TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 10 octobre 2025

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Raphaël Gani, juge, et M. Etienne Poltier, juge suppléant; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Alain ALBERINI et Me Matthieu SEYDOUX, avocats à Lausanne,

Autorités intimées

Association cantonale vaudoise des ambulanciers et techniciens-ambulanciers (ACVA),

Association vaudoise des ambulances privées (AVAP),

Association des responsables d'exploitation des services d'ambulances vaudois (ARESA),

toutes trois représentées par Me Jean-Baptiste VAUDAN, avocat à Martigny,

Autorité concernée

Direction générale de la santé (DGS), à Lausanne,

Tierce intéressée

B.________, ********, représentée par Me Boris HEINZER, avocat à Lausanne.

Objet	Marchés publics
	Recours A.________ c/ "décision" de l'Association cantonale vaudoise des ambulanciers et techniciens-ambulanciers (ACVA), de l'Association vaudoise des ambulances privées (AVAP) et de l'Association des responsables d'exploitation des services d'ambulances vaudois (ARESA) du 30 avril 2025 (sélection du prestataire de formation continue 2026).

Vu les faits suivants:

A. Le litige ici en cause a trait à la formation continue des ambulanciers.

A cet égard, la profession d'ambulancier est régie par la loi vaudoise du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP; BLV 800.01), plus particulièrement à son art. 129. A ce titre, l'ambulancier est tenu par une obligation de formation continue, régie par l'art. 78a LSP. A teneur de cette disposition, il s'agit pour le professionnel de la santé de mettre à jour ses connaissances et les compétences nécessaires au bon exercice de sa profession (al. 1). Le Conseil d'Etat définit le minimum exigé en la matière; il peut "confier l'organisation de la formation aux associations et organisations professionnelles" (al. 2). Par ailleurs, l'art. 33 du règlement du Conseil d'Etat du 9 mai 2018 sur les urgences préhospitalières et le transport des patients (RUPH; BLV 810.81.1) confirme l'obligation de formation continue des ambulanciers et autres professionnels impliqués dans le domaine des urgences préhospitalières. En outre, l'art. 10 du règlement du Conseil d'Etat sur l'exercice des professions de la santé (REPS; BLV 811.01.1) règle de manière générale la formation continue des professionnels de la santé; cette disposition précise la portée de l'art. 78a LSP (al. 1); elle ajoute, à son al. 2, ce qui suit:

"Elle est en principe assurée par la participation aux programmes mis sur pied par les écoles et les associations professionnelles. Elle peut revêtir d'autres formes."

Cette disposition ajoute encore que le service est habilité à procéder à des contrôles à cet égard (al. 3), la législation fédérale étant au surplus réservée (al. 4).

B. Le service compétent a adopté diverses directives pour concrétiser les exigences de formation continue applicables aux ambulanciers (voir Directive formation continue de janvier 2017 par exemple, et celle entrée en vigueur le 1^er janvier 2022, mentionnée plus loin). A teneur de ces directives, les ambulanciers doivent suivre un minimum de formation continue de 40 heures par année civile en lien avec l'activité préhospitalière; elles précisent également que ces exigences de formation continue peuvent faire l'objet d'un contrôle du service compétent.

La directive de 2017 prévoyait en outre expressément un socle commun de "16 heures à B.________ (FC 01+FC vaudoise à choix)"; on reviendra plus loin sur la teneur de la directive de 2022.

C. Pour la période de 2020 à 2021, la Direction générale de la santé (DGS) a conclu avec l'Association "B.________" (ci-après: B.________) un contrat de prestations pluriannuel. La mission subventionnée en cause consiste à assurer la formation continue du personnel régulier vaudois des services d'urgence du dispositif préhospitalier et réaliser des mandats ponctuels dans le domaine des urgences préhospitalières (ce contrat, signé le 15 juin 2020, porte sur la période courant du 1^er janvier 2020 au 31 décembre 2021). Il a pour objet de formaliser "la délégation à l'institution d'une ou plusieurs tâches de santé publique [...] il fixe également le cadre de la subvention versée par la DGS pour la réalisation de cette-ces tâche-s" (art. 1.1 de ce contrat). Au chiffre 2.1, le contrat mentionne les missions confiées, en l'occurrence notamment: "Assurer la formation continue du personnel des services d'urgence du dispositif préhospitalier selon les directives de la DGS" (au regard de cette mission figure la précision qu'il s'agit de dispenser deux jours de formation par année et par personne). Au chiffre 2.4 (sous la note marginale "Organisation et accessibilité des prestations"), le contrat prévoit que les prestations subventionnées fournies par l'institution doivent, sauf raison objective, être accessibles à l'ensemble de la population du canton. Au surplus, la DGS fixe sa contribution financière aux prestations de l'institution conformément à des règles posées dans les avenants annuels conclus avec elle. Il découle de ces avenants et des budgets déposés par B.________ pour les années correspondantes que la DGS couvrait la presque totalité du coût de la formation continue vaudoise dispensée par cette école par le versement d'une subvention annuelle de 478'000 francs.

D. Par lettre du 29 avril 2021, la DGS, s'adressant aux responsables d'exploitation des services d'ambulances du canton, les a informés de l'adoption d'une nouvelle directive destinée à entrer en vigueur le 1^er janvier 2022 portant sur la formation continue des professions concernées. Ce courrier précise que la nouvelle directive a été proposée par les associations professionnelles vaudoises et qu'elle a reçu le préavis positif de la Commission pour les mesures sanitaires d'urgence (CMSU); la DGS (lors de l'audience dont il sera question plus bas) a expliqué que ce changement était justifié pour des motifs pragmatiques d'une part (celle-ci ne s'occupe en effet pas de formation continue pour les autres professions hospitalières et para-hospitalières), et pour des raisons de cohérence financière d'autre part. Le courrier du 29 avril 2021 insiste ensuite sur un point essentiel au sujet de la nouvelle directive:

"Elle diffère de la version actuelle notamment dans la mesure où ce sont les associations qui définissent les besoins et mandatent un centre de formation".

A teneur de cette directive, les ambulanciers doivent suivre un minimum de formation continue de 40 heures par année civile en lien avec l'activité préhospitalière. Ces cours sont mis sur pied en collaboration entre les associations professionnelles vaudoises, les écoles d'ambulanciers, les référents infirmiers SMUR et le personnel de régulation de la CASU-144. Ces cours répondent au descriptif général du cahier des charges élaboré par ces entités. Au surplus et surtout, la directive précise ce qui suit:

"Les formations sont prévues, pour 16 heures par année, sous forme de cours au sein d'un centre de formation continue désigné par les entités sus-mentionnées. A l'exception du personnel de régulation, les formations sont communes à l'ensemble des services vaudois".

En d'autres termes, la directive prévoit que la formation continue comporte un socle commun; les cours formant ce socle commun (la DGS peut exiger que ce socle commun comporte, pour 8 heures par année, l'enseignement d'une matière/thème spécifique; voir dans ce sens la directive) sont dès lors dispensés par un centre de formation unique, désigné par les entités mentionnées plus haut.

E. a) Les associations professionnelles vaudoises, les référents infirmiers SMUR et le personnel de régulation de la CASU-144, réunies au sein d'un groupe de travail
(ci-après: le GT), ont désigné B.________ pour assumer le socle commun de formation continue dispensée auprès des ambulanciers du canton, ce pour les années 2022 à 2025 (s'agissant de 2025, voir ci-après let. F). Il est ressorti de l'audience que cette désignation n'avait pas été suivie par la conclusion de contrats entre les entités membres du GT et
B.________ pour les années correspondantes.

b) La désignation de B.________ a débouché en revanche sur des contrats passés entre celle-ci et les diverses entités employant des ambulanciers (tel est le cas p. ex. du csu-NVD, du csu-Morges-Aubonne ou encore du csu-CAVD) portant sur la formation continue de leur personnel. On note que ces contrats étaient conclus pour une durée d'une année, renouvelables en l'absence d'une dénonciation. En lien avec ces formations continues, la DGS a versé aux entités vaudoises employant des ambulanciers – et non plus à B.________ directement – des montants s'élevant pour 2025 à un montant total de 477'440 fr., soit la presque totalité du coût de la formation continue vaudoise dispensée par B.________ durant cette année-là.

c) Il faut relever, en synthèse, que la formation continue des ambulanciers met en présence de nombreux acteurs, dont la plupart sont parties à la présente procédure. Tel est le cas de la DGS, des différents membres du GT, soit notamment l'Association cantonale vaudoise des ambulanciers et techniciens-ambulanciers (ACVA), l'Association vaudoise des ambulances privées (AVAP) et l'Association des responsables d'exploitation des services d'ambulances vaudois (ARESA). Il en va ainsi également de l'institution désignée pour dispenser le socle commun de formation continue jusqu'ici, soit B.________, qui est de nature privée. Une dernière catégorie d'acteurs, non-parties à la présente procédure, doit être mentionnée, à savoir les entités employant des ambulanciers, soit notamment les différents centres de soins d'urgence (csu) et SMUR. Enfin, des concurrents de B.________, comme on va le voir, pourraient souhaiter fournir, en lieu et place de celle-ci, les cours faisant partie du socle commun de formation continue, tel que prévu par la directive de 2022.

Par ailleurs, le passage du régime de la directive de 2017 à celui de la directive de 2022 se caractérise par une certaine continuité; ainsi, l'école en charge du socle commun de la formation continue des ambulanciers vaudois est demeurée la même, soit B.________, et les montants consentis par l'Etat à titre de rémunération/subventions pour cette formation sont restés à peu près constants. En revanche, l'architecture contractuelle a changé: alors que la DGS et B.________ étaient liés, jusqu'à fin 2021, par un contrat ayant pour objet la délégation d'une tâche publique, tel n'est plus le cas ultérieurement; B.________ fournit dès lors ses prestations sur la base de la désignation opérée par le GT et de contrats conclus avec les entités employant des ambulanciers.

F. a) Par lettre du 28 avril 2023, A.________ s'est adressée à l'ARESA pour signaler son intérêt à fournir ses services dans le domaine de la formation continue, plus précisément en conformité avec les exigences de la directive précitée de 2022. La réponse de l'ARESA, du 6 juin 2023, se lit comme suit:

"Nous vous informons que le mandat 2024 pour la formation continue préhospitalière vaudoise a déjà été attribué. Comme ce contrat est rediscuté chaque année par les différentes associations, nous nous permettrons de vous recontacter au moment où nous débuterons les démarches pour l'année 2025."

Il ressort en outre du dossier – et notamment de la dénonciation adressée à la Commission de la concurrence (COMCO) à ce sujet (voir plus loin H/c) – que A.________ a effectué de nombreuses autres démarches afin de démontrer son intérêt et son aptitude à dispenser les enseignements de formation continue visés par la Directive.

b) L'ARESA ne semble pas avoir donné suite à sa promesse du 6 juin 2023 s'agissant de la formation continue 2025. Au demeurant, A.________ a saisi la Cour civile du Tribunal cantonal le 2 décembre 2024 d'une requête de mesures superprovisionnelles et provisionnelles en relation avec les programmes de formation 2025 et 2026; il s'est avéré dans ce cadre que la formation continue 2025 avait déjà été attribuée. Au cours de l'audience de la Cour civile, les intimées ACVA, AVAP et ARESA ont déclaré être disposées à organiser une procédure de sélection de l'entité qui serait chargée de dispenser le socle commun de formation continue, selon des critères objectifs, pertinents, uniformes et transparents. Dans ce contexte, les intimées prenaient cet engagement pour l'année 2026 pour la première fois, cela sans reconnaissance d'une obligation légale prévoyant un processus détaillé; la requérante, pour sa part, sans reconnaissance à son tour d'une absence d'obligation légale d'ouvrir une telle procédure de sélection, a retiré la conclusion 9 de sa requête de mesures provisionnelles tendant à la mise en oeuvre d'une procédure de sélection. Cela étant, par prononcé du 20 décembre 2024, le juge délégué a rejeté la requête de mesures provisionnelles formée par A.________.

G. a) Le 28 mars 2025, l'ARESA, pour le compte du GT, a invité trois centres de formation, dont A.________ et B.________, à déposer une offre de formation pour l'année 2026. Elle leur a remis le cahier des charges ainsi qu'un document décrivant la procédure de sélection. Elle a précisé que le thème obligatoire pour l'ensemble du personnel extrahospitalier serait en 2026 la "Gestion de multiples Impliqués en lien avec le contexte mondial actuel (terrorisme/événement majeur)". Dans la documentation remise aux entités invitées, l'ARESA précisait que le droit des marchés publics n'était pas applicable à cette procédure.

b) Dans le délai au 22 avril 2025, A.________ et B.________ ont déposé une offre. Le troisième centre de formation invité n'a pas donné suite à l'invitation.

Par courrier électronique et lettre du 30 avril 2025, l'ARESA, toujours pour le compte du GT Formation, a informé A.________ que son offre n'avait pas été retenue. A la requête de l'intéressée, l'ARESA lui a transmis le 16 mai 2025 le rapport d'évaluation de son offre, précisant:

"Votre évaluation gagne 41 points sur 52 contre 50/52 pour B.________".

H. a) Par acte du 21 mai 2025, A.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours contre la lettre de l'ARESA du 30 avril 2025 qu'elle qualifie de décision d'adjudication. Se plaignant sur le plan formel d'une violation du droit d'être entendu et sur le fond d'une violation des principes de transparence, d'égalité de traitement et d'économicité, elle a conclu principalement à ce que le marché lui soit adjugé et subsidiairement au renvoi de la cause au pouvoir adjudicateur pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Par ordonnance du 22 mai 2025, la juge instructrice a accordé provisoirement l'effet suspensif au recours et fait interdiction aux associations intimées de conclure tout contrat portant sur le marché litigieux.

Dans leurs déterminations du 5 juin 2025, l'AVCA, l'AVAP et l'ARESA ont requis la levée de l'effet suspensif, niant l'application des règles sur les marchés publics. Dans ses déterminations du 5 juin 2025, B.________ en a fait de même. Dans une écriture du 19 juin 2025, la recourante a conclu au rejet de ces requêtes de levée d'effet suspensif.

La juge instructrice, par décision incidente du 25 juin 2025, a confirmé l'effet suspensif accordé provisoirement le 22 mai 2025.

b) Interpellée, la DGS a déposé une écriture en date du 11 juin 2025. A ses yeux, dans la mesure où elle n'est pas l'entité adjudicatrice, elle estime ne pas être compétente pour se prononcer sur l'assujettissement au droit des marchés publics des associations intimées.

Les associations intimées, par l'intermédiaire de leur conseil, l'avocat Jean-Baptiste Vaudan, ont déposé une réponse au recours en date du 30 juin 2025; elles concluent à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet; elles considèrent pour l'essentiel que le droit des marchés publics n'était pas applicable à la désignation de
B.________ pour assumer le socle de formation continue prévu pour 2026. Cette dernière, par la voix de l'avocat Boris Heinzer, s'est également déterminée sur le recours en date du 30 juin 2025; elle conclut elle aussi avec dépens à l'irrecevabilité du pourvoi, pour des motifs similaires.

La recourante a encore dépose le 15 juillet 2025 un mémoire complémentaire, dans lequel elle complète ses moyens et confirme ses conclusions. Elle a présenté également diverses réquisitions d'instruction, auxquelles la juge instructrice a donné suite par avis du 16 juillet 2025.

Les associations intimées ont déposé le 8 août 2025 des déterminations complémentaires accompagnées d'un nouveau lot de pièces (portant notamment sur les évaluations opérées avant l'attribution à B.________). B.________ a, pour sa part, renoncé à compléter ses déterminations précédentes.

La DGS a déposé une écriture complémentaire le 7 août 2025, en fournissant des réponses aux questions soulevées par la juge instructrice et en produisant un lot de pièces complémentaires.

c) La cour a tenu audience le 25 août 2025, en présence des parties et de leurs représentants. Entendues dans leurs explications, les "autorités intimées"/associations intimées ont souligné que, à leurs yeux, elles n'avaient pas eu véritablement de choix à faire, dans la mesure où l'attribution de la mission (i.e. du socle commun de formation continue) à B.________ apparaissait comme une évidence; leur rôle s'était limité au choix de la thématique spécifique à retenir pour 2025 (à concurrence de 8h. d'enseignement). Pour le surplus, la recourante a évoqué une dénonciation des faits de la cause à COMCO; la DGS a d'ailleurs été invitée dans ce cadre à déposer des déterminations. Sur requête des parties, la juge instructrice a invité, respectivement, la recourante à produire sa dénonciation (datée du 6 mars 2025), la DGS à verser au dossier ses déterminations à la COMCO (datées du 28 mai 2025; dans ce document, la DGS annonce son intention de renoncer à l'exigence, résultant de la directive de 2022, d'un socle commun pour la formation continue annuelle des ambulanciers, avec la conséquence concrète que la formation continue pourrait être offerte par toute école ou association satisfaisant aux exigences de qualité posées par la DGS), ce qui a été fait.

Les parties, ayant reçu le procès-verbal de l'audience précitée, ont eu la faculté de se déterminer une nouvelle fois. La recourante, ainsi que les "autorités intimées" l'ont fait, par la plume de leur conseil respectif, en date du 15 septembre 2025; elles y confirment leurs conclusions. Les autres parties ont renoncé à compléter leurs moyens.

Considérant en droit:

1. On ne reviendra pas sur les premiers épisodes du présent conflit, soit la procédure engagée devant la Cour civile. Quoi qu'il en soit, à la suite de celle-ci, les associations intimées ont lancé un processus de sélection du prestataire qui serait chargé d'assumer le socle commun de formation continue des ambulanciers vaudois exigé par la DGS; elles l'ont fait en invitant diverses entités à déposer des offres à cet effet, tout en précisant que ces démarches n'étaient pas soumises au droit des marchés publics. Il en découlerait – toutes les parties à la présente procédure s'accordent sur ce point, sauf la recourante – que le litige relève (uniquement) du droit privé. Logiquement, les associations intimées, au travers de cette position de départ, refusaient de rendre une décision fondée sur le droit public (et notamment sur le droit des marchés publics).

C'est sur cet aspect que la CDAP entend concentrer son examen (à tout le moins dans une première phase), étant précisé qu'il induit tout une série de questions: la compétence de la CDAP (ci-après a), l'application ou non du droit des marchés publics (b, c, d et e) et l'existence d'un acte attaquable (une décision, voire un refus de statuer/une absence de décision; e/bb et cc).

a) A supposer que l'on se trouve en présence d'un marché assujetti au droit intercantonal des marchés publics, l'attribution de celui-ci par les associations intimées constituerait une décision sujette à recours (art. 53 de l'accord intercantonal du 15 novembre 2019 sur les marchés publics [A-IMP; BLV 726.91]); la question de l'applicabilité du droit dans le temps ne se pose pas en l'occurrence, puisqu'il résulte des pièces que l'invitation à soumissionner adressée à la recourante et au tiers intéressé date du début 2025, soit postérieurement à l'entrée en vigueur pour le canton de Vaud de l'A-IMP dans sa version de 2019). A teneur de l'art. 52 al. 1 A-IMP, c'est une instance unique qui doit statuer, au plan cantonal, sur de tels recours; dans le canton de Vaud, il s'agit du Tribunal cantonal (soit la CDAP; cf. art. 92 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).

b) A titre préalable, il convient de rappeler le cadre légal applicable et notamment les règles d'assujettissement au droit des marchés publics.

L'A-IMP définit la notion de marché public à son art. 8. Selon cette disposition, un marché public est un contrat conclu entre un adjudicateur et un soumissionnaire en vue de l'exécution d'une tâche publique; il est caractérisé par sa nature onéreuse ainsi que par l'échange de prestations et contre-prestations, la prestation caractéristique étant fournie par le soumissionnaire.

L'art. 9 A-IMP prévoit par ailleurs que la délégation d'une tâche publique ou l'octroi d'une concession sont considérés comme des marchés publics lorsque le soumissionnaire se voit accorder, du fait d'une telle délégation ou d'un tel octroi, des droits exclusifs ou spéciaux qu'il exerce dans l'intérêt public en contrepartie d'une rémunération ou d'une indemnité, directe ou indirecte.

L'art. 10 A-IMP, pour sa part, énonce une série d'exceptions, non pertinentes dans le cas particulier.

On mentionne encore en matière de concessions la teneur de l'art. 2 al. 7 de la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI; RS 943.02), qui dispose que la transmission de l'exploitation d'un monopole cantonal ou communal à des entreprises privées doit faire l'objet d'un appel d'offres et ne peut discriminer des personnes ayant leur établissement ou leur siège en Suisse.

c) En l'espèce, l'entreprise désignée (tiers concerné dans la présente procédure) fournit des prestations d'enseignement, ceci à divers centres de soins d'urgence et autres SMUR; ces dernières entités, en tant qu'elles sont rattachées à des hôpitaux publics ou parapublics, voire à des collectivités publiques (SMUR de Lausanne par exemple) doivent être considérées elles-mêmes comme des pouvoirs adjudicateurs (dans ce sens, pour le csu-nvb: ATF 151 II 81 consid. 7.4). Les prestations de formation ici en cause sont délivrées à titre onéreux, de sorte que le droit des marchés publics est en tous les cas applicable, en principe, à de telles acquisitions (cf. art. 8 al. 1 ou A-IMP). La question n'a toutefois pas besoin d'être tranchée en l'espèce, dans la mesure où ces acquisitions ne sont pas directement en cause ici, le litige portant en effet sur la "désignation" de B.________ par les associations intimées.

d) On a vu dans le cadre de l'état de fait, que la relation entre l'Etat de Vaud (par la DGS) et l'entreprise tierce reposait jusqu'à fin 2021 sur un contrat portant délégation en faveur de celle-ci d'une tâche publique. A supposer par hypothèse qu'il ait été reconduit après l'entrée en vigueur pour le canton de Vaud de l'A-IMP, cette opération aurait relevé du droit des marchés publics et plus spécifiquement de l'art. 9 A-IMP; en effet, cette opération présentait un caractère onéreux, étant précisé que le fait que ce soient des tiers qui versent la rémunération prévue reste sans incidence sur cette qualification (l'art. 9 A-IMP prévoit en effet le cas d'une rémunération indirecte, soit émanant non pas du pouvoir adjudicateur, mais de tiers). En réalité et jusqu'à fin 2021, l'Etat versait directement au prestataire une subvention (hypothèse qui entre également dans les prévisions de l'art. 9 A-IMP, lequel envisage aussi une rémunération "directe"). En outre, le modèle choisi par le canton est celui d'un monopole, portant sur le socle commun de formation continue, confié à un seul centre de formation: la désignation de ce centre pourrait alors être qualifiée aussi de concession, au sens de l'art. 9 A-IMP (voire de l'art. 2 al. 7 LMI).

aa) La jurisprudence fournit quelques exemples de modèles similaires. On mentionnera notamment le cas suivant: l'Office fédéral de l'énergie souhaitait, dans le cadre de ses activités de réduction des émissions de CO2, désigner trois bureaux d'ingénieurs en tant que centres de conseil; ceux-ci, une fois désignés, étaient les seuls bureaux admis à dispenser des conseils à des entreprises amenées à élaborer des conventions d'objectifs en application de la loi sur l'énergie. Le Tribunal administratif fédéral, dans l'arrêt en question (TAF B-2457/2020 du 23 août 2021) a considéré que les bureaux désignés bénéficiaient, après l'attribution, d'une position d'oligopole et cela dans le cadre de la délégation d'une tâche publique, liée à l'exécution de la loi sur la protection de l'environnement et de la loi sur l'énergie. Il parvient dès lors à la conclusion que ce type d'opérations relève du droit des marchés publics (et ce en application de l'ancien droit et non de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés public [LMP 2019]), ce sans égard au fait que la rémunération obtenue par les trois bureaux d'ingénieurs sélectionnés provienne d'un paiement des entreprises mandataires ou de fonds publics (le contrat passé avec ces bureaux apparaissant comme un contrat-cadre, préfigurant les contrats passés avec les entreprises privées conseillées; sur le contrat-cadre, voir art. 25 A-IMP; à propos de l'arrêt B-2457/2020 précité, voir Martin Beyeler, DC 2022, p. 24 ss, qui parle, s'agissant de l'opération en cause de Aufgabenübertragungskonzession). Dans la mesure où une sélection d'opérateurs privés intervient et que les prestations fournies par ces opérateurs le sont à titre onéreux, celle-ci doit faire l'objet d'une mise en concurrence.

Au demeurant, l'arrêt précité se réfère également à des jugements de la Cour de justice de l'Union européenne (voir par exemple CJUE, arrêt du 1^er mars 2018, C-9/17, Maria Tirkkonen, n° 17 ss, 24 et 35; voir d'ailleurs à propos de ce dernier arrêt la note de Martin Beyeler, in DC 2018, p. 230 ss); cet arrêt retient que, dans une telle configuration, une procédure de marchés publics est nécessaire pour autant qu'elle débouche sur une sélection ou le choix d'une ou plusieurs entreprises amenées à délivrer des prestations (à l'exclusion dès lors du cas dans lequel toute entreprise peut demander à être autorisée à fournir ces prestations; dans le même sens, voir la note du même auteur in DC 2017, p. 20 ss, à propos de l'arrêt de la CJUE du 2 juin 2016, C-410, Dr Falk Pharma).

bb) Rapportée au cas d'espèce ou plus précisément à l'hypothèse d'un contrat entre la DGS et B.________, cette jurisprudence implique en tous les cas que la concession (en tant qu'il y a transfert d'un monopole), combinée de surcroît à une délégation de tâche publique, remplirait les conditions d'application de l'art. 9 A-IMP. En outre, ce contrat devrait vraisemblablement être considéré comme un contrat-cadre, au sens de l'art. 25 A-IMP, servant de base aux contrats subséquents avec les entreprises d'ambulances.

La recourante présente certes une objection intermédiaire à ce propos en relevant que la délégation de tâches publiques en l'occurrence, ne reposerait pas sur une base légale suffisante. Or, une telle base existe à l'art. 78a al. 2, 2^ème phrase LSP; elle est complétée par l'art. 10 al. 2 REPS, dans une formulation un peu différente. On peut sans doute en déduire qu'une délégation, aussi bien à une école (ainsi, le tiers désigné, délégataire en application de la convention de 2020) ou à des associations professionnelles repose sur une base légale suffisante (concrètement, la délégation aux associations résulte en l'occurrence de la directive entrée en vigueur en 2022, celle-ci pouvant s'appuyer sur la LSP et le REPS). Au demeurant, la jurisprudence fondée sur l'ancien droit semble considérer que la question d'un fondement légal d'une délégation ne constitue pas un point relevant du droit des marchés publics, de sorte qu'il n'y aurait pas lieu de l'examiner plus avant ici (TAF B-2457/2020 précité consid. 2.4.4.1, in fine); l'arrêt rendu par le Tribunal administratif fédéral pourrait d'ailleurs être compris en ce sens que, même si une entreprise privée mandate en définitive l'un des bureaux sélectionnés et le rémunère, l'on se trouve néanmoins en présence d'une forme, certes un peu particulière, de "commande publique" et partant, d'une opération relevant du droit des marchés publics.

e) Comme on l'a déjà indiqué, à partir de 2022, ce n'est toutefois plus la DGS qui désigne le prestataire chargé de dispenser la formation continue dans le cadre du socle commun, mais les associations intimées. Cette modification de pratique découle uniquement de la directive de 2022. La DGS semble défendre l'idée que, ce faisant, l'Etat sort du jeu, la formation continue, y compris le socle commun, serait abandonnée complètement au secteur privé. Cette approche apparaît erronée: en effet, la directive de la DGS, en tant qu'elle prévoit un socle commun, dispensé par un prestataire unique, instaure dans les faits un monopole (de droit public) en faveur de ce dernier; concrètement les csu et autres SMUR ne peuvent contracter à ce sujet qu'avec le prestataire unique désigné, ce que la DGS a le devoir de contrôler.

La recourante, quant à elle, voit dans le procédé retenu l'attribution par la DGS d'un pouvoir de représentation en faveur des associations intimées pour l'attribution de ce monopole (ou de ce marché; ci-après: bb). Une approche similaire serait de considérer que la DGS a délégué le pouvoir d'attribuer ce marché aux associations intimées (ci-après: cc). Avant d'aborder ces questions, on évoquera brièvement une objection des associations intimées: celles-ci font valoir en effet qu'elles n'ont pas eu de choix à faire, car la désignation de B.________ s'imposait, en quelque sorte naturellement (aa; au demeurant, si ces entités étaient chargées de procéder à un choix entre divers prestataires, l'indication qui précède fait douter de leur impartialité).

aa) Ce faisant, les associations soutiennent une position qui se heurte aussi bien au texte de la Directive (à teneur de celle-ci, le centre de formation continue unique est "désigné par les entités" du GT; le GT n'a donc pas un rôle passif dans cette désignation) qu'à la lettre de la DGS du 29 avril 2021 (selon celle-ci, les entités du GT "mandatent le centre de formation") ou encore les déterminations de la DGS auprès de la COMCO (p. 6; le GT y est décrit comme "une entité collégiale composée des associations professionnelles vaudoises, des écoles d'ambulanciers, des référents infirmiers SMUR et du personnel de régulation de la CASU-144, laquelle serait chargée de désigner d'un commun accord, un centre de formation continue chargé de dispenser les 16 heures obligatoires de formation continue commune"). Il est ainsi indéniable que le GT a le rôle de sélectionner le centre de formation continue chargé du socle commun. La question est dès lors incontournable de déterminer quelle est la nature de cet acte.

bb) S'agissant de la question d'un pouvoir de représentation, le siège de la matière se trouve à l'art. 4 al. 5 A-IMP: il règle l'hypothèse d'un marché public passé par un tiers "pour le compte d'un ou de plusieurs adjudicateurs"; dans une telle configuration, le tiers est soumis respectivement à l'A-IMP au même titre que les adjudicateurs qu'il représente. La notion de représentation est ici celle visée aux art. 32 ss CO et, à suivre la doctrine, plus exactement le régime de la représentation directe. En d'autres termes, il convient de faire abstraction du représentant dans une telle configuration et le contrat est passé au nom du représenté, lequel, s'il s'agit d'une collectivité publique, est alors soumis au droit des marchés publics applicable à cette collectivité. Cette solution apparaît comme assez évidente: une collectivité publique ne doit pas pouvoir interposer un acteur privé non soumis au droit des marchés publics, pour échapper à cette législation (Daniel Zimmerli, in Hans Rudolf Trüeb (éd.), Handkommentar zum Schweizerischen Beschaffungsrecht, Zurich/Bâle/Genève 2020, ad art. 4 N 63).

Dans le cas d'espèce, il semble toutefois douteux que la DGS se soit contentée de charger le GT de la représenter; la DGS soutient en effet qu'elle n'est plus partie prenante au processus de sélection. De même, il est difficile, dans la configuration en cause, d'admettre que le GT est simplement chargé d'une forme de tri des candidatures, puis d'une tâche de préavis, la DGS ayant en quelque sorte le dernier mot et donc le pouvoir de décision sur le choix du centre de formation retenu. Si tel était le cas, la voie du recours serait à l'évidence ouverte contre l'acte en cause (soit une adjudication au nom de la DGS, représentée par le GT).

On note encore que, dans le régime de l'art. 4 al. 5 A-IMP, le pouvoir adjudicateur (représenté) est la collectivité publique qui conclut le contrat; or, il n'y a en l'occurrence pas de contrat (sous réserve d'un contrat "tacite"), qu'il soit conclu par la DGS ou le GT.

cc) Par ailleurs, il est fréquent que le droit positif prévoie des délégations de tâches publiques, soit à des collectivités publiques, notamment de rang inférieur, soit à des acteurs privés. Une telle délégation ne doit pas être confondue avec l'attribution d'un pouvoir de représentation au délégataire: il s'agit en effet de l'attribution d'une compétence (Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2^èmeéd., Bâle 2018, N 704; Moor/Poltier, Droit administratif II, Berne 2011, p. 72). Dans le domaine des marchés publics, l'attribution de la compétence de procéder à des acquisitions peut se faire notamment en faveur de centrales d'achat (cela vaut par exemple pour l'art. 9 de l'Ordonnance du Conseil fédéral du 24 octobre 2012 sur l'organisation des marchés publics de l'administration fédérale; cette disposition charge diverses centrales d'achat de la tâche de procéder aux acquisitions de biens et services, telles que mentionnées en annexe 1 de cette ordonnance [ORg-OMP; RS 172.056.15]).

Dans le cas d'espèce, il convient de retenir une telle délégation, limitée au processus d'acquisition (à distinguer d'une délégation de tâche publique, d'une portée plus large), la DGS, par le jeu de la Directive 2022, ayant chargé le GT de procéder à (la sélection et) la désignation du centre de formation continue chargé de dispenser le socle commun; autrement dit, elle lui a attribué la compétence de statuer à ce sujet. Or, si la DGS avait procédé elle-même à cette sélection, cet acte aurait dû être considéré comme une adjudication au sens du droit des marchés publics (fondé sur l'art. 8 ou l'art. 9 A-IMP; voir plus haut consid. 1d). La délégation au GT n'a pas changé la nature de l'acte, qui demeure donc une décision sujette à recours à teneur du droit des marchés publics. La question pourrait se poser, il est vrai, de l'application de l'art. 2 al. 7 LMI, puisqu'il y a transfert de monopole sur le socle commun: peu importe, car, dans ce cas, la délégation au GT ne pourrait pas non plus permettre de contourner le régime des voies de droit de l'art. 9 LMI.

dd) On relève encore un dernier point: par "marché public", on entend – comme on l'a déjà relevé (cf. supra consid. 1b) – "un contrat" conclu entre un pouvoir adjudicateur et un prestataire (art. 8 al. 1 A-IMP). Or, en l'espèce, il n'y a pas de contrat (à moins de retenir l'existence d'un contrat "tacite"), qu'il soit conclu par la DGS ou le GT; de même la "désignation" du tiers concerné, faute de contrat, peut difficilement être qualifiée de contrat-cadre (au sens de l'art. 25 A-IMP). Cette objection – sans doute opérante dans le cadre de l'art. 8 al. 1 A-IMP – n'est toutefois pas décisive dans le contexte de
l'art. 9 A-IMP (voire de l'art. 2 al. 7 LMI). En effet, la pratique retient que la délégation de tâches publiques, comme l'octroi de concessions, peut intervenir par le biais de contrats (plus précisément de contrats de droit administratif); cependant le même résultat peut aussi résulter de décisions administratives (voir à ce propos, Etienne Poltier, in Martenet/Dubey (éd.), Commentaire romand, Constitution fédérale, Bâle 2021, ad art. 178 N 82 et les références). Le fait qu'une délégation ou l'octroi d'une concession (c'est apparemment de cela qu'il s'agit en l'espèce: voir ci-dessus let. d) fasse l'objet d'une décision ne saurait pourtant permettre à l'autorité (délégante ou concédante) d'échapper, sauf disposition légale spéciale (une simple ordonnance administrative ou une directive ne suffit à l'évidence pas pour fonder un régime dérogatoire), aux exigences de mise en concurrence de l'art. 9 A-IMP (ou 2 al. 7 LMI).

Ainsi, dans le cas d'espèce, l'absence de contrat (on laisse de côté l'hypothèse d'un contrat tacite) ne ferait donc pas obstacle à l'application de l'art. 9 A-IMP (ou de l'art. 2 al. 7 LMI).

f) Les associations intimées forment encore une objection à l'application du droit des marchés publics, en lien avec le principe de la bonne foi. En effet, la recourante avait été invitée à déposer une offre portant sur les prestations de formation continue constituant le socle commun; le cahier des charges qui s'y rapportait précisait que le droit des marchés publics n'était pas applicable. Or, la recourante a déposé une offre sans formuler de réserve à ce propos. Autrement dit, ce faisant, elle était censée, aux yeux des associations intimées, accepter les conditions du cahier des charges, ce qui l'empêchait de contester la non-application en l'espèce du droit des marchés publics.

La recourante objecte - non sans raison - les circonstances qui ont entouré les décisions prises durant la procédure civile auprès de la Cour civile vaudoise. Selon le procès-verbal tenu lors de l'audience de cette autorité, la recourante a réservé sa position quant à l'inapplicabilité du droit des marchés publics à la désignation du prestataire de formation continue dans le cadre du socle commun; ce faisant, on ne saurait considérer que, en prenant part à la procédure de sélection envisagée durant la procédure civile, elle renonçait à se prévaloir de l'applicabilité du droit des marchés publics. A supposer que l'on retienne la mauvaise foi de la recourante – ce que la Cour estime devoir écarter au regard des circonstances –, cela ne conduirait pas encore à ignorer la loi, soit en l'occurrence l'application du droit des marchés publics et l'ouverture d'une voie de recours; il y a ici conflit entre le principe de la bonne foi, violé par hypothèse par l'administré, et le principe de la légalité: or, dans une telle configuration, la jurisprudence n'admet que très restrictivement que la loi puisse être ignorée au détriment de l'administré (dans ce sens, Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif I, 3^e éd., Berne 2012, p. 931 s. et les nombreuses références citées).

Par ailleurs, la jurisprudence admet la critique portant sur la procédure choisie par le pouvoir adjudicateur, tout spécialement dans une procédure sur invitation dans laquelle le cahier des charges, dans la mesure où il n'est pas lié à un véritable appel d'offres, ne peut pas faire l'objet d'un recours séparé (ATF 141 II 307; cf. ég. sur cette question, arrêt MPU.2024.0029 du 11 avril 2025 consid. 4); en l'espèce, le Tribunal fédéral était entré en matière sur le recours formé par une entreprise invitée, qui avait déposé une offre, non retenue, qui contestait le choix de la procédure retenue par le pouvoir adjudicateur; son intérêt à recourir devait être admis, puisque l'annulation de celle-ci augmentait ses chances d'obtenir l'adjudication.

Au surplus, le droit public s'applique d'office. Dans l'hypothèse où un appel d'offres indique que le marché n'est pas soumis au droit des marchés publics, il est ainsi extrêmement douteux que, en l'absence d'un recours contre celui-ci, l'adjudication subséquente d'une prestation relevant de ce droit puisse échapper aux voies de recours qu'il prévoit.

g) Il n'est pas douteux pour le surplus, que la recourante bénéficie de la qualité pour recourir à l'encontre de la "décision" (voire l'absence de décision, puisque les associations intimées affirment qu'elles n'en ont point prise) consistant dans la désignation du tiers concerné comme responsable du tronc commun de formation continue de ambulanciers vaudois. En effet, la recourante a la volonté d'assumer elle-même cette mission et elle paraît apte à le faire; rien ne permet d'affirmer non plus, en l'absence d'une procédure de marchés publics en bonne et due forme, qu'elle ne dispose pas de chance réelle d'emporter un tel marché.

h) Il apparaît enfin que la valeur estimée des prestations d'enseignement ici en cause dépasse les valeurs-seuil fixées pour une procédure ouverte (on se réfère ici aux montants globaux des subventions allouées en 2025, qui atteignent près de 500'000 fr.). On peut ainsi penser que la valeur-seuil, fixée à 250'000 fr. pour les marchés de service non soumis aux traités internationaux (cf. annexe 2 de l'A-IMP), entraînant l'obligation de passer par une procédure de pleine concurrence, est atteinte.

2. a) Il découle des considérants qui précèdent que, dans la présente procédure, les règles du droit des marchés publics ont été gravement ignorées, en ce sens notamment qu'une mise en concurrence, fondée sur le droit des marchés publics, plus précisément les dispositions applicables aux procédures ouvertes, n'a pas été prévue, spécialement pour la formation continue prévue pour l'année 2026. Dans ces conditions, il apparaît à la Cour qu'il y a lieu d'annuler l'adjudication prononcée, laquelle n'était pas fondée sur le droit des marchés publics (il s'agissait d'un pur acte de droit privé; on peut y voir même un refus de rendre une décision fondée sur le droit des marchés publics) et qui ne saurait être convertie en une décision basée sur l'art. 41 A-IMP; plus encore, il y a lieu d'annuler l'entier de la procédure menée jusqu'ici, les autorités intimées devant procéder à un (nouvel) appel d'offres en conformité avec les règles précitées.

b) En d'autres termes, les conclusions de la recourante, tendant à l'adjudication du marché en sa faveur, ne sauraient lui être allouées; cela étant, les autres griefs soulevés par celle-ci, quant à la régularité de la procédure conduite par les associations intimées (par exemple en lien avec la préimplication, avec la pondération du critère du prix ou s'agissant des notes qui lui ont été attribuées), n'ont pas lieu d'être examinés.

c) Néanmoins, la recourante l'emporte sur le principe, de sorte que les frais de la cause ne sauraient être mis à sa charge; ayant consulté avocat, elle a en outre droit à des dépens (art. 49 et 55 LPA-VD).

On peut hésiter sur le point de savoir à charge de qui doivent être mis les frais de la cause; en l'occurrence, il convient de les laisser à l'État, les procédés de la DGS étant loin d'être à l'abri de la critique (art. 52 al. 1 LPA-VD). Au surplus, les dépens devront être assumés à parts égales par les associations intimées et le tiers concerné.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La "décision" du Groupe de travail réunissant notamment l'Association cantonale vaudoise des ambulanciers et techniciens-ambulanciers (ACVA), l'Association Vaudoise des Ambulances Privées (AVAP) et l'Association des responsables d'exploitation des services d'ambulances vaudois (ARESA) du 30 avril 2025, sélectionnant B.________ comme prestataire de formation continue pour l'année 2026, est annulée; le dossier lui est renvoyé pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

III. Les frais de la cause sont laissés à la charge de l'Etat.

IV. a) L'ACVA, l'AVAP et l'ARESA doivent, solidairement entre eux, un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à A.________, à titre de dépens.

b) B.________ doit un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à A.________, à titre de dépens.

Lausanne, le 10 octobre 2025

La présidente: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure ainsi qu'à la Commission fédérale de la concurrence (COMCO).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.