification ne pourra aboutir au lieu connu des autorités, désigner une adresse où il pourra être atteint (ATF 139 IV 228 consid. 1.1).

d) En l'espèce, la décision de révocation du 22 mai 2025 a été adressée à la recourante une première fois par courrier recommandé du 27 mai 2025. Le numéro de suivi postal permet d'établir que le destinataire a été "avisé pour le retrait" le 28 mai 2025 et que le pli a été retourné à l'autorité intimée le 5 juin 2025 à l'échéance du délai de garde. En outre, à réception en retour de l'envoi recommandé, l'autorité intimée a adressé la décision à la recourante par courrier A, daté du 10 juin 2025, avec l'indication que la nouvelle communication ne faisait pas partir un nouveau délai de recours. Celui-ci est ainsi échu le 4 juillet 2025. Déposée à la Poste le 25 août 2025, la réclamation est dès lors manifestement tardive, ce que la recourante ne conteste du reste pas.

Il apparaît au surplus qu'au vu des courriers de l'autorité intimée du 15 avril 2024, du 7 novembre 2024 et du 7 janvier 2025, ainsi que des procédures de décision et de réclamation des années antérieures, la recourante devait s'attendre à recevoir une décision de la part de l'autorité intimée.

Il en résulte que l’autorité intimée ne pouvait pas légalement entrer en matière sur la réclamation de la recourante, sous réserve d’un motif de restitution de ce délai.

3. a) En droit vaudois, il résulte de l'art. 22 LPA-VD que le délai peut être restitué lorsque la partie ou son mandataire établit qu'il a été empêché, sans faute de sa part, d'agir dans le délai fixé (al. 1). La demande motivée de restitution doit être présentée dans les dix jours à compter de celui où l'empêchement a cessé; dans ce même délai, le requérant doit accomplir l'acte omis; sur requête, un délai supplémentaire lui est accordé pour compléter cet acte, si des motifs suffisants le justifient (al. 2).

La restitution d'un délai est un principe général du droit, découlant du principe de proportionnalité et de l'interdiction du formalisme excessif (art. 5 al. 2 et 29 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]; TF 2C_737/2018 du 20 juin 2019 consid. 4.1 et les références, non publié in ATF 145 II 201). La restitution de délai doit cependant rester exceptionnelle (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif II, 3^e édition, Berne 2011, n° 2.2.6.7). Elle suppose que le recourant n'a pas respecté le délai imparti en raison d'un empêchement imprévisible dont la survenance ne lui est pas imputable à faute (CDAP EF.2015.0002 du 23 juin 2015). Par empêchement non fautif, il faut entendre non seulement l'impossibilité objective, comme la force majeure, mais aussi l'impossibilité subjective due à des circonstances personnelles ou à une erreur excusable (cf. TF 9C_260/2025 du 4 juillet 2025 consid. 3.3.1; 2C_287/2022 du 4 mai 2022 consid. 5.1). En particulier, la négligence ou l'inattention d'un recourant concernant le dépôt d'une opposition ne constituent pas des empêchements non fautifs d'agir (arrêt TF 6B_538/2014 du 8 janvier 2015 consid. 2.3 et 2.4; FI.2021.0052 du 18 octobre 2021 consid. 4b). La partie qui désire obtenir une restitution de délai doit établir l'absence de toute faute de sa part; est non fautive toute circonstance qui aurait empêché un plaideur consciencieux d'agir dans le délai fixé (cf. CDAP PS.2020.0023 du 15 juin 2020 consid. 3b; PE.2017.0007 du 1^er février 2017 consid. 3b et les références). En outre, pour obtenir la restitution du délai, le recourant doit non seulement avoir été empêché d'agir lui-même dans le délai, mais également, de désigner un mandataire à cette fin (cf. TF 2C_191/2020 du 25 mai 2020 consid. 4.1/4.2; 2C_299/2020 du 23 avril 2020 consid. 3.2).

b) En l'espèce, la recourante explique qu'elle a dû faire face à un changement d'adresse ainsi qu'à la fermeture de ses locaux professionnels, ce qui a causé d'importantes perturbations dans la réception de son courrier officiel. Au moment du dépôt du recours, elle n'avait pas accès à la boite aux lettres de cette adresse. Par ailleurs, la situation personnelle et financière de son associé gérant était particulièrement difficile, ce qui avait empêché celui-ci de gérer les démarches administratives dans les délais habituels. Dans la réclamation du 25 août 2025, tout en transmettant les comptes (en tout cas en partie), la recourante exposait qu'elle n'avait pas eu d'activité durant la période comptable 2024 et que l'envoi des documents avait malheureusement été différé. Elle admettait aussi qu'il était possible qu'un courrier de l'autorité intimée ait pu lui échapper pour la même raison, ce qu'elle regrettait sincèrement.

Ces explications ne permettent pas de retenir que la recourante aurait été empêchée sans faute de sa part de contester la décision du 22 mai 2025 en temps utile. S'agissant d'une personne morale qui agit par l'intermédiaire de ses organes, il appartenait à son associé gérant de s'organiser afin de relever le courrier et de prendre connaissance des envois qui lui étaient adressés. On relève en particulier que la décision du 22 mai 2025 a été expédiée à l'adresse de la recourante (chemin du ********, ********) ressortant du registre du commerce.

En outre, l'autorité intimée a informé la recourante par courrier recommandé du 27 août 2025 que sa réclamation paraissait tardive et l'a invitée à se prononcer sur cette tardiveté, respectant ainsi les exigences de l'art. 78 LPA-VD applicable par renvoi de l'art. 72 LPA-VD.

L'autorité intimée a partant appliqué correctement les exigences dont la loi fait dépendre la recevabilité de la réclamation. C'est sans violer le droit qu'elle a nié l'existence d'un motif de restitution de délai et déclaré le recours irrecevable pour cause de tardiveté.

4. Manifestement mal fondé, le recours doit être rejeté et la décision d'irrecevabilité du 26 septembre 2025 doit être confirmée.

Les frais sont mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n’est pas alloué de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD a contrario).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Service de la promotion de l'économie et de l'innovation du 26 septembre 2025 est confirmée.

III. Un émolument de justice d'un montant de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 29 janvier 2026

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.