|
|
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
|
|
Arrêt du 29 mai 2026 |
|
Composition |
M. Guillaume Vianin, président; Mme Danièle Revey et |
|
1. |
|
||
|
|
2. |
||
|
Autorité intimée |
|
Municipalité de Perroy, représentée par Me Yasmine SÖZERMAN, avocate à Lausanne. |
|
Objet |
Loi sur l'information |
|
|
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Municipalité de Perroy du 16 mars 2026 (LInfo) |
Vu les faits suivants:
A. A.________ et B.________, en leur nom ainsi qu'au nom de deux associations, ont requis le 30 juin 2025 de la Municipalité de Perroy (ci-après: la municipalité) la consultation d'un courrier du 10 juillet 2023, signé par le personnel communal et adressé au Conseil d'Etat, indiquant que le lien de confiance avec C.________, syndic, était rompu et que la reprise de la collaboration avec lui ne pouvait pas être envisagée.
Par décision du 22 août 2025, la municipalité a partiellement admis la demande d'accès d'A.________ et B.________, en autorisant la consultation sur place de la lettre rédigée par le personnel de l'administration communale. Cependant, elle a expressément interdit toute copie du document en question.
Par acte du 24 septembre 2025, A.________ et B.________, agissant en leur nom et au nom des associations D.________ et E.________, ont contesté devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou la Cour) la décision du 22 août 2025.
Par arrêt du 27 février 2026 (dans la cause GE.2025.0278), la CDAP a admis le recours dans la mesure où il était recevable et a annulé la décision attaquée. Elle a renvoyé à la municipalité le dossier de la cause pour que celle-ci rende une nouvelle décision autorisant A.________ et B.________ à prélever une copie du document litigieux, après avoir, cas échéant, anonymisé celui-ci dans le respect de la protection des données.
B. Par décision du 16 mars 2026, la municipalité a admis la demande d'accès formulée le 30 juin 2025 en précisant que la "consultation d'une version anonymisée de la lettre du personnel de l'administration communale adressée au Conseil d'Etat le 10 juillet 2023 s'exercera au greffe communal dès que la présente décision sera devenue définitive et exécutoire, étant précisé qu'il sera possible d'en prélever une copie".
C. Par acte du 19 avril 2026, A.________ et B.________, agissant en leur nom et au nom des associations D.________ et E.________, (ci-après: les recourants) ont contesté devant la CDAP la décision du 16 avril 2026. Ils ont conclu à ce que la CDAP leur accorde "l'accès sans restriction" à la lettre du personnel de l'administration communale adressée au Conseil d'Etat le 10 juillet 2023.
La municipalité (ci-après: l'autorité intimée) a répondu le 6 mai 2026 et a conclu au rejet du recours sous suite de frais et dépens.
Considérant en droit:
1. La décision attaquée a été rendue en application de la loi du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21). Dès lors qu'elle émane d'une autorité communale, elle est uniquement susceptible d'un recours au Tribunal cantonal (art. 27 LInfo; art. 92 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Le recours a été déposé auprès de l'autorité compétente dans le délai légal et il répond aux exigences formelles prévues par la loi. Il y a lieu d'entrer en matière.
2. a) aa) La LInfo a pour but de garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, s'agissant notamment de l'information transmise d'office par les autorités, respectivement de l'information transmise sur demande (art. 1 al. 2 let. a et b LInfo). Elle s'applique aux autorités communales et à leurs administrations, à l'exclusion de leurs fonctions juridictionnelles (art. 2 al. 1 let. e LInfo).
bb) Comme déjà exposé dans l'arrêt de renvoi GE.2025.0278 (consid. 3), le droit à l'information institué par la LInfo n'est pas absolu.
En particulier, selon l'art. 16 al. 3 let. a LInfo, le respect de la sphère privée peut constituer un intérêt prépondérant faisant échec à la consultation. La sphère privée et les données personnelles sont en effet protégées par l'art. 13 al. 1 et 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), et il ne peut y être porté atteinte qu'aux conditions de l'art. 36 Cst., soit notamment au terme d'une pesée d'intérêts et dans le respect du principe de la proportionnalité.
Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD; BLV 172.65), et des modifications de la LInfo en découlant, il convient ainsi à chaque fois de se demander s'il existe un motif de déroger au principe de l'anonymisation des documents officiels contenant des données personnelles avant que des tiers ne puissent y avoir accès. Le cadre est fixé par l'art. 15 LPrD, qui a la teneur suivante:
"1 Les données personnelles peuvent être communiquées par les entités soumises à la présente loi lorsque:
a. une disposition légale au sens de l'article 5 le prévoit;
b. le requérant établit qu'il en a besoin pour accomplir ses tâches légales;
c. le requérant privé justifie d'un intérêt prépondérant à la communication primant celui de la personne concernée à ce que les données ne soient pas communiquées;
d. la personne concernée a expressément donné son consentement ou les circonstances permettent de présumer ledit consentement;
e. la personne concernée a rendu les données personnelles accessibles à tout un chacun et ne s'est pas formellement opposée à leur communication; ou
f. le requérant rend vraisemblable que la personne concernée ne refuse son accord que dans le but de l'empêcher de se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire valoir d'autres intérêts légitimes; dans ce cas, la personne concernée est invitée, dans la mesure du possible, à se prononcer, préalablement à la communication des données.
2 L'alinéa 1 est également applicable aux informations transmises sur demande en vertu de la loi sur l'information.
3 Les autorités peuvent communiquer spontanément des données personnelles dans le cadre de l'information au public, en vertu de la loi sur l'information, à condition que la communication réponde à un intérêt public ou privé prévalant sur celui de la personne concernée."
L'art. 15 al. 1 let. c LPrD exige une pesée d'intérêts lors de chaque communication de données personnelles dans le cadre d'une requête fondée sur la LInfo (TF 1C_136/2019 du 4 décembre 2019 consid. 2.4; GE.2025.0109 du 13 octobre 2025 consid. 2c; GE.2025.0108 du 18 septembre 2025 consid. 4b; GE.2020.0038 du 14 décembre 2020 consid. 6d/cc; GE.2019.0162 du 3 juin 2020 consid. 3b et 3c). Dans le cadre de cette pesée d'intérêts, il y a lieu de prendre en compte, d'une part, la motivation de la demande de consultation et, d'autre part, la gravité de l'atteinte aux droits de la personnalité qu'elle est susceptible d'occasionner (cf. arrêt TF 1C_584/2022 du 20 juin 2023 consid. 5.3).
Ainsi, même si le droit d'accès institué à l'art. 8 al. 1 LInfo n'est pas soumis à l'existence d'un intérêt à la consultation de documents publics, dans le cas où le document demandé implique la communication de données personnelles, la pesée des intérêts en présence prévue par l'art. 15 al. 1 LPrD implique que l'intérêt du requérant existe et soit prépondérant (cf. GE.2024.0343 du 24 novembre 2025 consid. 3d; GE.2023.0162 du 2 février 2024 consid. 2f et les références citées, GE.2021.0145 du 3 novembre 2021 consid. 2a et les références citées).
cc) La prise en compte de l'intérêt du titulaire du droit d'accès joue également un rôle lorsqu'un abus de droit entre en considération (cf. ATF 141 III 119 consid. 7.1.1; GE.2023.0162 du 2 février 2024 consid. 2f). Tel est le cas lorsque le droit d'accès est exercé dans un but étranger à la loi, par exemple lorsque le droit d'accès n'est utilisé que pour nuire au débiteur de ce droit (cf. arrêt TF 4A_36/2010 du 20 avril 2010 consid. 3.1, dans la perspective de l'art. 8 de la loi fédérale du 25 septembre 2020 sur la protection des données [LPD; RS 235.1]) ou pour économiser les frais à payer normalement pour obtenir ces données. Il faudrait probablement aussi considérer comme contraire à son but et donc abusive l'utilisation du droit d'accès dans le but exclusif d'espionner une (future) partie adverse et de se procurer des preuves normalement inaccessibles à une partie. Le droit d'accès n'est en effet pas destiné à faciliter les preuves ou à interférer dans le droit de la procédure civile (cf. ATF 138 III 425 consid. 5.5, concernant l'art. 8 LPD; voir aussi GE.2021.0140 du 3 février 2022, par lequel la CDAP a rejeté le recours d’un administré contre le refus du Service de l’économie de la Ville de Lausanne de lui fournir des renseignements sur l’identité de l’organisatrice d’une manifestation afin de la faire témoigner dans un procès pénal, estimant qu'une telle demande était étrangère aux buts poursuivis par la LInfo). Serait aussi abusive une requête qui ne constituerait qu'un prétexte à une recherche indéterminée de moyens de preuve (fishing expedition). On ne saurait en revanche conclure directement à un abus lorsque le requérant n'exige que la remise de documents dont il pourrait exiger l'apport dans une procédure civile ou pénale ordinaire et qu'il a un intérêt à l'accès aux données le concernant pour contrôler leur exactitude, ceci même s'il voulait contrôler ces données également en vue d'une éventuelle action civile ou pénale ultérieure (dans ce sens, cf. ATF 138 III 425 consid. 5.6; CDAP GE.2022.0019 du 20 juin 2022 consid. 10, confirmé par l'arrêt TF 1C_388/2022 / 1C_591/2022 du 28 avril 2023).
b) aa) En l'occurrence, l'autorité intimée a justifié sa décision par le fait que, d'une part, les recourants n'exposaient pas quel intérêt fondait leur demande de consultation. Or un intérêt général n'était pas suffisant pour primer l'intérêt privé des personnes à ce que leur données personnelles ne soient pas divulguées. D'autre part, la relation de confiance qui unissait – ou non – les employés communaux à un membre de la municipalité devait être considérée comme un sujet sensible. L'autorité intimée considérait ainsi que l'intérêt de ses employés (dont elle devait protéger la personnalité) à ce que leur identité et leur signature ne soient pas révélées primait l'intérêt des recourants.
Pour leur part, les recourants indiquent qu'ils souhaitent identifier avec certitude tous les signataires de cette lettre, rédigée sur papier à en-tête de l'administration communale avec les armoiries officielles de la commune, dont le principe même les choque; l'ensemble du corps électoral devrait d'ailleurs pouvoir disposer de cette information. Ils soupçonnent une certaine manipulation des employés communaux et indiquent vouloir mener leurs propres "enquêtes destinées à responsabiliser ceux qui semblent vouloir manipuler les institutions et les opinions en usant abusivement des armoiries communales". Ils ajoutent que la constitution de dossiers pour des actions en justice justifie également la démarche. Ils estiment aussi que l'autorité ne pouvait pas se déterminer sans avoir contacté les personnes concernées.
bb) En l'espèce, les noms des collaborateurs de la commune de Perroy mentionnés dans la lettre litigieuse constituent des données personnelles au sens de l'art. 4 ch. 1 LPrD, s'agissant d'informations qui se rapportent à des personnes identifiées, en lien avec leur activité au sein de l'administration communale. La lettre en cause doit par conséquent être rendue anonyme avant toute transmission à un tiers, sous réserve des hypothèses prévues par l'art. 15 al. 1 LPrD, applicable par renvoi de l'art. 15 al. 2 LPrD (cf. l'arrêt de renvoi GE.2025.0278 consid. 3a/bb; voir aussi le récent arrêt GE.2026.0052 du 9 mars 2026 consid. 5, rappelant la nécessité de protéger la sphère privée des collaborateurs, singulièrement le nom de ceux-ci; GE.2019.0162 du 3 juin 2020 consid. 3, concernant les noms de collaborateurs de l'Etat de Vaud ayant participé à un projet de remaniement complet d'un logiciel).
Il apparaît dans ce cadre que la seule hypothèse susceptible d'entrer en ligne de compte pour déroger à l'anonymisation de la lettre litigieuse serait celle dans laquelle les recourants pourraient justifier d'un intérêt prépondérant à la communication primant celui des employés concernés à ce que les données ne soient pas communiquées (art. 15 al. 1 let. c LPrD).
Il y a lieu d'examiner les intérêts invoqués par les recourants. Ceux-ci se font en premier lieu les porte-paroles de l'intérêt des administrés en général, plus spécifiquement du corps électoral, en indiquant: "Dans le devoir de transparence que nous nous imposons pour informer le corps électoral là où les autorités font obstructions à l'émergence de la vérité, il est essentiel que nous puissions analyser la participation de chacun, les responsabilités, et leurs possibles dilution sur la base de propos générique formulé sans précision et dont la pertinence peut ou doit être questionnée". Ils ajoutent: "L'intérêt public à connaître exactement qui reproche au Syndic C.________ d'avoir rompu un quelconque lien, y compris de confiance, domine l'intérêt privé à ne pas être responsabilisé pour avoir fait une déclaration aussi tonitruante sans la moindre objectivation et par ailleurs totalement absente du rapport de la Préfète Freiss qui est la source de l'incrimination du Syndic C.________". En d'autres termes, les recourants font valoir essentiellement un intérêt public, en lien avec la participation démocratique et le débat politique, conçu comme la somme des intérêts privés de la grande majorité des administrés à connaître les dysfonctionnements au sein de l'administration de leur commune. Ce n'est là rien d'autre qu'une reformulation du principe de la transparence en lien avec le débat politique. Or un intérêt général n'est pas suffisant pour primer l'intérêt privé des personnes à ce que leurs données personnelles ne soient pas divulguées (GE.2021.0076 du 29 septembre 2021 consid. 2). Au surplus, cet intérêt n'apparaît plus actuel, le corps électoral s'étant déjà prononcé de manière définitive sur la question de la révocation de son syndic.
Les recourants font ensuite valoir que "la constitution de dossier pour des actions en justice justifie également la démarche". Il s'agit d'une intention formulée de manière vague et peu concrète. Les recourants n'indiquent pas clairement quelles actions en justice ils entendent entreprendre. Dans ces circonstances, le tribunal ne peut pas voir dans cet objectif un intérêt prépondérant. Il apparaît aussi que les recourants entendent se livrer à des enquêtes personnelles visant les signataires de la lettre (cf. leur affirmation: "Ainsi nous entendons d'abord constater qui a signé cette fameuse lettre et ensuite nous procéderons dans nos enquêtes destinées à responsabiliser ceux qui semble vouloir manipuler les institutions et les opinions en usant abusivement des armoiries communales"). Sans examiner plus avant la question du caractère éventuellement abusif de l'usage qui entend être fait par les recourants des informations requises, il y a néanmoins lieu de relever que l'on peut d'autant mieux comprendre, sur cette base, le souci de l'autorité intimée de protéger la personnalité de ses employés.
Au vu de ce qui précède, il y a lieu de constater que les recourants ne disposent pas d'un intérêt prépondérant à la communication non anonymisée de la lettre du 10 juillet 2023 qui primerait celui des signataires à ce que leurs données ne soient pas communiquées.
Enfin les recourants reprochent à l'autorité intimée de ne pas avoir pris contact avec les tiers pour savoir si ceux-ci acceptaient de voir leur identité dévoilée. Ce grief n'est pas fondé. En effet, la loi n'exige pas une détermination des tiers dont les données personnelles ne sont pas divulguées (cf. art. 16 al. 4 LInfo a contrario). Une telle prise de contact n'est pas nécessaire si l'autorité décide, sur la base de la pesée des intérêts à laquelle elle a procédé, de ne pas transmettre de données personnelles, comme c'est le cas en l'espèce.
3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours, mal fondé, doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée. Il n'est pas perçu de frais judiciaires (cf. art. 27 LInfo). La Commune de Perroy, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens, qui seront mis à la charge des recourants, qui succombent (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD; voir aussi l'arrêt TF 1C_10/2026 du 17 avril 2026 consid. 5, validant l'allocation de dépens en lien avec la LInfo), solidairement entre eux (cf. art. 51 al. 2 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 57 LPA-VD à la répartition des dépens); ceux-ci seront fixés un montant de 1'000 fr. (cf. art. 11 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Perroy du 16 mars 2026 est confirmée.
III. L'arrêt est rendu sans frais.
IV. A.________ et B.________, solidairement entre eux, verseront à la Commune de Perroy un montant de 1'000 (mille) francs à titre d'indemnité de dépens.
Lausanne, le 29 mai 2026
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.