CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 7 juin 2004

sur le recours interjeté par Y.________, à ********, agissant pour le compte de sa mère X.________, ressortissante chilienne née le 5 août 1951,

contre

la décision du Service de la population (ci-après SPOP) du 17 novembre 2003 refusant de délivrer une autorisation de séjour, sous quelque forme que ce soit, à X.________.

* * * * * * * * * * * * * * * *

Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Pascal Martin et M. Philippe Ogay, assesseurs. Greffière: Mme Anouchka Hubert.

en fait :

A. X.________ (ci-après X._______), ressortissante chilienne née le 5 août 1951, est la mère de Y.________, ressortissante chilienne née le 15 février 1965. Cette dernière est titulaire d'une autorisation d'établissement. Divorcée depuis le 16 novembre 1999, elle est elle-même mère de deux enfants, A. et B. Z.________, nés respectivement les ******** et ********.

B. X.________ a rejoint sa fille en Suisse en automne 1996 dans le but de la seconder dans ses tâches ménagères en vue de la naissance de son second petit-enfant. Depuis lors, elle n'a plus quitté notre pays mais a assisté sa fille dans l'éducation de ses enfants.

C. La présence irrégulière de X.________ dans notre pays a été découverte suite à un mandat de visite domiciliaire ordonné par le juge d'instruction dans le cadre d'une vaste enquête portant sur de la pornographie et de la pédophilie sur Internet, dans laquelle est notamment impliqué A. Z.________. L’intéressée a été entendue par les services de police lors d’un examen de situation (cf. procès-verbal d’audition de X.________ et rapport de la police de sûreté, tous deux datés du 16 septembre 2003, auxquels le tribunal se réfère intégralement).

D. Afin de tenter de régulariser la situation de sa mère, Y.________ a adressé au SPOP, le 27 octobre 2003, une correspondance dans laquelle elle expose en substance que sa mère lui a été un très grand soutien suite à son divorce. A cet égard, elle invoque que son fils aîné a beaucoup souffert de l’absence de son père, qu’il a eu des difficultés scolaires et des démêlés avec la justice et qu’il suit actuellement un traitement psychiatrique. Quant à son plus jeune fils, il a souffert d'une méningite en 2001. Dans la mesure où son ex-mari ne paie pas régulièrement la pension alimentaire, elle est contrainte d’exercer plusieurs activités lucratives pour pouvoir subvenir aux besoins de sa famille. Sa mère lui est donc d’un très grand secours puisqu’elle s'occupe de ses enfants en son absence. Y.________ fait enfin valoir que sa mère n'a plus de famille dans son pays d'origine et qu'en Suisse elle et ses enfants sont sa seule famille.

A l'appui de sa correspondance, Y.________ a produit diverses pièces, dont notamment deux contrats de travail qui démontrent qu'elle exerce une activité lucrative en qualité d'employée de maison auprès de l'école spécialisée, ********, pour un salaire mensuel brut de 2'893 francs et une seconde activité en qualité de femme de ménage auprès de la société ******** SA, à ********, pour un salaire mensuel brut de 799 francs. Dans un courrier daté du 27 octobre 2003, la famille ********, à ********, a également adressé son soutien à X.________ en faisant valoir que cette dernière était une amie de leur famille et qu'elle leur apportait un très grande aide en s’occupant de leurs enfants lorsque ces derniers ne pouvaient pas aller à la garderie.

D. Par décision du 17 novembre 2003, notifiée le 6 décembre 2003, le SPOP a refusé de délivrer une autorisation de séjour, sous quelque forme que ce soit, en faveur de X.________ et lui a imparti un délai de deux mois dès notification pour quitter le territoire suisse.

E. Le 16 décembre 2003, l'intéressée a recouru auprès du tribunal de céans contre cette décision par l'intermédiaire de sa fille Y.________. Elle expose être demeurée en Suisse en raison de la situation très difficile que vivait sa fille. Alors qu'il était prévu à l'origine qu'elle ne reste que quelques mois pour seconder Y.________ suite à la naissance de son second enfant, cette dernière n'a cependant pas été en mesure de faire face aux difficultés qu’elle rencontrait notamment avec son conjoint, raison pour laquelle le séjour de l’intéressée a perduré. Par la suite, consciente d’être en situation illégale, la recourante ne savait plus comment régulariser son statut. Elle allègue en outre n’avoir plus aucune famille au Chili, ni de domicile. Compte tenu de son âge, il lui serait par ailleurs impossible de retrouver un emploi dans son pays d’origine, alors que si elle demeurait dans notre pays, elle continuerait d’être entretenue par sa fille. Elle se prévaut enfin de n’avoir jamais été à la charge des services sociaux.

F. Par décision incidente du 24 décembre 2003, le juge instructeur du Tribunal administratif a accordé l'effet suspensif au recours.

G. La recourante s'est acquittée du montant de l'avance de frais dans le délai imparti.

H. Le SPOP a déposé ses déterminations le 23 janvier 2004 en concluant au rejet du recours.

I. L’instruction du recours a permis d’établir que Y.________ n’avait jamais bénéficié des prestations de l'Aide sociale vaudoise (cf. attestation du Centre social régional de Lausanne du 9 février 2004), mais qu’elle faisait l'objet de poursuites et de 14 actes de défaut de biens délivrés entre le 27 mars 2003 et le 26 novembre 2003 pour un montant de 5'613.75 francs.

J. Par correspondance du 24 février 2004, l'autorité intimée a confirmé sa position en faisant observer que le fait que la fille de la recourante était dans une situation obérée ne les incitait pas à modifier leur position.

K. Par correspondance du 1^er mars 2004, le juge instructeur du tribunal a informé les parties que l'instruction du recours était terminée, que le Tribunal administratif statuerait sans débats et que l'arrêt à intervenir leur serait notifié par écrit.

L. Le Tribunal administratif a statué par voie de circulation.

M. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considère en droit :

1. Aux termes de l'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Il est ainsi compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions du SPOP et de l'Office cantonal de la main-d'oeuvre et du placement rendues en matière de police des étrangers.

2. Conformément à l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile et satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA. En outre, la recourante, en tant que destinataire de la décision attaquée, a manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

3. Faute pour la Loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE) d'étendre le pouvoir d'examen de l'autorité de recours à l'opportunité, le Tribunal administratif n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a et c LJPA; cf. parmi d'autres arrêt TA PE 98/0135 du 30 septembre 1998, RDAF 1999 I 242, cons. 4). Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. ATF 116 V 307, cons. 2).

4. Selon l'art. 1a LSEE, tout étranger a le droit de résider sur le territoire suisse s'il est au bénéfice d'une autorisation de séjour ou d'établissement. Selon l'art. 4 LSEE, l'autorité statue librement, dans le cadre des prescriptions légales et des traités avec l'étranger, sur l'octroi de l'autorisation de séjour. Elle tiendra compte des intérêts moraux et économiques du pays, du degré de surpopulation étrangère et de la situation du marché du travail (art. 16 al. 1 LSEE et 8 du Règlement d'exécution de la LSEE du 1er mars 1949 [RSEE]). Ainsi, les ressortissants étrangers ne bénéficient en principe d'aucun droit à l'obtention d'une autorisation de séjour et de travail, sauf s'ils peuvent le déduire d'une norme particulière du droit fédéral ou d'un traité international (cf. parmi d'autres ATF 127 II 161, cons. 1a et 60, cons. 1a; 126 II 377, cons. 2 et 335, cons. 1a; 124 II 361, cons. 1a), ce qui n'est manifestement pas le cas en l'espèce.

5. a) D'après l'art. 13 litt. f de l'Ordonnance limitant le nombre des étrangers du 6 octobre 1986 (OLE), ne sont pas comptés dans les nombres maximums les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale. Dans la pratique, on parle, pour les permis de séjour délivrés dans les cas de rigueur, de permis "humanitaires". L'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration (ci-après IMES) est seul compétent pour autoriser une exception aux mesures de limitation du nombre des étrangers conformément à l'art. 52 litt. a OLE. Pratiquement, l'application de l'art. 13 litt. f OLE suppose donc deux décisions, soit celle de l'autorité fédérale sur l'exception aux mesures de limitation et celle de l'autorité cantonale qui est la délivrance de l'autorisation de séjour proprement dite. A cet égard, les autorités cantonales ne sont tenues de transmettre une demande dans ce sens à l'autorité fédérale compétente que si l'octroi de l'autorisation de séjour est subordonné à une exception aux mesures de limitation. S'il existe en revanche d'autres motifs pour refuser l'autorisation, à savoir des motifs de police au sens large (existence d'infractions aux prescriptions de police des étrangers, motifs d'expulsion, d'assistance publique, etc.), elles n'ont aucune obligation de procéder à une telle transmission (ATF 119 Ib 91, cons. 1c, JT 1995 I 240; cf. également arrêts TA PE 2000/0087 du 13 novembre 2000, PE 2003/0154 du 14 juillet 2003; PE 2003/0163 du 8 septembre 2003). En d'autres termes, l'autorité cantonale ne peut refuser de soumettre la requête de l'étranger à l'autorité fédérale compétente en vue de l'octroi d'une éventuelle exception aux mesures de limitation que s'il existe des motifs valables tirés de la LSEE (arrêt TA PE susmentionné). Pour le reste, l'art. 13 litt. f OLE ne peut s'appliquer qu'aux étrangers exerçant une activité lucrative (cf. titre du chapitre 2 de l'OLE et art. 12 OLE) et implique par conséquent que l'étranger qui souhaite en bénéficier dispose d'un employeur prêt à l'engager (arrêt TA PE 2003/0163 du 8 septembre 2003 et la réf. cit.).

Conformément à la Circulaire du 21 décembre 2001 établie conjointement par l'Office fédéral des réfugiés et l'Office fédéral des étrangers relative à la pratique des autorités fédérales concernant la réglementation du séjour s'agissant de cas personnels d'extrême gravité (ci-après : circulaire Metzler), les personnes dont le séjour en Suisse n'est pas régulier - soit les clandestins comme en l'espèce - peuvent en principe engager en tout temps une procédure de police des étrangers. Le gouvernement vaudois a chargé un groupe de travail de définir des critères de régularisation objectifs et clairs reflétant, sur le plan cantonal, les exigences posées par la pratique de l'IMES; il a encore décidé de maintenir un moratoire de fait permettant aux clandestins d'attendre le résultat de leur demande de régularisation sans risque de renvoi (communiqué de presse du Conseil d'Etat du 18 juin 2003, "Mesures cantonales concernant les clandestins").

b) En l'espèce, l'autorité intimée a refusé de délivrer une autorisation de séjour, sous quelque forme que ce soit, en faveur de X.________. Dans la mesure où la recourante ne dispose pas d'un employeur prêt à l'engager à son service, l'application de l'art. 13 litt. f OLE ne saurait entrer en considération et seuls les art. 34 et 36 OLE permettraient, le cas échéant, à l'intéressée d'obtenir une autorisation de séjour.

6. Indépendamment des conditions d'application des deux dispositions susmentionnées, l'autorité intimée reproche à la recourante d'avoir résidé et "travaillé" illégalement dans notre pays, ce que l'intéressée ne dément pas. Or, il a déjà été jugé par le tribunal de céans que le séjour et le travail sans autorisation ne sauraient à eux seuls exclure de facto la délivrance d'une autorisation de séjour (cf. circulaire Metzler). Si tel devait le cas, cela reviendrait en effet à dénier toute possibilité de régularisation aux travailleurs clandestins, ce qui est en contradiction avec la pratique des autorités de police des étrangers tant fédérales que cantonales (voir notamment arrêts TA 2002/0249 du 12 décembre 2002 et PE 2003/0111 du 2 juillet 2003) et la circulaire Metzler.

En définitive, il convient d'admettre que le motif de l’autorité intimée lié au séjour et au "travail" illégal de la recourante ne doit pas, à lui seul, conduire au refus d'examiner si les conditions des art. 34 et art 36 OLE sont réunies.

7. S’agissant tout d'abord de l'art. 34 OLE, il dispose qu’une autorisation de séjour peut être accordée à des rentiers, lorsque le requérant :

a) a plus de 55 ans;

b) a des attaches étroites avec la Suisse;

c) n'exerce plus d'activité lucrative ni en Suisse, ni à l'étranger;

d) transfert en Suisse le centre de ses intérêts et

e) dispose des moyens financiers nécessaires.

Ces conditions sont cumulatives (voir par exemple arrêt TA PE 2002/0288 du 27 janvier 2003 et les références citées).

La jurisprudence constante du tribunal de céans a toujours dégagé une interprétation restrictive de la lettre e) de l'art. 34 OLE en ce sens que les moyens financiers mentionnés par cette disposition doivent être ceux du rentier étranger et non de son entourage ou d'un tiers. Les promesses d'aide matérielle de tiers, en particulier des proches parents, ne sont donc pas déterminantes puisque l'on doit notamment pouvoir attendre d'un rentier au sens de l'art. 34 OLE qu'il puisse subvenir seul à tous ses besoins dans l'hypothèse où il devrait vivre de manière indépendante, par exemple dans un établissement médico-social (cf. arrêt TA PE 2002/0288 précité et les références).

En l’occurrence, X.________ n’a pas encore 55 ans. Elle ne dispose par ailleurs d’aucun moyen financier propre de sorte qu’une autorisation de séjour fondée sur l’art. 34 OLE ne saurait lui être accordée.

8. L'art. 36 OLE prévoit, quant à lui, que des autorisations de séjour peuvent être accordées à des étrangers n'exerçant pas d'activité lucrative lorsque des raisons importantes l'exigent : les "raisons importantes" au sens de cette disposition constituent une notion juridique indéterminée - dont le contenu doit être dégagé du sens et du but de la disposition légale aussi bien que de sa place dans la loi et le système légal (cf. notamment JAAC 60.87, consid. 12, 60.95 consid. 12) - limitant la liberté d'appréciation conférée à l'autorité par l'art. 4 LSEE.

Le Tribunal administratif vérifie en principe librement si les conditions d'application de l'art. 36 OLE sont remplies. En effet, en présence d'une telle notion juridique indéterminée, l'administration dispose d'une simple latitude de jugement sur laquelle l'autorité de recours exerce un libre pouvoir de contrôle, à la différence des questions laissées à la libre appréciation de l'autorité qui ne sont contrôlées que sous l'angle de l'excès ou de l'abus du pouvoir d'appréciation (arrêt TA PE 1998/0135 du 30 septembre 1998 consid. 4 et les réf., JAAC 60.95; idem devant le Tribunal fédéral s'agissant de l'application de l'art. 13 litt. f OLE, cf. ATF 119 Ib 33, consid. 3d).

Le tribunal de céans a déjà eu déjà maintes fois l'occasion d'affirmer que l'art. 36 OLE devait être interprété restrictivement (cf. parmi d'autres arrêts TA PE 2002/0164 du 3 juin 2003; arrêt TA PE 1998/0135 précité) et que cette disposition n'avait pas pour objectif de permettre de détourner les dispositions relatives au regroupement familial, volontairement limitées par le Conseil fédéral aux conjoints et descendants âgés de moins de 18 ans (art. 38 OLE) ni d'autoriser par cette voie des personnes ne remplissant pas les conditions de l'art. 34 OLE à séjourner durablement en Suisse (cf. parmi d'autres arrêts PE 2002/0164 du 3 juin 2002 et les réf. cit.). Il a admis en suivant les directives de l’IMES (Etat janvier 2004 ch. 552, ci-après Directives) que, par analogie avec l'art. 13 litt. f OLE, l'art. 36 OLE pouvait être appliqué dans des situations où l'étranger pouvait faire valoir qu'il se trouvait dans une situation personnelle d'extrême gravité pour autant qu'il n'envisage pas d'activité lucrative dans notre pays (cf. notamment arrêt TA PE 1999/0303 du 26 octobre 1999). L'art. 13 litt. f OLE exige que l'étranger concerné se trouve dans une situation de détresse personnelle, ses conditions de vie et d'existence, comparées à celles applicables à la moyenne des étrangers, devant être mises en cause de manière accrue. La reconnaissance d'un cas personnel d'extrême gravité ne suppose pas forcément que la présence de l'étranger en Suisse constitue l'unique moyen pour échapper à une situation de détresse. Le fait que l'étranger a séjourné en Suisse pendant une assez longue période, qu'il y est bien intégré socialement et professionnellement et que son comportement n'a pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas d'extrême gravité; il faut encore que la relation du requérant avec la Suisse soit si étroite qu'on ne saurait exiger qu'il aille vivre dans un autre pays, notamment dans son pays d'origine (ATF 124 II 110 + les réf. cit.). Tel peut être le cas de membres de la famille nécessitant aide et assistance et dépendant du soutien de personnes domiciliées en Suisse (directive ch. 552).

Dans le cas présent, X.________ allègue n'avoir plus aucune famille ni aucune attache au Chili, son unique enfant, soit sa fille, ainsi que ses deux petits-enfants étant établis en Suisse. Elle n'aurait en outre aucune possibilité de retrouver un emploi dans son pays d’origine compte tenu de son âge. Les difficultés rencontrées par sa fille suite à son divorce et la nécessité pour cette dernière d’exercer plusieurs activités lucratives pour subvenir aux besoins de sa famille rendent la présence de X.________ indispensable aux siens pour leur apporter le soutien affectif et moral dont ils ont besoin. Si, sur le principe, le profond désir de passer auprès de sa famille les années qui restent à vivre ne suffit pas pour reconnaître l'existence d'un motif digne de considération au sens décrit ci-dessus, force est toutefois de constater, qu'en l'espèce, l'intéressée et sa famille se trouvent dans une situation très particulière. La dépendance affective de la recourante à l'égard de la seule famille qui lui reste aujourd'hui ainsi que celle de sa famille à son égard excèdent manifestement la dépendance qui caractérise tout rapport de filiation de ce type. Contraindre la recourante à retourner poursuivre sa vie seule au Chili, dans des conditions de dénuement total, non seulement affectif mais également financier puisqu’elle n'y retrouverait selon toute vraisemblance pas de travail et que sa fille ne pourrait l'entretenir, alors qu'il est établi qu'elle peut apporter à cette dernière et à ses deux petits-enfants - dont l'aîné traverse une période très critique suite au divorce de ses parents et de l’abandon de son père - une aide précieuse équivaudrait à la maintenir dans un "état d'isolement et d'abandon moral", que l'art. 36 OLE permet précisément d'éviter. Dans ces circonstances, il se justifie de délivrer une autorisation de séjour en faveur de l'intéressée, comme le tribunal de céans l'avait également admis dans deux autres cas tout à fait exceptionnels (cf. arrêts TA PE 2002/0164 du 3 juin 2002 et PE 1992/0255 du 30 octobre 1992). Il convient toutefois de réserver l'approbation de l'autorité fédérale.

Au vu des circonstances qui précèdent, l'autorité intimée n'a pas correctement appliqué le droit en refusant de délivrer une autorisation de séjour en faveur de la recourante. Le recours doit par conséquent être admis et une autorisation de séjour au sens de l'art. 36 OLE sera délivrée en faveur de X.________.

Vu l'issue du pourvoi, les frais du présent arrêt seront laissés à la charge de l'Etat et l'avance effectuée par l'intéressée lui sera restituée. N'ayant pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, la recourante n'a en revanche pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du SPOP du 17 novembre 2003 est annulée.

III. Une autorisation de séjour au sens de l'art. 36 OLE sera délivrée en faveur de X.________, ressortissante chilienne née le 5 août 1951.

IV. L'approbation fédérale demeure réservée.

V. Le présent arrêt est rendu sans frais et l'avance effectuée par la recourante, par 500 (cinq cents) francs, lui sera restituée.

V. Il n'est pas alloué de dépens.

ip/Lausanne, le 7 juin 2004

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est notifié :

- à la recourante, par l'intermédiaire de sa fille Y.________;

- au SPOP;

- à l'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration, IMES, Section Suisse Romande, Canton de Vaud, Quellenweg 9, 3003 Berne-Wabern.

Annexe pour le SPOP : son dossier en retour