TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 30 avril 2024

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Guillaume Vianin et M. Raphaël Gani, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

Recourante

A.________, à ********,

Autorité intimée

Municipalité de Payerne, à Payerne

Tierces intéressées	1.	B.________, à ********,
	2.	C.________, à ********,
	3.	D.________, à ********,

Objet	Taxis
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Payerne du 17 octobre 2024 (attribution d'une concession de taxi).

Vu les faits suivants:

A. A.________ a pour but l'exploitation d'une entreprise de taxis. E.________ en est l'associé gérant au bénéfice de la signature individuelle. Il est titulaire d'autorisations cantonales d'entreprise de transport de personnes à titre professionnel et de chauffeur.

B. a) Début septembre 2024, la Municipalité de Payerne a lancé une procédure d'appel d'offres sur invitation portant sur l'attribution des nouvelles concessions communales de taxi – individuelles et collectives – avec permis de stationnement sur le domaine public. Les quatre entreprises détentrices des anciennes autorisations A, dont A.________, ont été invitées à déposer une candidature.

b) Selon le dossier d'appel d'offres, les candidats à l'octroi des concessions collectives devaient fournir les documents suivants (cf. p. 2): "extrait du casier judiciaire; extrait du registre du commerce; extrait de l'Office des poursuites; copie des permis de circulation de tous les véhicules de l'entreprise; copie du permis de circulation, ou si achat prévu à partir du 1^er janvier 2025, l'offre sans engagement de l'achat d'un véhicule ou d'un leasing pour un véhicule avec max 118 gr/km de CO2; copie du contrat de travail type; attestation de la caisse de compensation prouvant le paiement des assurances sociales".

Les critères d'adjudication (ou critères d'évaluation) étaient définis au chiffre 4.6 du dossier d'appel d'offres, dont la teneur est la suivante.

*CRITERES d'évaluation pour l'octroi de concessions pour des compagnies*	*Pondération*
Le directeur peut justifier d'une activité de sa compagnie de plusieurs années dans le territoire de l'arrondissement.	3
Le casier judiciaire du directeur de la compagnie est vierge de toute inscription.	3
Le directeur de la compagnie peut démontrer qu'il n'a pas fait l'objet d'une mesure administrative ou d'une condamnation rendue par la Commission de police ou de toute autre autorité de compétence identique, en lien avec le Règlement concernant le service des taxis ou les présentes prescriptions d'application, durant les 5 dernières années.	2
La situation financière du directeur de la compagnie n'est pas obérée, soit le montant de ses poursuites ou actes de défauts de biens est inférieur à Fr. 5'000.-.	2
Le directeur de la compagnie peut attester que les véhicules sont récents.	1
Le directeur de la compagnie peut attester que les véhicules sont écologiques.	1
Le directeur de la compagnie peut attester d'une bonne politique patronale (notamment: salaire minimum, égalité entre hommes et femmes, formation).	1

Il était encore précisé qu'une offre déposée ne pouvait pas être modifiée ou complétée après le délai de dépôt fixé par l'adjudicateur (cf. dossier d'appel d'offres, ch. 4.9).

c) Dans le délai au 30 septembre 2024 imparti, les quatre entreprises invitées pour l'attribution des concessions collectives ont déposé une candidature. Le dossier de A.________ ne comportait toutefois pas l'extrait du casier judiciaire demandé. Celui-ci, établi le 10 octobre 2024, n'a été produit que le 11 octobre 2024. Il fait état de trois condamnations pour détournement de valeurs patrimoniales mises sous main de la justice prononcées à l'encontre de E.________.

C. Par décision du 17 octobre 2024, la Municipalité de Payerne a attribué les trois concessions collectives mises en soumission à B.________, C.________ et D.________, qui ont obtenu respectivement 17, 16 et 13 points contre 10 points pour A.________, arrivée en 4^ème position.

D. Le 9 novembre 2024 (date du cachet postal), A.________, candidate évincée, a contesté cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant implicitement à ce qu'une concession collective lui soit attribuée. Elle dénonce pour l'essentiel une situation de quasi-monopole, soulignant que les trois entreprises concessionnaires appartiennent à la même personne, en l'occurrence F.________. Elle reproche également à ce dernier de ne pas maîtriser le français, contrairement aux exigences de la règlementation communale.

Dans sa réponse du 12 décembre 2024, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours. Dans leurs déterminations du 13 décembre 2024, les tierces intéressées en ont fait de même.

La recourante a déposé un mémoire complémentaire le 3 janvier 2025, dans lequel elle a complété son argumentation. L'autorité intimée s'est déterminée sur cette écriture le 21 janvier 2025. Les tierces intéressées n'ont pas déposé de nouvelles déterminations.

La recourante s'est encore exprimée le 26 février 2025.

Considérant en droit:

1. Dirigé contre une décision qui n'est pas susceptible de recours devant une autre autorité (cf. arrêts MPU.2024.0025 du 6 janvier 2025 consid. 1b; GE.2024.0012 du 4 septembre 2024 consid. 1b) et déposé par la destinataire de la décision, qui est directement atteinte par celle-ci, dans le délai légal, le recours satisfait en outre les autres exigences formelles posées par la loi (cf. art. 75, 92, 95, 96 et 99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Il convient donc d'entrer en matière.

2. Le litige porte sur le refus de l'autorité intimée d'octroyer à la recourante une concession collective de taxi à la suite de la procédure d'appel d'offres qu'elle a mise en oeuvre.

3. Avant d'examiner les griefs de la recourante, il convient de rappeler au préalable quelques considérations générales.

a) Aux termes de l'art. 74a de la loi vaudoise du 31 mai 2005 sur l'exercice des activités économiques (LEAE; BLV 930.01), les communes ou associations de communes définissent pour leur territoire les modalités de l'utilisation accrue du domaine public par les taxis (al. 1); est considéré comme taxi, l'activité de transport de personnes à titre professionnel ayant obtenu une autorisation cantonale qui bénéficie d'une autorisation communale permettant un usage accru du domaine public (al. 2); les communes ou associations de communes autorisent l'activité de taxi sur leur territoire aux seuls chauffeurs et entreprises de transport de personnes à titre professionnel disposant d'une autorisation cantonale qui satisfont aux conditions minimales suivantes: a. ils offrent une complémentarité en matière de service public; b. ils prennent part à un service de piquet 24/24 et 7/7; c. ils sont affiliés à un seul diffuseur de courses, le cas échéant désigné par l'autorité communale, si le règlement communal le prévoit (al. 3); elles peuvent limiter le nombre total d'autorisations délivrées pour leur territoire au regard des exigences d'une bonne gestion du domaine public (al. 4); le règlement communal ou intercommunal détermine notamment le montant de la taxe qui peut être prélevée (al. 5); outre l'usage accru du domaine public, les taxis autorisés peuvent prétendre à l'utilisation de l'enseigne "taxi"; seuls les taxis peuvent prétendre au droit de sillonner les rues à la recherche de clients et de prendre en charge ceux qui les hèlent si le règlement communal le prévoit (al. 6)

b) En application de cette disposition, le Conseil communal de Payerne a adopté le 25 janvier 2024 un règlement communal concernant le service des taxis (ci-après: RST). Ce règlement règle la question des concessions communales à ses art. 5 à 7, qui ont la teneur suivante:

"Article 5 – Droit d'usage accru du domaine public

1. Pour bénéficier de l'usage accru du domaine public dans la Commune de Payerne, il faut obtenir une concession de taxi.

2. Les concessions sont délivrées par la Municipalité aux entreprises individuelles ou collectives. Elles donnent le droit d'obtenir un ou plusieurs permis de stationnement.

3. Le nombre maximal de permis de stationnement est fixé par la Municipalité dans les prescriptions d'application du présent règlement, en vue d'assurer un bon fonctionnement du service de taxis, par une utilisation optimale du domaine public, et en vue de garantir la sécurité publique. La Municipalité ne délivre pas de nouvelle concession tant que le nombre de permis de stationnement déjà délivrés est égal au nombre maximal déterminé.

4. La concession donne le droit de procéder au transport de personnes, avec permis de stationnement concédé sur les emplacements du domaine public désignés à cet effet par la Municipalité, d'utiliser l'enseigne « taxi » et d'emprunter les voies réservées aux bus conformément à l'article 74b de l'OSR et qui sont spécifiquement ouvertes à la circulation des taxis.

Article 6 – Procédure d'appel d'offres

1. L'attribution des concessions est soumise à une procédure d'appel d'offres au sens de l'article 2 al. 7 LMI.

2. La procédure se déroule selon les principes de la non-discrimination, de la transparence et de l'égalité de traitement.

3. Les concessions sont délivrées pour une période déterminée.

4. A l'échéance de cette période, l'attribution des concessions est soumise à une nouvelle procédure d'appel d'offres.

Article 7 – Intransmissibilité et conditions d'usage

1. Les concessions sont intransmissibles.

2. Les titulaires d'une concession sont tenus de respecter les conditions imposées par cette dernière."

Les prescriptions d'application du RST (ci-après: PARST) adoptées le 17 mai 2024 par la municipalité apportent les précisions suivantes sur la procédure d'appel d'offres prévue pour l'attribution des concessions communales:

"Article 8 – Principes de la procédure

¹ Lors de la procédure d'appel d'offres, les candidats à l'octroi de concessions pour des compagnies sont sélectionnés, en plus des autorisations légalement obligatoires, sur la base des critères de l'art. 9 définis ci-dessous. Les candidats à une concession individuelle sont quant à eux sélectionnés sur la base de critères définis à l'art. 10 des présentes prescriptions.

² Les critères sont mentionnés dans le texte de publication pour la mise au concours et peuvent inclure des éléments supplémentaires à ceux définis aux articles 9 et 10 des présentes prescriptions.

³ Les critères d'aptitudes et d'évaluation doivent permettre de sélectionner les candidats dans l'intérêt général, en vue d'assurer un service public de qualité tout en garantissant la plus grande transparence possible.

Article 9 – Principaux critères d'évaluation pour l'octroi de concessions pour des compagnies

Critères	Facteur de pondération	Points
Le casier judiciaire du directeur de la compagnie est vierge de toute inscription.	3	1 = oui 0 = non
Le directeur peut justifier d'une activité de sa compagnie de plusieurs années dans le territoire de l'arrondissement.	3	1 = de 1 à 5 ans 2= de 6 à 10 ans 3 = de 11 et plus
Le directeur de la compagnie peut démontrer qu'il n'a pas fait l'objet d'une mesure administrative ou d'une condamnation rendue par la Commission de police ou de toute autre autorité de compétence identique, en lien avec le Règlement concernant le service des taxis ou les présentes prescriptions d'application, durant les 5 dernières années.	2	2 = pas de mesure 1 = mesure légère (mise en garde ou avertissement) 0 = autres mesures et/ou décision rendue par la Commission de police
La situation financière du directeur de la compagnie n'est pas obérée, soit le montant de ses poursuites ou actes de défauts de biens est inférieur à Fr. 5'000.-	2	1 = oui 0 = non
Le directeur de la compagnie peut attester que les véhicules sont récents.	1	1 = si 50% des véhicules ont moins de 5 ans
Le directeur de la compagnie peut attester que les véhicules sont écologiques	1	1 = si par exemple l'ensemble des véhicules est hybride 2 = si par exemple l'ensemble des véhicules est électrique
Le directeur de la compagnie peut attester d'une bonne politique patronale (notamment : salaire minimum, égalité entre homme et femme, formation).	2	1 = oui 0 = non

[...]"

c) L'art. 2 al. 7 de la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI; RS 943.02), auquel le RST se réfère, prévoit que la transmission de l’exploitation d’un monopole cantonal ou communal à des entreprises privées doit faire l’objet d’un appel d’offres et ne peut discriminer des personnes ayant leur établissement ou leur siège en Suisse.

Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de préciser que cette disposition ne vise pas à imposer le respect de toutes les obligations du droit des marchés publics en matière d'appel d'offres portant sur le transfert d'une concession de monopole cantonal ou communal, mais à permettre aux autorités compétentes de s'en inspirer, dans le respect des particularités propres aux activités monopolistiques (cf. ATF 143 II 598 consid. 4.1.2; 143 II 120 consid. 6.3.1 s.; 135 II 49 consid. 4.1), les règles d'attribution des marchés publics pouvant être appliquées par analogie (cf. ATF 143 II 120 consid. 6.3.1).

En matière de marchés publics, le pouvoir d'examen de la cour dépend de la nature des griefs invoqués. L'adjudicateur dispose d'une grande liberté d'appréciation, à tous les stades de la procédure, s'agissant notamment de l'évaluation des offres. Il est ainsi interdit à l'autorité judiciaire de substituer son pouvoir d'appréciation à celui de l'adjudicateur, sous peine de statuer en opportunité et de violer ainsi les art. 56 al. 4 de l'Accord intercantonal du 15 novembre 2019 sur les marchés publics (A-IMP; BLV 726.91) et 98 LPA-VD. Le tribunal n'intervient qu'en cas d'abus ou d'excès du pouvoir d’appréciation de l'adjudicateur, ce qui, en pratique, revient à exercer un contrôle restreint à l'arbitraire. En revanche, il contrôle librement l'application des règles destinées à assurer la régularité de la procédure (cf., entre autres, arrêt MPU.2024.0002 du 3 juillet 2024 consid. 3 et les références, en particulier ATF 141 II 353 consid. 3).

4. La recourante dénonce une situation de quasi-monopole, relevant que les trois entreprises qui ont obtenu une concession collective appartiennent toutes à F.________. Elle se plaint d'une violation du principe de non-discrimination et de l'art. 1 al. 3 PARST, qui prévoit que chaque entreprise collective ne peut disposer que d'une concession avec permis de stationnement.

Le RST définit à son art. 3 ch. 4 l'entreprise collective de taxis comme étant celle exploitée par une personne physique ou morale qui emploie un ou plusieurs chauffeur(s) en qualité de salarié et qui dispose d'au moins deux véhicules immatriculés séparément. Si en l'occurrence B.________, C.________ et D.________ sont détenues par la même personne, il n'en demeure pas moins qu'elles constituent des entités distinctes, qui disposent de leurs propres véhicules et chauffeurs, comme leurs dossiers de candidature en attestent. Elles entrent dès lors chacune dans la notion d'"entreprise collective de taxi" au sens de la règlementation communale. Elles sont du reste actuellement toutes au bénéfice d'une ancienne autorisation A.

L'autorité intimée n'avait dès lors pas à traiter ces trois entreprises comme une seule, comme la recourante l'aurait voulu. L'identité de leur actionnaire importe à cet égard peu.

On relève encore que, selon les indications ressortant du registre du commerce, F.________ a acquis les capitaux sociaux de B.________, C.________ et D.________ entre octobre 2018 et novembre 2019, soit plusieurs années avant l'entrée en vigueur de la nouvelle règlementation communale sur le service des taxis. On peut dès lors exclure une démarche abusive de sa part pour obtenir le maximum de concessions avec permis de stationnement. Comme l'autorité intimée le souligne, ces acquisitions relèvent de la liberté économique.

Mal fondé, ce grief doit être écarté.

5. La recourante affirme également que F.________ ne remplirait pas les conditions de l'art. 8 RST, faute de maîtriser suffisamment le français.

Ces affirmations ne reposent que sur des soupçons, qui ne sont aucunement fondés. Quoi qu'il en soit, comme l'autorité intimée le relève, l'art. 8 RST ne concerne pas les concessions avec permis de stationnement, qui sont ici seules litigieuses, mais les autorisations de conduire un taxi. La maîtrise du français n'est par ailleurs pas mentionnée à l'art. 9 PARST comme critère d'évaluation pour l'octroi des concessions collectives. Il ne figurait pas non plus dans les critères énumérés dans l'appel d'offres.

Mal fondé, ce grief doit également être écarté.

6. La recourante critique en outre la note de 0 qu'elle a obtenue pour le critère d'évaluation en lien avec le casier judiciaire. Elle explique que, lors du dépôt de son dossier de candidature, on lui aurait en effet indiqué que l'extrait du casier judiciaire n'était pas nécessaire. Ce n'est que deux jours plus tard qu'on lui aurait demandé de produire malgré tout ce document. Elle l'aurait alors commandé le même jour et transmis à l'autorité intimée aussitôt reçu.

Il est possible qu'il y ait eu un malentendu lorsque la recourante a déposé son dossier de candidature au greffe municipal le dernier jour du délai. L'autorité intimée ne l'exclut du reste pas. La recourante ne pouvait toutefois pas ignorer qu'un extrait du casier judiciaire était requis. Cette exigence ressortait en effet expressément du dossier d'appel d'offres. Or, comme elle le reconnaît, elle n'avait à ce moment-là même pas commandé cette pièce. On ne saurait dès lors faire grief à l'autorité intimée de ne pas avoir tenu compte dans l'évaluation de l'extrait du casier judiciaire produit plusieurs jours plus tard. Elle était même tenue de le faire, sous peine de violation du principe de l'intangibilité des offres, comme le ch. 4.9 du dossier d'appel l'offres le rappelait.

A cela s'ajoute que, de toute manière, le casier judiciaire de E.________ n'est pas vierge de toute inscription. Ainsi, même si ce document avait été pris en compte, la recourante aurait obtenu la note de 0 sur ce critère.

Mal fondé, ce grief doit aussi être écarté.

7. La recourante ne conteste pour le reste pas l'évaluation des autres critères d'évaluation.

8. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD). L'allocation de dépens n'entre par ailleurs pas en considération, ni l'autorité intimée ni les tierces intéressées n'ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD a contrario; art. 10 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1] a contrario).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité de Payerne du 17 octobre 2024 est confirmée.

III. Les frais de justice, par 1'500 (mille cinq cents) francs, sont mis à la charge de A.________.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 30 avril 2025

La présidente: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure ainsi qu'à la Commission de la concurrence (COMCO).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.