CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 2 juin 2004

sur les recours déposés par X________, né le 10 août 1968, Y.________, née le 25 décembre 1973, tous deux ressortissants philippins, représentés pour les besoins de la présente cause par l'avocat Bertrand Gros, à Genève,

contre

les décisions du Service de la population (ci-après: SPOP) du 28 octobre 2003 leur refusant la délivrance d'une autorisation de séjour sous quelque forme que ce soit.

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Composition de la section: M. Pierre-André Marmier, président; M. Rolf Wahl et M. Jean-Daniel Henchoz, assesseurs. Greffier: M. Gilles-Antoine Hofstetter.

Vu les faits suivants :

A. X________ est arrivé en Suisse en mai 1999 au bénéfice d'un visa touristique afin de rendre visite à ses deux sœurs vivant à Genève. Pour sa partY.________ est arrivée en Suisse en février 1998 au bénéfice d'une carte de légitimation et a travaillé au service d'une famille de diplomates jusqu'en août 1999. Les intéressés ont été engagés au service des époux Z.________, à 1.********, à compter du mois d'octobre 1999. Ils travaillent depuis lors pour ce couple, soit depuis plus de quatre ans, les accompagnant notamment dans leur déplacement à l'étranger.

B. A la fin du mois de février 2002, l'avocat Marc Fischer, précédent conseil des époux Z.________, a entrepris un certain nombre de démarches informelles auprès de l'Office fédéral des étrangers (OFE; actuellement l'IMES), de l'Office cantonal de la main-d'œuvre et du placement (OCMP) et du SPOP afin de régulariser les conditions de séjour des recourants. En date du 22 mars 2002, le SPOP a informé Me Fischer qu'il avait l'intention de refuser l'octroi des autorisations de séjour sollicitées. Pour sa part, l'OFE a indiqué au mandataire des époux Z.________ qu'il n'était pas possible d'octroyer aux intéressés une autorisation de séjour prise sur les unités du contingent annuel ou un permis humanitaire au sens de l'art. 13 litt. f OLE.

Le 26 avril 2002, les recourants ont annoncé leur arrivée au Bureau des étrangers de Vufflens-le-Château avec effet au 1^er octobre 1999. Le 29 avril 2002, ils ont présenté une demande de permis humanitaire auprès du SPOP. A cette occasion, une demande de main-d'œuvre étrangère a été déposée, laquelle indiquait que le salaire mensuel des recourants s'élevait à 4'000 francs bruts, correspondant à 45 heures de travail par semaine, avec nourriture et logement gratuits, mais sans 13^e salaire.

Le 22 mai 2002, le SPOP a exceptionnellement autorisé X________ Y.________ à séjourner et à exercer une activité lucrative dans notre canton tout en précisant que le règlement de leurs conditions de séjour avait peu de chance d'aboutir avec succès, que ce soit sur le plan d'une unité du contingent cantonal ou par la voie d'une exception aux mesures de limitation au sens de l'art. 13 litt. f OLE.

C. Par décisions des 28 octobre 2003, le SPOP a refusé de délivrer aux intéressés une autorisation de séjour, sous quelque forme que ce soit, aux motifs que les infractions commises en matière de police des étrangers justifient le refus de toute autorisation de séjour, que compte tenu de ces violations caractérisées, leur dossier ne saurait être transmis à l'IMES et, enfin, que ni la durée de leur séjour, ni leurs attaches avec la Suisse, ni leur degré d'intégration, ni leur situation personnelle, qui ne relève pas d'un cas de rigueur ou de détresse personnelle au sens de l'art. 13 litt. f OLE, ne sauraient constituer des raisons suffisantes pour justifier l'application de la circulaire du 21 décembre 2001.

D. En date du 4 novembre 2003, Pierre Chiffelle, le Chef du Département des institutions et des relations extérieures (DIRE), a dénoncé pénalement les époux Z.________ auprès du Juge d'instruction cantonal pour violation de l'art. 23 al. 1 ch. 5, al. 4 et al. 6 LSEE.

E. Les recourants se sont pourvus auprès du Tribunal administratif contre les décisions de refus du SPOP, par actes séparés du 18 novembre 2003. Ils concluent à l'annulation des décisions rendues et à la transmission de leurs dossiers à l'IMES en vue de l'examen des conditions d'application de l'art. 13 litt. f OLE.

F. L'autorité intimée a déposé ses déterminations en date du 17 décembre 2003. Après avoir développé ses arguments, elle conclut au rejet des recours.

Les recourants ont renoncé à déposer un mémoire complémentaire dans le délai qui leur a été imparti à cet effet. Par contre, par lettre du 29 janvier 2004, ils ont confirmé leurs conclusions du 18 novembre 2003 et remis au tribunal une correspondance adressée au Juge d'instruction cantonal.

G. Le tribunal a tenu audience en date du 27 avril 2004. Avec l'accord des parties, le juge instructeur a joint les causes instruites à la suite des recours formés par X________ Y.________. En outre, interrogés, les recourants ont intégralement reconnu les faits qui leur sont reprochés. Ils ont également relevé qu'ils apprécient beaucoup la Suisse ainsi que leurs employeurs. Me Gros a précisé enfin que les époux Z.________ n'ont pas l'intention de changer d'employés si ces derniers obtenaient une autorisation de séjour et de travail.

H. Les arguments des parties seront repris, en tant que de besoin, dans les considérants qui suivent.

et considère en droit :

1. Aux termes de l'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après LJPA), le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Il est ainsi compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions du SPOP en matière de police des étrangers.

2. Selon l'art. 31 LJPA, le recours s'exerce dans les 20 jours à compter de la communication de la décision attaquée. En l'espèce, les recours, déposés en temps utile par les destinataires des décisions attaquées auxquels il faut reconnaître la qualité pour agir en vertu de l'art. 37 LJPA, satisfont par ailleurs aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 LJPA de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

3. D'après l'art. 13 litt. f de l'Ordonnance limitant le nombre des étrangers du 6 octobre 1986 (OLE), ne sont pas comptés dans les nombres maximums les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale. Dans la pratique, on parle, pour les permis de séjour délivrés dans les cas de rigueur, de permis "humanitaires". L'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration (ci-après: IMES) est seul compétent pour autoriser une exception aux mesures de limitation du nombre des étrangers conformément à l'art. 52 litt. a OLE. Pratiquement, l'application de l'art. 13 litt. f OLE suppose donc deux décisions, soit celle de l'autorité fédérale sur l'exception aux mesures de limitation et celle de l'autorité cantonale qui est la délivrance de l'autorisation de séjour proprement dite. A cet égard, les autorités cantonales ne sont tenues de transmettre une demande dans ce sens à l'autorité fédérale compétente que si l'octroi de l'autorisation de séjour est subordonné à une exception aux mesures de limitation. S'il existe en revanche d'autres motifs pour refuser l'autorisation, à savoir des motifs de police au sens large (existence d'infractions aux prescriptions de police des étrangers, motifs d'expulsion, d'assistance publique, etc.), elles n'ont aucune obligation de procéder à une telle transmission (ATF 119 Ib 91, cons. 1c, JT 1995 I 240).

4. Selon l'art. 1a LSEE, tout étranger a le droit de résider sur le territoire suisse s'il est au bénéfice d'une autorisation de séjour ou d'établissement. Selon l'art. 4 LSEE, l'autorité statue librement, dans le cadre des prescriptions légales et des traités avec l'étranger, sur l'octroi de l'autorisation de séjour. Elle tiendra compte des intérêts moraux et économiques du pays, du degré de surpopulation étrangère et de la situation du marché du travail (art. 16 al. 1 LSEE et 8 du Règlement d'exécution de la LSEE du 1er mars 1949 [ci-après: RSEE]). Ainsi, les ressortissants étrangers ne bénéficient en principe d'aucun droit à l'obtention d'une autorisation de séjour et de travail, sauf s'ils peuvent le déduire d'une norme particulière du droit fédéral ou d'un traité international (cf. parmi d'autres ATF 126 II 377, c. 2; 126 II 335, c. 1a; 124 II 361, c. 1a), ce qui n'est manifestement pas le cas en l'espèce.

En vertu de l'art. 3 al. 3 LSEE, l'étranger qui, comme dans le cas présent, ne possède pas de permis d'établissement ne peut prendre un emploi et un employeur ne peut l'occuper que si l'autorisation de séjour lui en donne la faculté. L'art. 3 al. 3 RSEE précise que l'étranger qui aura exercé une activité lucrative sans autorisation sera, en règle générale, contraint de quitter la Suisse. Enfin, l'art. 17 al. 1 RSEE prévoit que l'étranger qui n'est au bénéfice d'aucune autorisation peut être obligé en tout temps et sans procédure spéciale de quitter la Suisse ou, le cas échéant, être refoulé.

Comme le tribunal de céans a déjà eu l'occasion de le préciser à plusieurs reprises, il se justifie de refuser toute autorisation à un étranger ayant violé, notamment par son séjour et/ou son activité illicites sur le territoire suisse, les règles de police des étrangers dont le respect formel est impératif. En outre, l'existence de violations caractérisées aux prescriptions en matière de police des étrangers tirées du séjour et travail illégaux fondent le SPOP à ne pas transmettre le dossier à l'IMES (arrêt TA du 29 septembre 2003 PE 2003/0047 et les réf. citées). Il importe en effet que les mesures de limitation des étrangers ne soient pas battues en brèche et dénuées de toute portée par une application trop laxiste. Peu importe à cet égard que la délivrance de l'autorisation sollicitée ne lèse aucun intérêt public susceptible de prévaloir sur l'intérêt privé du requérant puisque le Tribunal administratif considère précisément qu'en présence d'infractions aux prescriptions formelles impératives de la LSEE, l'intérêt public à l'éloignement de l'étranger l'emporte manifestement sur l'intérêt privé de ce dernier à demeurer en Suisse. Le refus de délivrer une autorisation de séjour est, dans un tel cas, pleinement conforme aux principes de la proportionnalité (cf. notamment arrêt du 27 août 2002 TA PE 02/0302 et les réf. cit.).

Certes, quelques arrêts isolés récents (cf. PE 2003/0111 du 22 juillet 2003 et PE 2003/0163 du 8 septembre 2003) ont consacré une solution différente en se basant sur la circulaire du 21 décembre 2001 de l'ODR et de l'OFE dite "circulaire Metzler". Néanmoins, confronté à cette variation de jurisprudence, le Tribunal administratif, après une procédure de coordination selon l'art. 21 ROTA, a posé que non seulement le régime légal permet de sanctionner le séjour et le travail sans autorisation par un renvoi, mais encore qu'il en fait une règle générale et normalement impérative. Si des exceptions ne sont pas exclues (cf. art. 3 al. 3 RSEE), notre Cour de céans a rappelé qu'une norme dérogatoire doit s'interpréter restrictivement sous peine de vider le principe général de son contenu. En tout état de cause, des directives, édictées sous forme de circulaires, ne constituent pas du droit fédéral et ne peuvent en aucun cas lier les autorités chargées d'appliquer le droit indépendamment du fait qu'elles ne doivent bien évidemment contenir aucune règle contraire aux dispositions légales applicables. A cet égard, la "circulaire Metzler" doit se comprendre comme l'indication à l'intention des autorités cantonales des conditions auxquelles l'autorité fédérale acceptera d'entrer en matière. Dès lors, le principe demeure selon lequel un étranger qui a enfreint l'interdiction de travail sans autorisation doit en règle générale quitter la Suisse (art. 3 al. 3 RSEE, cf. arrêt TA du 29 septembre 2003 PE 2003/0047 et les réf. citées).

La jurisprudence du Tribunal administratif a ainsi consacré le principe selon lequel un étranger qui a enfreint l'interdiction de travail sans autorisation doit en règle générale quitter la Suisse (art. 3 al. 3 RSEE), les cas graves ou de récidives étant passibles non seulement des sanctions pénales prévues par l'art. 23 al. 1 LSEE, mais encore d'une mesure administrative d'interdiction d'entrée en Suisse selon l'art. 13 LSEE (arrêt PE 2003/0047 précité).

b) En l'occurrence, il est constant que les recourants ont tous deux exercé une activité lucrative sans autorisation pour le compte des époux Z.________ depuis le mois d'octobre 1999 jusqu'au 22 mai 2002 (et non, comme l'affirme à tort le SPOP, ultérieurement, étant donné que les intéressés ont obtenu une autorisation exceptionnelle à compter de la date prédite).

Force est donc de constater que les recourants ont enfreint l'interdiction de séjour et de travail sans autorisation. Aucun élément du dossier ne justifie de ne pas tenir compte de ces infractions qui sont délibérées et, par ailleurs, non contestées par les recourants eux-mêmes. Bien que les motifs invoqués par M. X.________ et Mme Y.________ soient indéniablement dignes de considération, ceux-ci ne peuvent toutefois se prévaloir d'aucune circonstance exceptionnelle qui pourrait justifier une exception au principe général de l'art. 3 al. 3 RSEE et qui rendrait leur renvoi inexigible, que ce soit à la lumière des conditions définies à l'art. 13 litt. f OLE ou de celles définies dans la circulaire Metzler. Il apparaît en définitive que ces derniers sont venus en Suisse en raison des difficultés économiques qu'ils rencontraient dans leur pays d'origine. Or, ce motif ne permet pas de déroger au principe du renvoi (cf. arrêt du 30 janvier 2004 PE 2003/0002). Par conséquent, au vu de ce qui précède, le SPOP était bien fondé à refuser de leur délivrer une autorisation de séjour. Les décisions querellées doivent donc être confirmées.

5. En conclusion, X________ Y.________ ne sauraient prétendre ni à la délivrance d'un permis de séjour, ni à la transmission de leur dossier à l'IMES pour une éventuelle exception aux mesures de limitation (art. 13 litt. f OLE). Les recours seront donc rejetés. Un nouveau délai de départ sera donc imparti aux intéressés pour quitter le territoire vaudois (art. 12 al. 3 LSEE). Vu l'issue du pourvoi, les frais du présent arrêt seront mis à la charge des recourants, qui n'ont pas droit à l'allocation de dépens (art. 55 al. 1 LJPA).

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours formé par X________, ressortissant philippin né le 10 août 1968, est rejeté.

II. La décision du SPOP du 28 octobre 2003 est confirmée.

III. Un délai de départ échéant le 20 juillet 2004 est imparti X________ pour quitter le territoire vaudois.

IV. Les frais d'instruction, par 500 francs, sont mis à la charge de X________, cette somme étant compensée par l'avance de frais effectuée.

V. Le recours formé par Y.________, ressortissante philippine née le 25 décembre 1973, est rejeté,

VI. La décision du SPOP du 28 octobre 2003 est confirmée.

VII. Un délai de départ échéant le 20 juillet 2004 est imparti à Y.________ pour quitter le territoire vaudois.

VIII. Les frais d'instruction, par 500 francs, sont mis à la charge de Y.________, cette somme étant compensée par l'avance de frais effectuée.

ip/Lausanne, le 2 juin 2004

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est notifié :

- aux recourants, par l'intermédiaire de l'avocat Bertrand Gros, sous pli lettre-signature;

- au SPOP;

- à l'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration, IMES, Section Suisse Romande, Canton de Vaud, Quellenweg 9, 3003 Berne-Wabern.

Annexe pour le SPOP : son dossier en retour