TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 20 janvier 2016

Composition

M. Guillaume Vianin, président; Mme Isabelle Guisan et M. Eric Kaltenrieder, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourante

X.________ SA, à ********,

Autorité intimée

Municipalité d'Ecublens, représentée par Vallat Partenaires SA, à Gland.

Objet	Marchés publics
	Recours X.________ SA c/ décision de la Municipalité d'Ecublens du 30 novembre 2015 (marché de services de nettoyage)

Vu les faits suivants

A. Le 29 septembre 2015, la Municipalité d’Ecublens a publié sur le site www.simap.ch et dans la Feuille des avis officiels l’appel d’offres suivant:

« (…)

1. Pouvoir adjudicateur

1.1 Nom officiel et adresse du pouvoir adjudicateur

Service demandeur/Entité adjudicatrice : COMMUNE D’ECUBLENS Service des bâtiments, épuration des eaux et développement durable
Service organisateur/Entité organisatrice : Vallat Partenaires SA
Conseils en management de projets et en marchés publics, Rue des Tuillières 1, 1196 Gland, Suisse

1.2 Les offres sont à envoyer à l'adresse suivante

Vallat Partenaires SA
Conseils en management de projets et en marchés publics, Rue des Tuillières 1, 1196 Gland, Suisse

1.3 Délai souhaité pour poser des questions par écrit

05.10.2015

Remarques : L'adjudicateur n'accepte aucune question par téléphone. Les questions peuvent être envoyées par poste à l'adresse du § 1.1 avec la mention "Commune d'Ecublens - marché de nettoyage" ou insérées sur le site www.simap.ch.

1.4 Délai de clôture pour le dépôt des offres

Date: 09.11.2015 Heure: 11:00, Délais spécifiques et exigences formelles: Seules les offres arrivées à l'adresse du § 1.2 ci-dessus, dans le délai fixé, signées, datées et complètes seront prises en considération. Les offres arrivées après le délai fixé seront exclues de l'adjudication. Le cachet postal ne fait pas foi.
Une visite libre des deux bâtiments est organisée le jeudi 1er octobre 2015 entre 13h30 et 15h00 (voir § 4.3 des directives administratives)

1.6 Genre de pouvoir adjudicateur

Commune/Ville

1.7 Mode de procédure choisi

Procédure ouverte

1.8 Genre de marché

Marché de services

1.9 Soumis à l'accord GATT/OMC, respectivement aux accords internationaux

Oui

2. Objet du marché

2.1 Catégorie de services CPC:

[14] Nettoyage de locaux et gestion de propriétés

2.2 Titre du projet du marché

Marché de nettoyage des bâtiments communaux

2.4 Vocabulaire commun des marchés publics

CPV:

90900000 - Services de nettoyage et d'hygiène

2.5 Description détaillée des tâches

Entreprise signataire d’une convention collective dans le domaine du nettoyage et d’entretien de bâtiments, dont les agents sont au bénéfice d'un diplôme de formation professionnelle reconnu (catégorie minimum = E2 selon CCT), qui possède la capacité (au moins 6 EPT nettoyeurs), les moyens, l’expérience et l’aptitude à fournir des prestations de services sur la Commune d'Ecublens en matière de nettoyage de bâtiments, ceci pour un contrat-cadre d’une durée de 4 ans avec une période d’essai d’une durée de un an à partir de janvier 2016 au plus tôt.

2.6 Lieu de la fourniture du service

Commune d'Ecublens

2.7 Marché divisé en lots?

Non

2.8 Des variantes sont-elles admises?

Non

2.9 Des offres partielles sont-elles admises?

Non

2.10 Délai d'exécution

Début 01.01.2016

Remarques : Le mandat débutera au plus tôt le 1er janvier 2016 (sous toute réserve)

3. Conditions

3.1 Conditions générales de participation

Ne seront retenues que les offres émanant de soumissionnaires qui respectent les usages locaux, qui paient les charges sociales conventionnelles et qui apportent la preuve qu'ils exercent une activité en rapport quant à sa nature et à son importance avec celle dont relève le marché concerné (diplôme, certificat, maîtrise, inscription au RC ou sur un registre professionnel). Si l´appel d´offres est soumis à l´OMC, tous les soumissionnaires établis en Suisse ou dans un Etat signataire de l´accord OMC sur les marchés publics qui offre la réciprocité aux entreprises suisses peuvent participer.

3.5 Communauté de soumissionnaires

L’association d’entreprises n’est pas admise et entrainera une exclusion de l’offre le cas échéant.

3.6 Sous-traitance

La sous-traitance n’est pas admise. Le cas échéant, l’offre sera exclue d’office de la procédure.

3.7 Critères d'aptitude

conformément aux critères cités dans les documents

3.8 Justificatifs requis

conformément aux justificatifs requis dans les documents

3.9 Critères d'adjudication:

conformément aux critères suivants

Prix (=25%), offre forfaitaire par intervention (=5%) et heures (=20%) Pondération 50%
Qualités techniques de l'offre Pondération 20%
Organisation du soumissionnaire Pondération 15%
Références Pondération 10%
Développement durable Pondération 5%

3.10 Conditions à l'obtention du dossier d'appel d'offres

Prix: aucun

3.11 Langues acceptées pour les offres

Français

3.12 Validité de l'offre

jusqu'au : 31.12.2016

3.13 Obtention du dossier d´appel d´offres

sous www.simap.ch ,
ou à l'adresse suivante:
Vallat Partenaires SA
Conseils en management de projets et en marchés publics, Rue des Tuillières 1, 1196 Gland, Suisse
Langues du dossier d´appel d´offres : Français
Autres informations pour l'obtention du dossier d'appel d'offres : L´inscription sur www.simap.ch n´équivaut pas à une inscription officielle ou à une demande de dossier.

4. Autres informations

4.3 Négociations

Les négociations sur les prix, les remises de prix et les prestations sont interdites jusqu'à et y compris la décision d'adjudication.

4.6 Organe de publication officiel

www.simap.ch

4.7 Indication des voies de recours

Le présent appel d’offres peut faire l’objet d’un recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (réd.: CDAP), Av. Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne, déposé dans les dix jours dès la publication ; il doit être signé et indiquer les conclusions et motifs du recours. La décision attaquée est jointe au recours.

(…)»

Le dossier d’appel d’offres, dans sa version du 17 septembre 2015, contient une rubrique 2.3 (Nature et importance du marché), dont le dernier paragraphe a le contenu suivant:

«Il est exigé de la part des soumissionnaires une offre respectant intégralement la convention collective de travail du secteur du nettoyage pour la Suisse romande fournie en annexe des présentes directives administratives. Il est exigé de la part de l’adjudicateur des agents d’entretien au bénéfice d’un diplôme de formation professionnelle correspondant au minimum à la catégorie E2 fournie en annexe du présent appel d’offres. Cette exigence est maintenue durant toute la procédure d’appel d’offres et durant toute la durée du contrat en cas d’adjudication. La copie des diplômes de chaque agent en fonction pour le nettoyage des bâtiments communaux sera exigée lors de la signature du contrat en cas d’adjudication. En cas de non-respect de cette dernière, l’adjudicateur se réserve le droit d’exclure l’offre du soumissionnaire concerné durant la procédure d’appel d’offres. Si le non-respect intervient après la signature du contrat, l’adjudicateur se réserve le droit de rompre le contrat. Par sa signature, l’entreprise s’engage à fournir du personnel dont la qualification correspond au type de travail à effectuer, conformément à la convention collective de travail précitée, mais au minimum de la catégorie E2.»

Le texte de la Convention collective de travail du secteur du nettoyage pour la Suisse romande (ci-après: CCT), conclue le 8 octobre 2012, portant sur la période 2014-2017 et étendue par arrêté du Conseil fédéral du 13 février 2014, a été joint aux documents d’appel d’offres.

Les soumissionnaires ont été invités à retourner complétées dans le même délai que l’offre les annexes suivantes:

« (…)

Annexe P1 (engagement sur l’honneur) — à signer

Annexe P4 (caractéristiques du soumissionnaire)

Annexe P5 (conditions générales du contrat et de l’assurance RC)

Annexe P6 (engagement à respecter l’égalité entre hommes et femmes) — à signer

Annexe Q5/Q6 (contribution de l’entreprise à la composante sociale et environnementale du développement durable)

Annexe Q8 (liste de références et leurs caractéristiques)

Annexe R1 (montant de l’offre forfaitaire annuelle totale et par intervention en rapport avec les cahiers des charges) — à signer

Annexe R6 (planification des moyens)

Annexe R9 (personnes-clés)

Annexe R10 (méthodes de travail, descriptif du système de contrôle et mesures de sécurité particulières)

Annexe R14 (questionnaire pour le respect du cahier des charges) — à signer.

(…)»

L’annexe R6 (planification des moyens) a la teneur suivante:

«(…)

Le soumissionnaire doit indiquer ci-dessous ou sur un document annexé portant la mention R6, les moyens humains et, éventuellement, matériels (sur une liste annexée et si cela apporte une valeur ajoutée à son offre) qu’il propose de mettre en place pour exécuter le marché en conformité avec les exigences, les objectifs et les échéances principales. Il proposera également ci-dessous, ou sous la forme d’un document annexé, la durée totale ou un planning d’intention où il fera apparaître les phases importantes d’exécution du marché avec le nombre de personnes prévues par phase.

Personnes-clés :

NOM et prénom *	*Date de naissance*	*Fonction* *(pour l’exécution du marché)*	*Formation obtenue et catégorie salariale selon CCT*	*Disponibilité* *(%)*

				%
				%
				%
				%
				%
				%
				%

* si l’adjudicateur exige l’annexe R9, ces personnes devront remettre un CV tel que formulé sur l’annexe R9

- Nombre moyen de personnes prévues sur la durée d’exécution du marché * :

* Un poste de travail correspond à une activité à 100% dans le cadre du bureau ou de l’entreprise. Une personne employée à 60% représente 0.6 poste de travail. Exemple : 5 collaborateurs à 100 % + 3 collaborateurs à 60% = 6.8 postes de travail)

- Le candidat doit fournir un organigramme (max. une page A3) indiquant le nom du responsable pour chaque bâtiment, le nombre de personnes sur le terrain et leur niveau de formation (catégories selon CCT), en indiquant les liens hiérarchiques et décisionnels.

L’organigramme doit comporter la mention "«Annexe R6 – organigramme"

(…)»

En outre, au ch. 4.7 des documents d’appel d’offres, il était indiqué que l’offre serait évaluée au regard des critères d’adjudication suivants:

Critères et éléments d’appréciation	Poids
1. Prix · Offre financière forfaitaire annuelle (annexe R1) = 25% · Offre forfaitaire par intervention (local de rencontre – annexe R1) = 5% · Nombre d’heures nécessaires pour l’exécution du marché (offre forfaitaire annuelle) = 20%	50%
2. Qualités techniques de l’offre · Méthodes de travail, produits utilisés, équipements, machines et mesures d’hygiène et de santé particulières (annexe R10) · Respect du cahier des charges (annexe R14)	20%
3. Organisation du soumissionnaire · Planification des moyens (annexe R6) · Qualification des personnes-clés pour l’exécution du mandat (annexe R9)	15%
4. Références · Références du soumissionnaire en rapport avec le marché (annexe Q8)	10%
5. Développement durable · Contribution sociale et environnementale au développement durable (annexe Q5/Q6)	5%

Au ch. 4.10, il était précisé que le prix serait évalué selon la formule au carré du Guide romand pour les marchés publics. Le ch. 4.11 précisait, pour sa part, que le nombre d’heures nécessaires pour l’exécution du marché serait noté conformément à la méthode T4 du Guide romand.

Le ch. 4.13 rappelait qu’une offre déposée ne pouvait pas être modifiée ou complétée par le soumissionnaire après la date de dépôt fixée par l’adjudicateur. Au ch. 4.14, il était précisé que l’adjudicateur peut modifier le contenu du cahier des charges «pour autant que cela ne remette pas fondamentalement en question la nature du marché et que cela ne porte que sur des questions de détail ou d’aspects secondaires». Il était en outre indiqué que si cette modification intervenait avant le dépôt des offres, l’adjudicateur indiquerait, si nécessaire, le nouveau délai pour déposer les offres.

Les documents d’appel d’offres ajoutaient au ch. 4.20 qu’outre l’appel d’offres, toutes les décisions du pouvoir adjudicateur notifiées par écrit étaient sujettes à recours auprès de la CDAP dans un délai de dix jours.

Ni l’appel d’offres, ni ses conditions générales n’ont été attaqués.

B. Le 9 octobre 2015, la Municipalité d’Ecublens a publié sur le site www.simap.ch un document contenant les questions qui lui avaient été soumises par écrit dans le délai fixé au 5 octobre 2015 et lors de la visite du site le 1^er octobre 2015, ainsi que les réponses qu’elle y apportait. Aux termes du chiffre 19 de ce document:

«Dans les directives administratives, il est mentionné au § 2.3 qu’“Il est exigé de la part de l’adjudicateur des agents d’entretien au bénéfice d’un diplôme de formation professionnelle correspondant au minimum à la catégorie E2 (...) Cette exigence est maintenue durant toute la procédure d’appel d’offres et durant toute la durée du contrat en cas d’adjudication. La copie des diplômes de chaque agent en fonction pour le nettoyage des bâtiments communaux sera exigée lors de la signature du contrat en cas d’adjudication. En cas de non-respect de cette dernière, l’adjudicateur se réserve le droit d’exclure l’offre du soumissionnaire concerné durant la procédure d’appel d’offres. Si le non-respect intervient après la signature du contrat, l’adjudicateur se réserve le droit de rompre le contrat.”

Dans le canton de Vaud, aucun collaborateur n‘est actuellement en possession d’un tel diplôme de formation; les premiers diplômes seront délivrés fin 2016. Est-ce que cette exigence de participation et de formation est-elle maintenue?

L’exigence de la catégorie E2 au minimum est-elle maintenue?

→ Oui, l’exigence de la catégorie E2 au minimum est maintenue. Cela signifie que les soumissionnaires sont libres de proposer des catégories salariales E2, E1, E0 ou N selon la spécificité des tâches à effectuer, conformément à la convention collective de travail 2014-2017.

→ En ce qui concerne le diplôme de formation professionnelle, l’adjudicateur s’est renseigné auprès des instances concernées. Effectivement, le cours de formation d’une durée de 12 mois auprès de la Maison Romande de la propreté a enregistré les premières inscriptions en 2015. Par conséquent, les premiers agents d’entretien qui suivent ce cours, ne seront diplômés qu’à fin 2016. L’adjudicateur réitère son exigence de formation des agents d’entretien affectés aux sites du présent marché. Toutefois, il ne sera exigé de l’adjudicataire du présent marché de présenter les diplômes de formation qu’à partir de fin 2017 et non au moment du dépôt de l’offre tel qu’il est stipulé dans les directives administratives.

En revanche, il est demandé aux soumissionnaires d’apporter la preuve lors du dépôt de leur offre que les agents d’entretien affectés aux différents sites ont suivi une formation interne ou externe sur la gestion des risques et des accidents, sur les techniques d’entretien et l’emploi adéquat des produits de nettoyage. S’il s’agit d’une formation externe, une attestation datée et signée devra être jointe à l’offre du soumissionnaire. Dans le cas d’une formation interne à l’entreprise, une déclaration sur l’honneur indiquant les noms, prénoms et date de formation par l’entreprise devra être jointe à l’offre.»

C. Dans le délai ci-dessus imparti au 9 novembre 2015 à 11 heures, onze entreprises ont soumissionné pour le présent marché, parmi lesquelles X.________ SA, qui a déposé son offre le 6 novembre 2011 pour un montant de 103'251 fr., plus 124 fr. par intervention pour le local de rencontres.

X.________ SA n’a pas rempli l’annexe R6; elle a joint à ce questionnaire un organigramme fonctionnel de sa succursale de Lausanne, à laquelle les travaux faisant l’objet du marché seraient confiés, ainsi qu’un document intitulé «encadrement», sur lequel figure les précisions suivantes:

« (…)

· 4 nettoyeurs/euses

· Catégorie CCT : E3

· L’équipe d’entretien est équipée de blouses avec logo de l’entreprise et d’un badge d’identification avec photo.

(…)»

D. Le 17 novembre 2015, le mandataire de la Municipalité d’Ecublens, Vallat Partenaires SA, à Gland, a posé, par courrier électronique de sa collaboratrice Y.________ , à X.________ SA, une série de questions aux fins de clarifier le contenu de son offre, dont la question suivante:

«Dans le cadre de votre offre, confirmez-vous que la catégorie de rémunération selon la CCT 2014-2017 est la catégorie E3 pour les prestations décrites dans les cahiers des charges de l’appel d’offres?»

Le 19 novembre 2015, soit dans le délai qui lui a été imparti, X.________ SA, par Z.________ , directeur de sa succursale de Lausanne, a répondu de la façon suivante:

«Les rémunérations sont conformes à la CCT 2014-2017.»

A réception de cette réponse, Y.________ a, le même jour, invité Z.________ à répondre une fois encore à la question précitée, en les termes suivants:

« (…)

Toutefois, je me permets de vous redemander de répondre à la question n°2 à laquelle vous ne répondez que partiellement. Cette question porte sur la confirmation des éléments mentionnés dans votre offre dans le cadre de vos réponses dans l’annexe R6.»

Z.________ a, toujours le même jour, répondu comme suit:

« Pour les prestations d’entretien, il s’agit bien de la catégorie E3 et pour les travaux complémentaires (vitrages, stores, etc…) la catégorie CCT est N»,

avant d’ajouter:

«Mme Y.________ ,

Dans notre offre, il y a plusieurs catégories de rémunération selon les prestations à effectuer.

(…)»

E. Par décision du 30 novembre 2015, la Municipalité d’Ecublens a exclu l’offre de X.________ SA de la procédure d’adjudication du présent marché; le motif invoqué est le suivant:

«(…)

Le § 2.3 des directives administratives de l’appel d’offres indique que "Par sa signature, l’entreprise s’engage à fournir du personnel dont la qualification correspond au type de travail à effectuer, conformément à la convention collective de travail précitée, mais au minimum de la catégorie E2". De plus, le fichier des réponses aux questions du 9 octobre 2015 réitère cette exigence dans le cadre de la réponse à la question 19: "Oui, l’exigence de la catégorie E2 au minimum est maintenue. Cela signifie que les soumissionnaires sont libres de proposer des catégories salariales E2, E1, E0 ou N selon la spécificité des tâches à effectuer, conformément à la convention collective de travail 2014-2017". Or, dans le cadre de l’annexe R6, votre offre prévoit la catégorie E3 de la CCT 2014-2017 pour la rémunération des prestations d’entretien. De plus, cet élément a été confirmé par vos soins dans le cadre de votre courriel du 18.11.2015.

Dans ces conditions, votre offre n’est pas conforme aux prescriptions et aux conditions fixées dans le dossier d’appel d’offres. La décision ne souffre d’aucune partialité et du fait qu’une offre déposée ne peut être complétée ou modifiée après la date fixée, nous nous voyons contraints d’exclure la vôtre de l’évaluation, pour les raisons susmentionnées et en application du principe d’égalité de traitement.»

X.________ SA a recouru contre cette décision, dont elle demande l’annulation.

La Municipalité d’Ecublens a produit son dossier; elle propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée. Elle a requis en outre la levée de l’effet suspensif, provisoirement accordé par le juge instructeur.

F. Le juge instructeur a tenu une audience d’instruction le 5 janvier 2016, au cours de laquelle il a recueilli les explications des représentants des parties, soit Z.________ et A.________ pour X.________ SA, d’une part, B.________ , de Vallat Partenaires SA, et Yolan Menoud, adjoint au chef de service, pour la Municipalité d’Ecublens, d’autre part.

Les parties se sont déterminées postérieurement à cette audience; chacune d’elles a maintenu ses conclusions.

G. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit

1. Le recours ayant été interjeté dans la forme prescrite (art. 79 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]) et le délai de dix jours (art. 10 al. 1 de la loi cantonale sur les marchés publics, du 24 juin 1996 [LMP-VD; RSV 726.01]), il y a lieu d’entrer en matière.

2. a) La matière est régie par l’accord intercantonal sur les marchés publics, du 25 novembre 1994 (A-IMP; RSV 726.91), ainsi que par la LMP-VD et le règlement y relatif, du 7 juillet 2004 (RLMP-VD; RSV 726.01.1). A cet égard, on rappelle que l'art. 1^er al. 1 LMP-VD régit les marchés publics du canton, des communes et des associations intercommunales (let. a).

b) En matière de marchés publics, le pouvoir d’examen du Tribunal dépend de la nature des griefs invoqués. Le Tribunal contrôle librement l’application des règles destinées à assurer la régularité de la procédure (ATF 125 II 86 consid. 6 p. 98/99; arrêts MPU.2009.0018 du 23 avril 2010, consid. 2; MPU.2009.0009 du 7 octobre 2009, consid. 6a; GE.2007.0218 du 6 mars 2008, consid. 2, et les arrêts cités). Pour le surplus, l'adjudicateur dispose d'une grande liberté d'appréciation, à tous les stades de la procédure, notamment pour ce qui a trait à l’évaluation des offres (arrêts MPU.2009.0020, du 15 juin 2010, consid. 2; MPU.2009.0013 du 7 mai 2010, consid. 1c; MPU.2009.0009, précité, et les arrêts cités). Ce pouvoir n'est limité que par l'interdiction de l'arbitraire; c'est seulement s'il est confronté à un abus ou à un excès de ce pouvoir d'appréciation, partant à une violation grossière du texte de loi et de sa réglementation d'application, que le Tribunal intervient (ATF 125 II 86 consid. 6 p. 98/99; arrêts MPU.2009.0009, précité, consid. 6a; GE.2007.0246 du 13 mars 2008, consid. 3a; GE. 2006.0084 du 6 septembre 2006, consid. 1b, et les arrêts cités). Pour le surplus, il appartient à l’adjudicateur de configurer le marché comme il l’entend. Le Tribunal n’a pas à se substituer à lui, car il s’impose une certaine retenue dans l’évaluation des prestations offertes sur la base des critères d’adjudication; il laisse à l’adjudicateur une latitude de jugement d'autant plus étendue que le domaine d'application de la norme exige des connaissances techniques (arrêts GE.2007.0246, précité; GE.2006.0151 du 18 janvier 2007, consid. 2b/aa; GE.2006.0084 précité, consid. 5, et les arrêts cités).

c) Le litige a en l’occurrence trait à l’application des règles destinées à assurer la régularité de la procédure. Dans ce domaine, le Tribunal dispose d’un libre pouvoir d’examen (ATF 125 II 86 consid. 6 p. 98/99; arrêts MPU.2014.0016 du 26 août 2014, consid. 1c; MPU.2014.0003 du 4 août 2014, consid. 2; MPU.2014.0008 du 21 juillet 2014, consid. 1d, et les arrêts cités).

3. La décision attaquée porte sur l’exclusion de la procédure d’adjudication. Elle est attaquable comme telle (cf. art. 15 al. 1^bis let. d A-IMP et 10 al. 1 let. c LMP-VD).

a) Une offre peut être exclue notamment lorsque le soumissionnaire ne satisfait pas ou plus aux critères d'aptitude exigés (art. 32, premier tiret, let. a, RLMP-VD). On rappelle à cet égard que l'adjudicateur définit des critères d'aptitude objectifs et les preuves à apporter pour l'évaluation de l'aptitude des soumissionnaires (art. 24 al. 1 RLMP-VD). Les critères d'aptitude concernent en particulier les capacités professionnelles, financières, économiques, techniques, organisationnelles et de gestion environnementale (al. 2). En outre, la loi elle-même pose des principes qui doivent être respectés par toutes les entreprises qui soumissionnent, sous peine d'exclusion. Tel est le cas notamment du respect des dispositions relatives à la protection des travailleurs et aux conditions de travail ou du respect de l'égalité de traitement entre femmes et hommes (cf. art. 11 let. e et f A-IMP), indépendamment du lien entre ces exigences et l'aptitude de l'entreprise à réaliser le marché (cf. Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3^ème édition, Zurich 2013, n. 582 p. 250 s.).

b) Les indications que fournit le soumissionnaire dans son offre doivent être correctes, complètes et conformes aux exigences de l’adjudicateur, telles qu’elles ressortent de l’appel d’offres et des documents annexés, de manière à ce que la décision d’adjudication puisse être prise en connaissance de cause et dans le respect des principes de transparence et d’égalité de traitement (arrêts MPU.2012.0027 du 28 novembre 2012, consid. 3a; MPU.2012.0002 du 15 mai 2012, consid. 4a; MPU.2011.0009 du 25 juillet 2011 consid. 3a, et les arrêts cités). Peut notamment être exclue l’offre qui n’est pas conforme aux prescriptions et aux conditions fixées dans la mise au concours ou incomplètement remplie (art. 32, deuxième tiret, let. a, RLMP-VD; dans ce sens, cf. par exemple, dans des circonstances semblables, l’arrêt rendu le 13 avril 2005 par le Tribunal administratif du canton du Tessin, relaté par Jean-Baptiste Zufferey et Clémence Grisel, La jurisprudence récente du canton du Tessin en matière de marchés publics, in: DC 2006 p. 89ss, p. 94, S80).

c) L’exclusion peut intervenir d’emblée, après la constatation du défaut rédhibitoire entachant l’offre, ou après l’évaluation, pour autant que l’application des critères d’adjudication reste «traçable», conformément au principe de la transparence (décision de la Commission fédérale de recours en matière de marchés publics, du 15 juin 2006, reproduite in: JAAC 70.80, consid. 4; cf. également ATF 2P.225/2005 du 27 avril 2006, relaté in: DC 2006 p. 187 S112). L’exclusion peut même être prononcée par substitution de motifs, jusque et y compris dans le cours de la procédure de recours dirigé contre la décision d’adjudication (arrêts GE.2006.0226 du 20 février 2007, consid. 2b; GE.2003.0111 du 20 février 2004, consid. 1a, et les références citées; dans l’affaire qui a donné lieu au prononcé de l’arrêt GE.2005.0046 du 12 juillet 2005, consid. 2, le Tribunal a laissé ce point indécis: la présentation d’une offre indiquant un prix variable n’était pas admissible et aurait dû entraîner son exclusion; le recours devait de toute façon être admis pour un autre motif).

d) Cela étant, l’exclusion de la procédure doit se faire dans le respect du principe de la proportionnalité; elle ne peut se fonder sur des éléments mineurs, ou du moins, qui ne sont pas déterminants pour la décision d’adjudication (arrêt du Tribunal fédéral 2P.219/2003 du 17 juin 2005, consid. 3.3; 2P.259/2004 du 11 mai 2005, reproduit in: DC 2005 p. 175, consid. 2; 2P.161/2003 du 29 octobre 2003). Il est admis à cet égard que l’on ne se trouve pas en présence d’une violation de règles essentielles de la procédure lorsqu’une évaluation sérieuse de l’offre parait possible malgré le vice dont celle-ci est entachée (Etienne Poltier, Droit des marchés publics, Berne 2014, n°312, réf. citée). Sous l’angle de l’art. 32 let. k RLMP-VD ancien, ont ainsi été valablement exclues les offres comportant le changement de la personne responsable de la conduite du projet au sein d’un consortium (arrêt GE 2001.0074 du 12 décembre 2001) ou de l’adjudicataire (arrêt GE.2005.0090 du 10 avril 2006; cf. également, sous ce rapport, arrêt 2P.47/2003 du 9 septembre 2003, reproduit in: DC 2003 p. 156, consid. 3.2, ainsi que les décisions rendues par la Commission fédérale de recours les 30 mai 2005 et 14 avril 2005, reproduites in: DC 2005 p. 176 et 180). En revanche, il est excessivement formaliste d’exclure une offre de la procédure, en raison de la violation d’une règle formelle, sans inviter le soumissionnaire à corriger un défaut véniel (cf. la décision de la Commission fédérale de recours, du 23 décembre 2005, reproduite in: JAAC 70.33, concernant le défaut de signature par une personne autorisée selon le Registre du commerce; arrêt GE.2006.0011 du 22 mai 2006, consid. 3, concernant le défaut de la production d’une attestation relative au paiement de la TVA; arrêt GE.2006.0084 du 6 septembre 2006, consid. 7b, concernant la présentation d’attestations présentées en allemand, langue du siège du soumissionnaire; cf. également arrêt 2P.141/2002, reproduit in: DC 2005 p. 173). Ont également été jugées excessivement formalistes des décisions d’exclusion portant sur le défaut de signature (arrêt MPU.2013.0021 du 19 décembre 2013; décision de la Commission fédérale de recours, du 23 décembre 2005, reproduite in: JAAC 70.33), le défaut d’un «planning organisationnel», alors que la lettre d’accompagnement de l’offre contenait des indications minimales, mais suffisantes (arrêt GE.2006.0226 du 20 février 2007).

En outre, ont été notamment exclues les offres ne contenant pas des attestations ou des renseignements requis par l’adjudicateur (arrêt 2C_418/2014 du 20 août 2014; arrêts MPU.2011.0009 du 25 juillet 2011; MPU.2009.0010 du 6 octobre 2009; GE.2005.0090 du 10 avril 2006; GE 2001.0074 du 12 décembre 2001). De même, le soumissionnaire ne saurait, à peine d’exclusion, ajouter à son offre, après le dépôt de celle-ci, des coûts qu’il aurait oublié d’annoncer (arrêt MPU.2013.0013 du 2 juillet 2014), omettre de remplir une rubrique de la liste de prix ou ajouter le montant du pro rata contrairement aux instructions de l’adjudicateur (arrêt MPU.2015.0007 du 21 mai 2015).

Le caractère véniel du défaut se mesure par rapport au défaut lui-même, et à sa gravité. Son importance ne dépend pas de son impact sur le prix ou la valeur du marché (arrêt MPU.2014.0004 du 27 août 2014, consid. 9b).

4. a) En la présente espèce, l’autorité intimée a, au ch. 2.3 des documents d’appel d’offres, posé comme condition que l’exécution des travaux faisant l’objet du présent marché soit confiée par l’adjudicateur à des agents d’entretien au bénéfice d’un diplôme de formation professionnelle correspondant au minimum à la catégorie E2 de la CCT 2014-2017. Aux termes de l’art. 6 de cette convention en effet, les catégories professionnelles sont déterminées en fonction des travaux effectués par les travailleurs ou par les diplômes professionnels détenus. Pour le nettoyage d’entretien, cette disposition distingue quatre catégories:

E0	Personnel sans qualification à l’engagement dont le temps de travail contractuel excède 18 heures hebdomadaires.
E1	Personnel sans qualification à l’engagement effectuant des tâches spécialisées et dont le temps de travail contractuel n’excède pas 18 heures hebdomadaires.
E2	Personnel sans qualification à l’engagement titulaire d’un diplôme de formation professionnelle du personnel d’entretien délivré par l’Ecole genevoise de la propreté (EGP) ou la Maison romande de la propreté (MRP) et dont le temps de travail contractuel n’excède pas 18 heures hebdomadaires.
E3	Personnel sans qualification à l’engagement dont le temps de travail contractuel n’excède pas 18 heures hebdomadaires.

Des explications de ses représentants en audience, on retire que cette exigence constituait, pour l’autorité intimée, une condition lui permettant de déterminer le montant de l’offre, de s’assurer que celui-ci avait été correctement calculé et de noter le prix de celle-ci. En effet, aux catégories susvisées correspond un salaire minimal, lequel se monte, selon l’annexe 3 à la CCT, à:

Catégorie	2015	2016	2017
E0	19,85	19,85	19,85
E1	18,50	19,00	19,40
E2	18,60	19,00	19,40
E3	18,05	18,40	18,80

Pour l’autorité intimée, il était important que le personnel mis en oeuvre dans les bâtiments communaux soit qualifié et formé; celle-ci était aussi soucieuse du respect des conditions salariales minimales du personnel engagé, afin que les prix des offres rentrées puissent être comparés sur des bases identiques. C’est la raison pour laquelle elle a fixé comme exigence l’emploi par le soumissionnaire de personnel dont la qualification répondait au minimum de la catégorie E2. Cette exigence se présente dès lors comme un critère d’aptitude, s’agissant de l’exigence préalable de formation du personnel et comme un critère d’adjudication, en ce qu’il a trait à la vérification de la crédibilité du prix. On rappelle à cet égard qu'il n'est par principe pas prohibé de prendre en considération les mêmes critères, tant au stade de l'examen de l'aptitude qu'à celui de l'adjudication, pour autant que ces critères puissent faire l'objet d'une certaine gradation (ATF 140 I 285 consid. 5.1 p. 294; 139 II 489 consid. 2.2.4 p. 494).

Cette exigence résulte de la liberté conférée au maître de l’ouvrage de configurer le marché comme il l’entend. La marge de manœuvre laissée au pouvoir adjudicateur dans le choix des critères d’aptitude et d'adjudication varie toutefois selon que les critères ont une incidence sur le marché en cause ou qu'ils sont étrangers à celui-ci (ATF 140 I 285 consid. 5.2 p. 295). Ainsi dans l’arrêt précité, qui a trait au recours contre un appel d'offres en procédure ouverte sur le marché de services portant sur l'adjudication de contrats de nettoyage de bâtiments administratifs et publics, le Tribunal fédéral a jugé que même s'il tombe sous le sens que le niveau salarial est selon les circonstances susceptible d'influer, d'une manière ou d'une autre, sur la qualité du travail effectué par un employé, les précédents juges n'avaient pas versé dans l'arbitraire en refusant de considérer qu'il existerait de façon évidente une règle générale d'expérience établissant une corrélation à la fois directe, déterminante et automatique entre le niveau de rémunération et la qualité et/ou le rendement du travail effectué, de sorte à justifier d'en tenir compte de manière générale comme critère d'adjudication de tous les marchés publics (ibid., consid. 6.2.3 p. 298). En la présente espèce toutefois, l’on se gardera de retenir que l’exigence d’engagement du personnel aux conditions minimales de la catégorie E2 de la CCT, telle qu’elle est formulée par l’autorité intimée dans son appel d’offres, revêt un caractère essentiellement social et, partant, doit être considérée comme étrangère au présent marché (ibid., consid. 7). Comme l’autorité intimée l’a rappelé, ce critère a en réalité une double finalité; il tend aussi bien à permettre une certaine égalité de traitement entre les soumissionnaires, en imposant à ceux-ci d’appliquer les mêmes conditions salariales minimales dans le calcul de leur prix, qu’à assurer au maître de l’ouvrage que le personnel mis en œuvre par les soumissionnaires pour exécuter le marché dispose de la formation nécessaire et idoine. Son usage apparaît dès lors comme étant d’autant moins critiquable.

b) Comme on l’a vu, l’appel d’offres n’a, par surcroît, pas été attaqué en l’occurrence. Aux dires de l’un de ses représentants, la recourante s’était pourtant rendue compte de ce qu’il lui paraissait illogique de la part de l’autorité intimée d’exiger des soumissionnaires qu’ils engagent du personnel aux conditions d’une catégorie qui n’avait pas encore été mise en place par les organes dirigeants de la CCT. On rappelle à cet égard que les critères énoncés dans l’appel d’offres font partie intégrante de celui-ci, si bien que les éventuels vices les affectant doivent être contestés à ce stade déjà, à peine de forclusion (ATF 125 I 203; arrêt 2C_107/2007 du 22 janvier 2008). Il convient toutefois de déroger à cette règle lorsque les documents de l’appel d’offres ne peuvent être retirés auprès de l’adjudicateur qu’après l’expiration du délai disponible pour attaquer l’appel d’offres; en pareille hypothèse, ce qui se rapporte aux documents de l’appel d’offres peut encore être contesté au stade de l’adjudication (ATF 129 I 313 consid. 6.2 p. 321/322; arrêts MPU.2012.0002 du 15 mai 2012, consid. 5a; MPU.2011.0009 du 25 juillet 2011, consid. 2; MPU.2010.0029, du 10 mars 2011, consid. 3a, et les arrêts cités). Le Tribunal applique ces principes; il lui est arrivé de déclarer irrecevables pour tardiveté des griefs qui auraient dû être dirigés contre l’appel d’offres (arrêts MPU.2012.0002 du 15 mai 2012, consid. 5a; MPU.2011.0009 du 25 juillet 2011, consid. 2; MPU.2010.0029, du 10 mars 2011, consid. 3a; MPU.2009.0009, du 7 octobre 2009, consid. 5; MPU.2008.0004 du 17 juin 2008; GE.2006.0226 du 20 février 2007). Par conséquent, les griefs que la recourante paraît vouloir diriger à l’encontre du ch. 2.3 des documents d’appel d’offres ne sont pas recevables.

Au cours de la procédure mise en place à cet effet, un candidat (autre que la recourante) a toutefois relevé que la formation spécifique à la catégorie E2 et débouchant sur l’octroi d’un diplôme ne serait pas mise en place avant 2016, ce que l’autorité intimée ignorait. Après vérification, celle-ci s’est effectivement rendue compte de ce que les qualifications professionnelles de la catégorie E2 ne seraient pas certifiées avant la fin de l’année 2016, ce qu’elle ignorait au moment de la publication de l’appel d’offres. Le 9 octobre 2015, l’autorité intimée a par conséquent fait publier, sur www.simap.ch, une communication dans laquelle cette condition figurant au ch. 2.3 des documents d’appel d’offres a été précisée dans ce sens: l’exigence initiale d’engagement par le soumissionnaire du personnel au niveau minimal de la catégorie E2 de la CCT a été maintenue; la production des diplômes de formation du personnel ne serait en revanche exigée qu’à partir de fin 2017, la preuve d’une formation interne ou externe sur la gestion des risques et des accidents, sur les techniques d’entretien et l’emploi adéquat des produits de nettoyage, suivie par le personnel en question, devant cependant être apportée par le soumissionnaire avec le dépôt de son offre.

Ainsi, l’appel d’offres a été modifié dans une mesure non substantielle. Or, si la modification d’un élément important du projet postérieurement à l’ouverture des offres est inadmissible et entraîne l’interruption et le renouvellement du marché (art. 13 al. 1 let. i A-IMP, 8 al. 2 let. h LMP-VD et 41 al. 1 let. e RLMP-VD; v. en outre, Poltier, op. cit., p. 218), une modification d’importance secondaire doit rester possible, moyennant le respect de certaines conditions (arrêts MPU.2015.0001 du 18 juin 2015; MPU.2013.0019 du 20 novembre 2013; v. en outre Alexis Leuthold, Angebotsänderungen im laufenden Vergabeverfahren, – Praxisnaher Kompromiss statt rigider Formstrenge, in DC 3/2009 p. 111; Hubert Stöckli, Bundesgericht und Vergaberecht – Zur vergaberechtlichen Praxis des Bundesgerichts seit 1998, in DC 1/2002, p. 10 ss). En outre, cette modification d’importance secondaire, qui à maints égards pourrait être vue comme une précision apportée au ch. 2.3 des documents d’appel d’offres, est intervenue avant le dépôt des offres. Bien qu’elle ait pris connaissance de cette publication, ce qu’elle admet, la recourante n’a cependant pas attaqué cette modification. En audience, ses représentants ont, certes, déclaré ignorer qu’un nouveau délai de dix jours était ouvert à cet effet. Ils perdent cependant de vue à cet égard le ch. 4.20 des documents d’appel d’offres, aux termes duquel toutes les décisions de l’adjudicateur – et la modification d’importance secondaire ou la précision apportée à l’appel d’offres en est une – pouvaient être attaquée dans les dix jours. Sans doute, sont visées aux termes de cette disposition les décisions notifiées par écrit par le pouvoir adjudicateur. S’agissant cependant d’une décision prise durant une phase procédurale antérieure au dépôt des offres, durant laquelle les soumissionnaires ne sont pas encore connus, l’on conçoit mal qu’elle puisse être portée à la connaissance des intéressés par une autre voie que celle de la publication.

c) La recourante a déposé son offre dans le délai imparti à cet effet. Sans remplir formellement l’annexe R6, elle a joint une déclaration dont il ressort que le personnel engagé pour l’exécution du présent marché le serait aux conditions de la catégorie E3 de la CCT. A deux reprises, le 17 et le 19 novembre 2015, les représentants du pouvoir adjudicateur ont contacté la recourante, afin de clarifier le contenu de son offre sur ce point. La recourante a indiqué en dernier lieu que, pour les prestations d’entretien, le personnel serait engagé aux conditions de la catégorie E3. Il ressort pourtant des documents d’appel d’offres et de la précision qui y a été apportée le 9 octobre 2015 que l’autorité intimée attendait des soumissionnaires que le salaire proposé au personnel mis en œuvre pour l’exécution du présent marché réponde au minimum aux conditions de la catégorie E2. Cette exigence s’entendait non seulement sur le plan de la formation, la production des diplômes n’étant demandée qu’à partir de fin 2017 et la preuve d’une formation interne ou externe s’y substituant dans l’intervalle, mais y compris – et surtout – sur le plan de la rémunération. Or, en se référant à la catégorie E3, sans autre précision, la recourante s’est clairement affranchie de cette exigence, puisque la rémunération minimale de cette catégorie est inférieure à la catégorie E2. C’est en audience seulement que ses représentants ont indiqué que son personnel serait rémunéré aux conditions de la catégorie E2, ce qui ne ressort pourtant ni de son offre, ni des précisions qui y ont été apportées ultérieurement. Du reste, l’un de ses représentants a reconnu qu’il aurait dû être précisé, dans l’offre de la recourante, que le personnel engagé sous catégorie E3 serait rémunéré conformément à la catégorie E2. Dans ses déterminations postérieures à l’audience, la recourante indique sans doute que son offre a été calculée sur la base d’un salaire horaire de 19 fr., soit effectivement les conditions minimales de la catégorie E2 de la CCT. Il n’en demeure pas moins que cette précision n’est apparue que postérieurement au dépôt de l’offre. Jusqu’au recours et jusqu’à l’audience, l’autorité intimée ignorait cet élément, lequel ne ressortait nullement de l’offre de la recourante.

Par conséquent, force était d’admettre que l’offre de la recourante n’était pas conforme aux prescriptions et aux conditions fixées dans la mise au concours. L’autorité intimée n’était dès lors pas en mesure de vérifier le montant offert par la recourante et de comparer son prix avec celui offert par les autres soumissionnaires. Il ne s’agit à l’évidence pas d’un défaut véniel, puisque celui-ci altère la crédibilité du prix offert par la recourante. Du reste, l’autorité intimée a expressément indiqué dans l’appel d’offres que le respect des conditions minimales d’engagement du personnel de catégorie E2 était un critère éliminatoire (cf. chiffre 2.3 in fine du dossier d’appel d’offres). Les conditions de l’art. 32, premier tiret, let. a, et deuxième tiret, let. a, RLMP-VD étant ainsi réunies, c’est à bon droit que l’autorité intimée a exclu l’offre de celle-ci.

5. a) Il suit de ce qui précède que le recours ne peut qu’être rejeté et la décision attaquée, confirmée.

b) La notification du présent arrêt rend ainsi sans objet la demande de l’autorité intimée tendant à la levée de l’effet suspensif provisoirement accordé.

c) Le sort du recours commande que son auteur supporte les frais de justice (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Au surplus, des dépens seront alloués à l’autorité intimée, qui obtient gain de cause avec l’assistance d’un mandataire professionnel et qui a dû engager des frais supplémentaires pour défendre ses intérêts (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD); ceux-ci seront arrêtés conformément aux articles 10 et 11 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 (TFJDA; RSV 173.36.5.1).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité d'Ecublens, du 30 novembre 2015, est confirmée.

III. Les frais d’arrêt, par 2'000 (deux mille) francs, sont mis à la charge de X.________ SA.

IV. X.________ SA versera à la Municipalité d’Ecublens des dépens, arrêtés à 2'000 (deux mille) francs.

Lausanne, le 20 janvier 2016

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.