TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 17 septembre 2020

Composition

Mme Mélanie Pasche, présidente; Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Guillaume Vianin, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.  

 

Recourante

 

A.________, à ********, représentée par Me Alain Sauteur, avocat à Lausanne, 

  

Autorité intimée

 

Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM),  représenté par Me Denis Bettems, avocat à Lausanne,  

  

Tiers intéressés

1.

B.________, à ********,  représentée par Me Daniel Guignard, avocat à Lausanne,  

 

2.

C.________, à ********.

 

  

 

Objet

Marchés publics

 

Recours A.________ c/ décisions de l'EVAM, Etablissement vaudois d'accueil des migrants du 17 avril 2020 ne retenant pas les offres portant sur le marché public "Surveillance des foyers collectifs - lot Est" et "Surveillance des foyers collectifs - lot Ouest"

 

Vu les faits suivants:

A.                     L'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM; ci-après aussi: l'adjudicateur) a succédé le 1er janvier 2008 à la Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile (Fareas), dont les activités ont été universellement reprises par le nouvel établissement. Aux termes de l'art. 9 de la loi cantonale du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (LARA; BLV 142.21), il s'agit d'un établissement autonome de droit public doté de la personnalité juridique. Le Grand Conseil vote la subvention cantonale octroyée à l'EVAM dans le cadre du budget de l'Etat (art. 4 LARA) et le Conseil d’Etat approuve le budget et les comptes de l'EVAM (art. 5 LARA). Les missions de l'EVAM définies à l'art. 10 LARA sont l'octroi de l’assistance aux demandeurs d'asile et aux mineurs non accompagnés et l'exécution des décisions du département en charge de l'asile relatives à l'aide d’urgence aux personnes séjournant illégalement sur le territoire vaudois. Dans le cadre de la loi, l'EVAM pourvoit à sa propre organisation (art. 18 al. 1 LARA). L'EVAM a été inscrit au registre du commerce le 11 septembre 2008 comme entreprise de droit public.

B.                     La société A.________ (ci-après: la recourante) est une entreprise inscrite au registre du commerce, avec siège principal à ******** et qui a pour but toute activité commerciale et toute prestation de services dans le domaine de la protection des personnes et des biens comportant notamment la protection rapprochée, la surveillance, le gardiennage, la sécurité d'expositions et de manifestations, l'assistance en cas d'alarmes, le transport et le stockage de valeurs et de documents; exploitation d'une agence de renseignements privés comprenant l'exécution de toute investigation, recherche et enquête, y compris toute activité connexe et annexe; étude, développement et mise en œuvre de tout concept de sécurité.

La société B.________ est une entreprise également inscrite au registre du commerce avec siège à ********. Son but est d'"effectuer des services de surveillance".

Quant à la société C.________, elle est inscrite au registre du commerce et sise à ********. Son but est le suivant: "Surveillance et protection de personnes, droits, biens mobiliers et immobiliers; transport et traitement de valeurs; service d'ordre et toute autre fonction lors de manifestations".

C.                     En 2012, B.________ et A.________ avaient chacune reçu un marché public relatif à la surveillance d’établissements gérés par l'EVAM (le lot Est pour B.________ et le lot Ouest pour A.________).

Par arrêt du 23 décembre 2016 faisant suite à un recours de B.________ à l'encontre de deux décisions de l'EVAM, l'une adjugeant à C.________ la surveillance des foyers collectifs du "lot Est" et l'autre à A.________ celle des foyers collectifs du "lot Ouest", la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a annulé lesdites décisions et a retourné le dossier à l'EVAM pour nouvelle décision d'adjudication (cause MPU.2016.0018). Elle a considéré que l'appréciation du sous-critère de la formation n'était pas traçable faute d'indications suffisantes (cf. consid. 6 de l'arrêt). Par rapport au second sous-critère du recrutement, elle a également jugé que l'EVAM avait considéré à tort que C.________ remplissait toutes les exigences et qu'il avait reproché à tort le manque de certains éléments du côté de B.________ (cf. consid. 7 de l'arrêt).

A la suite de l'arrêt de renvoi du 23 décembre 2016, l'EVAM a rendu le 8 février 2017 deux nouvelles décisions et adjugé le marché pour le lot Ouest à nouveau à A.________ et celui pour le lot Est à B.________ (et non plus à C.________).

C.________ a contesté ces décisions auprès de la CDAP. Par arrêt du 9 août 2017, la Cour de céans a rejeté son recours et confirmé les décisions d'adjudication du 8 février 2017 en faveur de A.________ (pour le lot Ouest) et de B.________ (pour le lot Est) (cause MPU.2017.0007).

D.                     a) Par avis publié le 4 février 2020 sur la plateforme pour les marchés publics suisses (www.simap.ch) et le 11 février 2020 dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud, l'EVAM a lancé, dans le cadre d'une procédure ouverte soumise aux accords internationaux, un appel d'offres portant sur la mise à disposition de personnel de sécurité formé du 1er septembre 2020 au 31 août 2023.

b) L'EVAM a à nouveau divisé le marché en deux lots, le premier pour la surveillance des foyers situés à Sainte-Croix, Montagny et Ecublens, ainsi que pour divers remplacement sur d'autres sites (lot Ouest), le second couvrant les foyers de Leysin, Bex, Chablais et Epalinges, ainsi que pour divers remplacements sur d'autres sites (lot Est).

Conformément au chiffre 3.18 du dossier d'appel d'offres (ci-après: DAO), les soumissionnaires avaient l'obligation de déposer une offre pour chacun des deux lots, sans pour autant pouvoir prétendre à l'adjudication de l'ensemble du marché, puisqu'il est précisé que l'adjudicateur n'attribuera qu'un seul lot par soumissionnaire.

c) Sous le titre "Aptitudes / compétences requises", le ch. 1 du DAO mentionne ce qui suit:

"Le soumissionnaire doit posséder la ou les compétences, voire la ou les formations suivantes pour l’exécution du marché:

- Certification qualité officielle (annexe Q1).

- Capacité en personnel suffisante pour assumer l'ampleur du marché (annexe Q4).

- Expériences dans le domaine de la surveillance ainsi que de la sécurité des biens et des personnes en rapport ou équivalentes en importance et complexité avec le marché à adjuger (annexe Q8)."

d) Les critères d'adjudication et leur pondération, indiqués tels quels sous
ch. 4.7 du DAO, sont les suivants:

 

CRITERES & SOUS-CRITERES

PONDERATION

1.

Montant de l'offre en rapport avec le cahier des charges (annexe R1).

·         Coût global pour une durée d'une année 

40%

2.

Nombre, planification et disponibilité des moyens et ressources pour l'exécution du marché (annexe R6)

20%

3.

Méthode de travail pour atteindre les objectifs fixés en matière d'exécution du marché (annexe R7)

20%

4.

Répartition des tâches et des responsabilités pour l'exécution du marché (annexe R8)

10%

5

Qualification des personnes-clés désignées pour l'exécution du marché (annexe R9)

10%

 

TOTAL:

100%

 

 

 

 

Le ch. 4.8 du DAO précise encore ce qui suit:

"L'évaluation des offres se basera exclusivement sur l'offre, ainsi que sur les indications fournies par les soumissionnaires et sur les informations demandées par l'adjudicateur. L'évaluation ne se base que sur des critères annoncés aux soumissionnaires préalablement. L'évaluation des offres est placée sous la responsabilité de l'adjudicateur qui peut s'adjoindre l'aide d'un collège d'experts ou d'un comité d'évaluation. L'adjudication est attribuée à l'offre économiquement la plus avantageuse, à savoir après évaluation qualitative et/ou financière de l'offre, en adéquation avec les attentes de l'adjudicateur sous la forme de critères d'adjudication.

En cas de procédure ouverte, l'adjudicateur a décidé de:

·         Prendre en compte uniquement les points acquis avec les critères d'adjudication (annexe R), indépendamment des points acquis sur les critères d'aptitude (annexe Q). De ce fait, les critères d'aptitude ne font pas partie de la liste des critères d'adjudication et seront jugés en premier lieu pour déterminer l'aptitude minimum requise.

En cas d'égalité de points entre deux ou plusieurs soumissionnaires pressentis pour être adjudicataires, l'adjudicateur peut:

·         Départager les soumissionnaires avec des critères complémentaires tels que l'engagement du soumissionnaire en faveur de la formation et du perfectionnement professionnels ainsi que la collaboration, par voie de sous-traitance, avec de jeunes entreprises pour une partie du marché (canton de Vaud)".

Selon ch. 4.9 du DAO, le barème des notes est de 0 à 5 (0 constituant la plus mauvaise note et 5 la meilleure note). Selon l'annexe T1 incorporée au ch. 4.9 du DAO, la note 0 est attribuée lorsqu'un candidat n'a pas fourni l'information ou le document non éliminatoire demandé par rapport à un critère fixé; la note 1 correspond à "insuffisant", 2 à "partiellement suffisant", 3 à "suffisant", 4 à "bon et avantageux" et 5 à "très intéressant". Ainsi, la note 3 est attribuée à un candidat qui a fourni l'information ou le document demandé par rapport à un critère fixé et dont le contenu répond aux attentes minimales, mais qui ne présente aucun avantage particulier par rapport aux autres candidats. La note 4 est attribuée au candidat qui a fourni l'information ou le document demandé par rapport à un critère fixé, dont le contenu répond aux attentes et qui présente un minimum d'avantages particuliers par rapport aux autres candidats, ceci sans tomber dans la surqualité ou la surqualification. Enfin, la note de 5 est attribuée au candidat qui a fourni l'information ou le document demandé par rapport à un critère fixé, dont le contenu répond aux attentes avec beaucoup d'avantages particuliers par rapport aux autres candidats, ceci sans tomber dans la surqualité ou la surqualification.

Selon ch. 4.17 du DAO, l'adjudicateur écartera les offres "qui ne remplissent pas les critères d’aptitude fixés ou, en cas de notation des critères d'aptitude, les offres qui n'ont pas reçu au moins la note 2 sur l'un ou l'autre des critères d'aptitude (annexes Q), s'ils ont été fixés par l'adjudicateur en cas de procédure ouverte ou sur invitation".

e) Le tableau des éléments d'appréciation des critères d'aptitude indique plus en détail les documents requis ou les moyens d'analyse. Ledit tableau liste les trois éléments d'appréciation suivants: Organisation qualité du soumissionnaire pour satisfaire les exigences du client (annexe Q1), capacité en personnel et formation de base des personnes-clés de l'entreprise (annexe Q4), quantité et qualité des références (annexe Q8).

Le tableau des éléments d'appréciation des critères d'adjudication liste également les documents requis ou les moyens d'analyse; il expose également plus précisément les divers cas dans lesquels les notes 0 à 5 sont attribuées aux différents éléments d'appréciation.

f) La notation du prix est prévue selon la méthode T2 (cf. ch. 4.10 du DAO qui explique la méthode de calcul).

g) Un délai pour poser des questions était accordé au 17 février 2020. Le délai pour la remise des offres était fixé au 16 mars 2020.

E.                     Dans le délai imparti, cinq soumissionnaires, dont la recourante, C.________ et B.________, ont déposé une offre pour chacun des deux lots.

F.                     Par décision du 17 avril 2020, notifiée notamment à la recourante le 20 avril 2020, l'EVAM a adjugé le marché pour le lot Est à B.________. Pour ce lot, la recourante a été classée au 3ème rang avec une note finale de 4.17 contre 4.48 et 4.42 à B.________, respectivement C.________. 

Par une seconde décision du même jour, l'EVAM a adjugé le marché pour le lot Ouest à C.________. Pour ce lot, la recourante a été classé au quatrième rang avec une note finale de 4.08 contre 4.33 et 4.26 pour C.________, respectivement B.________.

G.                    a) Par un seul acte de son mandataire du 30 avril 2020, la recourante a recouru auprès de la CDAP contre les deux décisions d'adjudication de l'EVAM du 17 avril 2020. Dans un chiffre I, elle a demandé l’octroi de l'effet suspensif au recours et a formulé sur le fond les conclusions suivantes:

"Principalement:

II. Le recours est admis.

III. La décision du 17 avril 2020 adjugeant à C.________ la surveillance des foyers collectifs – lot Ouest est réformée en ce sens que le marché précité est adjugé à A.________ au prix de son offre de CHF 624'598.-.

IV. Alternativement à la conclusion III, la décision du 17 avril 2020 adjugeant à B.________ la surveillance des foyers collectifs – lot Est est réformée en ce sens que le marché précité est adjugé à A.________ au prix de son offre par CHF 624'598.

Subsidiairement:

V. Annuler les décisions de l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM) adjugeant la surveillance des foyers collectifs – lot Est à B.________ et la surveillance des foyers collectifs – lot Ouest à C.________, la cause étant renvoyée à l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM) pour nouvel appel d'offre, subsidiairement pour nouvelles décisions dans le sens des considérants. "

Dans leurs déterminations du 18 mai et 5 juin 2020, C.________ et B.________ ont conclu au rejet du recours.

Dans sa réponse du 10 juin 2020, l'autorité intimée en a fait de même.

La recourante a déposé le 26 juin 2020 une réplique par laquelle elle a maintenu ses conclusions. Les parties se sont encore prononcées par mémoires des 6 et 13 juillet 2020.

b) Tous les soumissionnaires impliqués dans la procédure se sont opposés à la consultation de leurs offres ainsi que de leurs propres pièces par les autres soumissionnaires.

c) La juge instructrice a tenu une audience d'instruction le 27 août 2020. A cette occasion, la recourante a maintenu les griefs développés à l'appui de ses écritures.

d) La cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

a) L'art. 75 let. a de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) subordonne notamment la qualité pour recourir à la condition que le recourant ait un intérêt digne de protection à ce que la décision attaquée soit annulée ou modifiée.

En matière de marchés publics, la jurisprudence du Tribunal fédéral, reprise par la CDAP, considère que le soumissionnaire évincé dispose d'un intérêt digne de protection lorsqu'il a des chances raisonnables de se voir attribuer le marché en cas d'admission de son recours. A défaut, il ne peut exister de rapport de causalité entre l'illicéité de la décision d'adjudication alléguée et le prétendu dommage. A moins que l'intérêt du soumissionnaire évincé à contester l'adjudication paraisse évident, il incombe à ce dernier de le démontrer. En outre, la simple participation du soumissionnaire à la procédure d'appel d'offres et la non-prise en considération de son offre ne sauraient à elles seules lui conférer la qualité pour agir, à défaut d'un intérêt pratique effectif à la contestation de l'adjudication (cf. ATF 141 II 307 consid. 6, traduit in: JdT 2016 I 20; 141 II 14 consid. 4, traduit in: JdT 2015 I 81; 140 I 285; ég. arrêts MPU.2019.0010 du 11 novembre 2019 consid. 1a; MPU.2019.0005 du 31 juillet 2019 consid. 1a, MPU.2018.0038 du 11 février 2018 consid. 1b et les arrêts cités).

En l'espèce, la recourante a été classée au troisième rang pour le lot Est et au quatrième rang pour le lot Ouest. Les écarts qui la séparent des adjudicataires ne sont pas importants. Une réévaluation à la hausse des notes qu'elle a obtenues aux critères 3 et 4 lui permettrait d'obtenir l'un des lots, ce à quoi elle conclut. Il convient par conséquent d'admettre sa qualité pour recourir.

b) Pour le surplus, le recours a été déposé dans les délai et formes prescrits par l'art. 10 de la loi vaudoise du 24 juin 1996 sur les marchés publics [LMP-VD; BLV 726.01] et art. 19, 20 et 79 LPA-VD). Il convient donc d'entrer en matière.

2.                      En matière de marchés publics, le pouvoir d'examen de la cour dépend de la nature des griefs invoqués. L'adjudicateur dispose d'une grande liberté d'appréciation, à tous les stades de la procédure, s'agissant notamment de l'évaluation des offres (arrêts MPU.2019.0005 du 31 juillet 2019 consid. 2; MPU.2018.0005 du 19 septembre 2018 consid. 4; MPU.2017.0001 du 9 mai 2017 consid. 2 et les arrêts cités). Il est ainsi interdit à l'autorité judiciaire de substituer son pouvoir d'appréciation à celui de l'adjudicateur, sous peine de statuer en opportunité et de violer ainsi l'art. 98 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 10 al. 3 LMP-VD. Le tribunal n'intervient qu'en cas d'abus ou d'excès du pouvoir de décision de l'adjudicateur, ce qui, en pratique, revient à exercer un contrôle restreint à l'arbitraire (ATF 141 II 353 consid. 3 et les nombreuses références citées; arrêts TF 2C_58/2018 du 29 juin 2018 consid. 5.1 et TF 2C_418/2014 du 20 août 2014 consid. 4.1). En revanche, il contrôle librement l'application des règles destinées à assurer la régularité de la procédure (ATF 141 II 353 consid. 3 et ATF 125 II 86 consid. 6; arrêts MPU.2019.0005 du 31 juillet 2019 consid. 2; MPU.2018.0005 du 19 septembre 2018 consid. 4; MPU.2017.0044 du 3 mai 2018 consid. 3b et les arrêts cités).

3.                      La recourante fait en premier lieu grief à l'autorité intimée d'avoir omis de procéder à la notation des offres selon les critères d'aptitude. Elle se plaint à cet égard d'une violation des principes d'égalité de traitement entre les soumissionnaires et de l'impartialité de la procédure.

a) L'attribution des marchés publics suppose la réalisation de conditions qui peuvent se classer dans différentes catégories. 

En premier lieu figurent les exigences qui subordonnent l'accès à la procédure. Les entreprises soumissionnaires qui ne les remplissent pas voient leur offre exclue d'emblée. Font partie de cette catégorie, les critères d'aptitude ou de qualification ("Eignungskriterien") qui servent à s'assurer que le soumissionnaire a les capacités suffisantes pour réaliser le marché (cf. art. 13 let. d de l'Accord intercantonal sur les marchés publics du 25 novembre 1994 [A-IMP; BLV 726.91]). La loi pose aussi des principes qui doivent être respectés par toutes les entreprises qui soumissionnent, sous peine d'exclusion (conditions légales). Tel est le cas notamment du respect des dispositions relatives à la protection des travailleurs et aux conditions de travail ou du respect de l'égalité de traitement entre femmes et hommes (cf. art. 11 let. e et f AIMP), indépendamment du lien entre ces exigences et l'aptitude de l'entreprise à réaliser le marché (Galli/Moser/Lang/Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3e éd., 2013, n. 582 p. 250 s.). 

En second lieu interviennent les exigences relatives à l'évaluation des offres. Il s'agit des critères d'adjudication ou d'attribution ("Wettbewerbs-" ou "Zuschlagskriterien"; cf. Beat Messerli, Der Planungs- und Gesamtleistungswettbewerb im öffentlichen Beschaffungsrecht, 2e éd., 2007, p. 107). Ces critères se rapportent en principe directement à la prestation requise et indiquent au soumissionnaire comment l'offre économiquement la plus avantageuse sera évaluée et choisie (ATF 129 I 313 consid. 8.1; voir aussi Olivier Rodondi, Les critères d'aptitude et les critères d'adjudication dans les procédures de marchés publics, RDAF 2001 I 387, p. 394 s.). La non-réalisation d'un critère d'adjudication n'est pas éliminatoire, mais peut être compensée par la pondération avec d'autres critères d'adjudication (cf. ATF 140 I 285 consid. 5.1 et 139 II 489 consid. 2.2.1 et 2.2.4).

Il n'est par principe pas prohibé de prendre en considération les mêmes critères tant au stade de l'examen de l'aptitude qu'à celui de l'adjudication, pour autant que ces critères puissent faire l'objet d'une certaine gradation. Dans un tel cas de figure, le respect d'un seuil minimum vaudrait en effet critère d'aptitude, tandis que le dépassement (graduel) de cette exigence minimale serait évalué comme un critère d'adjudication (cf. ATF 139 II 489 consid. 2.2.4).

b) En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que la recourante soutient (ou a tout le moins soutenait dans ses écritures initiales), l'autorité intimée a bien évalué et noté les critères d'aptitude. Elle s'est donc bien conformée aux prescriptions du DAO. L'autorité intimée n'a certes pas communiqué aux soumissionnaires les tableaux de notation relatifs aux critères d'aptitude avant la présente procédure. Cette absence de communication n'a toutefois causé aucun préjudice à la recourante. Il y a lieu de rappeler que l'aptitude de cette dernière à exécuter le marché n'a jamais été remise en cause et que les points obtenus dans le cadre de l'appréciation des critères d'aptitude n'entraient pas en compte dans la notation finale (ch. 4.8 DAO), ce que l'intéressée ne conteste pas. Le DAO ne prévoyait du reste pas de décision séparée sur les critères d'aptitude, sauf pour le cas où une offre ne les remplissait pas (ch. 4.17 DAO), ce qui n'a pas été le cas en l'espèce. On ne saurait dès lors reprocher à l'autorité intimée une quelconque violation de son obligation de motiver.

Quant à l'aptitude des adjudicataires, aucun élément ne permet de la contester. En particulier, l'examen par la cour de leurs offres conduit à confirmer la solidité des références présentées et leur caractère topique au vu du marché en cause. En comparaison, A.________, hormis le mandat en cours pour le compte de l'EVAM, n'a fait état que de références de moindre complexité et sans lien direct avec le marché. Ainsi, s'il fallait douter de l'aptitude d'un des soumissionnaires, ce serait plutôt de celle de la recourante.

Mal fondé, ce grief doit être écarté.

4.                      La recourante critique en outre l'appréciation du critère 3 "Méthodes de travail pour atteindre les objectifs fixés en matière d'exécution du marché" (annexe R7). Elle se plaint d'un manque de traçabilité de la notation. Elle estime qu'elle aurait dû se voir attribuer la note maximale de 5.

a) Le principe de transparence, consacré notamment à l'art. 1 al. 3 let. c
A-IMP, impose au pouvoir adjudicateur de fournir toute information utile aux fournisseurs potentiels, afin que ceux-ci puissent présenter leurs offres en connaissance de cause (Etienne Poltier, op. cit., p. 161). En particulier, l'adjudicateur doit énumérer par avance et dans l’ordre d'importance tous les critères pris en considération pour l'évaluation des soumissions; il est également tenu d'indiquer la pondération des critères retenus (ATF 125 II 86 consid. 7c; arrêts MPU.2016.0020 du 4 novembre 2016 consid. 3a; MPU.2014.0016 du 26 août 2014 consid. 4b; MPU.2012.0005 du 17 juillet 2012 consid. 2b et les arrêts cités).

Le principe de transparence n'exige en revanche pas la communication préalable des échelles de notation ou méthodes d'évaluation des critères d'adjudication (arrêts MPU.2018.0018 du 26 novembre 2018 consid. 3a; MPU.2017.0044 du 3 mai 2018 consid. 5a/aa; MPU.2017.0024 du 27 mars 2018 consid. 3c et les références citées). Elles doivent néanmoins être obligatoirement arrêtées avant le retour des offres (art. 37 al. 4 du règlement vaudois d'application de la loi du 24 juin 1996 sur les marchés publics [RLMP-VD; BLV 726.01.1]), pour prévenir d'éventuelles manipulations par le pouvoir adjudicateur (arrêt MPU.2016.0020 du 4 novembre 2016 consid. 3a).

b) En l'espèce, la recourante a obtenu pour le critère 3 la note de 3, B.________ la note de 4 et C.________ la note de 5. La notation est identique pour les deux lots.

Il n'est pas contesté que l'annexe R7 n'indiquait pas les objectifs à atteindre. Dans le cadre des questions-réponses, à la requête d'un des soumissionnaires, qui s'étonnait de cette absence, les précisions suivantes ont toutefois été fournies sur la plateforme SIMAP:

"Les objectifs sur lesquels nous souhaitons des explications des méthodes de travail envisagées sont les suivants (pour les détails, merci de vous référer au cahier des charges):

-  Contrôle d'accès

-  Contrôle intérieur

-  Gestion des situations particulières"

La recourante était ainsi parfaitement à même de comprendre les exigences requises et d'y répondre.

S'agissant des modalités de la réponse, l'annexe R7 relevait:

"- Maximum 1 page A4 recto par réponse.

- D'éventuelles copies d'un système de management de projet, de schémas de processus de travail ou d'exemples de processus de travail, tirés de plans d'assurance qualité d'autres projets, peuvent être jointes aux réponses.

- Chaque annexe doit porter la mention R7, le nom ou la raison sociale du soumissionnaire et l'intitulé de la question."

L'annexe R relative aux éléments d'appréciation des critères d'adjudication, dont les soumissionnaires ont eu connaissance avant le délai de dépôt des offres, donnait également quelques renseignements complémentaires sur ce qui était attendu. Elle permettait en particulier de comprendre que la qualité du système de management présenté, respectivement son adéquation aux exigences et contraintes du marché, aurait un rôle prépondérant dans l'évaluation et que les notes de 4 et de 5 ne seraient attribuées que pour le cas où une copie d'un exemple (sommaire, pour se voir attribuer la note de 4, et complet, pour avoir la note de 5) était présentée.

Dans sa réponse, l'autorité intimée a exposé les éléments pris en considération par les membres de la commission pour fonder leur évaluation. Ainsi, s'agissant de l'objectif n° 1, ils ont constaté que les moyens spécifiques à l'accomplissement de la mission n'étaient pas détaillés et ne permettaient pas à l'EVAM de vérifier et comprendre par quels moyens concrets la recourante entendait atteindre l'objectif en question, sinon par une bonne formation, un recrutement adéquat et le respect des consignes. C.________ avait quant à elle intégré des aspects supplémentaires, et sa réponse était beaucoup plus détaillée et surtout plus centrée sur l'objectif spécifique. S'agissant de l'objectif n° 2, la recourante s'était limitée à énumérer les principes de base d'un bon management de ses collaborateurs, sans répondre cependant aux problématiques spécifiques qu'ils pourraient rencontrer dans l'accomplissement de ce deuxième objectif. B.________ avait quant à elle donné des réponses notamment sur la façon dont la qualité des prestations fournies était contrôlée; quant à C.________, elle avait notamment clairement indiqué les différentes mesures nécessaires à l'intérieur de chaque bâtiment. S'agissant enfin de l'objectif n° 3, l'autorité intimée a relevé que la recourante n'avait donné aucun exemple d'événement de grande envergure et avait à nouveau répondu à ce type de situation par la formation, sans se prononcer sur le niveau de collaboration avec l'EVAM dans le traitement de ces situations, ni présenté les outils. B.________ avait quant à elle exposé que les processus à suivre étaient décrits de manière détaillée dans des consignes spécifiques validées par l'EVAM; la formation prévoyait en outre des mises en situation sur la base desdites procédures. Quant à C.________, elle avait identifié quatre niveaux de risques, et y avait attribué des traitements spécifiques; elle avait également prévu un référentiel établi en collaboration avec l'EVAM et accessible sur le terrain. Les actions à mener étaient répertoriées et consultables en tout temps par le mandant. Quant aux annexes, l'autorité intimée a exposé que la recourante décrivait la plupart des modules de son concept de formation, et indiquait le nombre d'heures consacrées à l'apprentissage. Toutefois, le document "diagramme de phase" ne démontrait pas l'existence d'une démarche qualité efficace, car les éléments de contrôle et d'amélioration n'étaient pas présentés. Quant à la liste des procédures, elle n'était pas complète. B.________, quant à elle, citait plusieurs procédures de son système qualité, sans être exhaustive. Toutefois, les procédures choisies étaient correctement détaillées et concernaient également des actions de contrôle et de qualité. Enfin, C.________ avait fourni quatre annexes, et présenté des documents complets, pertinents, et en parfaite adéquation avec les exigences et contraintes du marché. Sur la base de ces différents éléments, les évaluateurs ont estimé que l'offre de C.________ était la meilleure, que celle de B.________ était légèrement moins bonne et que celle de la recourante était la plus faible.

L'examen par la cour des offres des adjudicataires et de la recourante, plus précisément des réponses données à l'annexe R7, confirme les constats de l'autorité intimée et les différences qu'elle a mises en exergue. L'évaluation du critère 3 apparaît dès lors justifiée ou à tout le moins pas arbitraire. Le barème choisi autorisait en effet l'autorité intimée à marquer des différences entre les offres qui répondaient aux attentes, en attribuant de meilleures notes à celles qui présentaient des avantages particuliers par rapport aux autres. C'est en vain par ailleurs que la recourante se prévaut du fait qu'elle met en œuvre toutes les procédures faisant l'objet de l'annexe R7 depuis une dizaine d'années dans le cadre de la surveillance des foyers collectifs. En vertu du principe de l'intangibilité des offres, une offre ne doit s'apprécier que sur la seule base du dossier remis (ATF 141 II 353 consid. 8.2.2 et les références citées). Le chiffre 4.8 du DAO le rappelait expressément.

S'agissant enfin de la prétendue absence de traçabilité de la notation, il est vrai que l'annexe R est rédigée en termes généraux. La nature du critère en question ne se prêtait toutefois pas à une échelle de notation plus détaillée, les réponses des soumissionnaires étant difficiles à anticiper. Par ailleurs, comme on l'a vu, la différence entre les soumissionnaires s'est faite sur la qualité des systèmes de management présentés, élément qui ressortait clairement de l'annexe R. On peut dès lors exclure tout risque de manipulation et le principe de transparence ne saurait être considéré comme violé.

5.                      La recourante conteste enfin l'appréciation du critère 4 "Répartition des tâches et des responsabilités pour l'exécution du marché" (annexe R8) qu'elle estime arbitraire. Elle soutient qu'elle aurait dû obtenir la note maximale de 5. Elle se plaint par ailleurs à nouveau d'un manque de traçabilité de la notation.

Pour ce critère, la recourante a obtenu la note de 4; B.________ et C.________, pour leur part, se sont vu attribuer la note de 5. La notation est identique pour les deux lots.

Selon l'annexe R8, les soumissionnaires devaient fournir l'organigramme opérationnel prévu pour l'exécution du marché. Cet organigramme devait être en adéquation avec les exigences et objectifs du marché, mais également avec l'organisation de l'adjudicateur. Il devait également faire apparaître clairement les noms des principaux intervenants (personnes-clés), la répartition des tâches et des responsabilités, ainsi que les liens hiérarchiques.

Comme l'autorité intimée l'a souligné dans sa réponse, l'examen des annexes produites permet de constater que les organigrammes des adjudicataires sont plus clairs et plus détaillés que celui de la recourante. En particulier, C.________ a exposé avec particulièrement de soin les tâches et responsabilités de chacun, ainsi que les liens hiérarchiques. Quant à B.________, elle a décrit avec davantage de détails les tâches confiées à chaque intervenant. Pour ce critère également, la différence de notation entre la recourante et les adjudicataires se justifie par conséquent par des éléments objectifs. A tout le moins, l'appréciation ne saurait être qualifiée d'arbitraire. C'est par ailleurs à nouveau en vain que la recourante se prévaut du fait qu'elle est en place et qu'elle donne pleine et entière satisfaction au pouvoir adjudicateur. Comme on l'a déjà indiqué, une offre ne doit s'apprécier que sur la seule base du dossier remis (cf. supra consid. 4b).

S'agissant de la prétendue absence de traçabilité de la notation, l'annexe R est sur ce point aussi rédigée en termes généraux. Elle permet néanmoins de comprendre que la différence entre la note de 4 et de 5 est fonction de la clarté des informations ressortant de l'organigramme fourni.

On relèvera enfin que de toute manière la recourante, même avec une note de 5 sur le critère 4, n'obtiendrait pas le marché.

6.                      Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées.

Les frais de justice, arrêtés à 10'000 fr. compte tenu de la valeur du marché (art. 3 al. 1 du Tarif cantonal du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative - TFJDA; BLV 173.36.5.1), sont mis à la charge de la recourante, qui succombe (cf. art. 49 LPA-VD).

La recourante devra par ailleurs verser à l'autorité intimée, ainsi qu'à B.________, qui ont agi par l'intermédiaire de mandataires professionnels, des indemnités de dépens de 3'000 fr., respectivement de 2'000 fr., compte tenu notamment du travail effectué (art. 55 LPA-VD; art. 10 et 11 TFJDA). C.________, qui n'a pas fait appel à un avocat, n'a pas droit à des dépens.


Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      Les décisions d'adjudication rendues le 17 avril 2020 par l'EVAM en faveur de B.________ (lot Est) et de C.________ (lot Ouest) sont confirmées.

III.                    Les frais de justice par 10'000 (dix mille) francs sont mis à la charge de A.________.

IV.                    A.________ versera à l'EVAM une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.

V.                     A.________ versera à B.________ une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 17 septembre 2020

 

La présidente:                                                                                           Le greffier:         



 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.