CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 31 octobre 2005

Composition

M. Pierre-André Marmier, président; MM. Jean-Daniel Henchoz et Jean-Claude Favre, assesseurs ; Mme Patricia Gomez-Lafitte, greffière.

recourant

A.X._______, à Lausanne,

autorité intimée

Service de la population (SPOP),

Objet
	Recours A.X._______ c/ décision du Service de la population (SPOP VD 193'430) du 14 janvier 2005 refusant de transformer son autorisation de séjour en autorisation d'établissement

Vu les faits suivants

A. A.X._______, ressortissant yougoslave né en 1963, est entré en Suisse en 1987 au bénéfice d’une autorisation saisonnière, renouvelée en 1988 et 1989 par l’autorité compétente. Cette autorisation a encore été renouvelée en 1990 suite au recours interjeté par l’intéressé. En 1991 par contre, l’autorité de recours a confirmé la décision de l’Office cantonal de la main d’œuvre et du placement refusant le renouvellement au motif que l’entreprise qui l’employait n’avait pas un caractère saisonnier.

B. A.X._______ a toutefois continué à travailler en Suisse. Son épouse B.X._______, née Y._______ en 1974, l’a rejoint en 1990, et leurs trois enfants sont nés en Suisse en 1992, 1995 et 2000.

C. A la fin de l’année 1994, A.X._______ s’est adressé à l’Office cantonal de contrôle des habitants et de police des étrangers afin que sa situation soit régularisée. Cette autorité a refusé de lui accorder une autorisation de séjour par décision du 8 mars 1996, confirmée par arrêt du 20 janvier 1997 du Tribunal administratif. Le recours de droit public interjeté devant le Tribunal fédéral a été déclaré irrecevable. Une demande de reconsidération adressée au chef du Département vaudois de la justice a été rejetée et un délai au 31 juillet 1997 fixé à l’intéressé pour quitter la Suisse.

D. Une nouvelle demande de reconsidération, de même qu’une pétition, plusieurs interventions auprès du chef du Département vaudois des institutions et relations extérieures, ainsi qu’une demande d’admission provisoire ont ensuite été écartées. Cependant, la famille X._______ a reçu, selon courrier du 20 septembre 1999 du Département fédéral des affaires extérieures, l’assurance de pouvoir demeurer en Suisse jusqu’au 31 mai 2000, soit le délai de départ imparti aux personnes originaires du Kosovo, cette autorité estimant en outre que leur rapatriement ne devrait en aucun cas être une priorité.

E. Finalement le 4 décembre 2001, le Canton de Vaud a soumis le dossier de cette famille à l’Office fédéral des étrangers en vue de l’octroi d’un permis humanitaire en application de l’art. 13 litt. f OLE. Cet office a transmis le cas à l’Office fédéral des réfugiés (ODR), compte tenu du fait qu’une demande d’asile, déposée le 25 juin 1992 par A.X._______, avait été rejetée et le renvoi de l’intéressé prononcé le 25 août 1992. Par décision du 8 juillet 2002, l’ODR a prononcé l’admission provisoire de la famille X._______ conformément à l’art. 14a al. 1^er et 4 LSEE, modifiant ainsi le dispositif de sa décision du 25 août 1992.

F. Le 15 février 2003, le canton de Vaud a proposé à l’Office fédéral des étrangers de transformer le permis F délivré à la famille X._______ en permis B. Les intéressés ont obtenu ce permis le 21 mars 2003.

G. Le 4 mai 2003, A.X._______ a présenté une demande de permis C, en soulignant que ses trois enfants étaient nés à Lausanne, qu’il travaillait en Suisse depuis 17 ans, et qu’en tant que peintre en bâtiment spécialisé, il souhaitait pouvoir s’établir un jour à son compte.

Le 7 juillet 2003, le SPOP a répondu à l’intéressé qu’il ne pouvait pas lui délivrer une autorisation d’établissement avant le 20 mars 2013, date fixée par l’Office fédéral de l’immigration, de l’intégration et de l’émigration (IMES, devenu le 1^er janvier 2005 l’Office fédéral des migrations, ODM), tout précisant qu’il pouvait requérir une décision formelle qui serait soumise à taxe.

H. En date du 9 décembre 2003, l’avocat Jacques-Henri Bron est intervenu auprès du SPOP pour le compte de A.X._______, en déposant une demande de libération du contrôle fédéral en vue de la délivrance d’une autorisation d’établissement.

Le 8 avril 2004, le SPOP a informé l’avocat précité que, « compte tenu du caractère exceptionnel de la situation de la famille X._______ et en particulier de la longueur de leur séjour en Suisse », il avait estimé opportun de transmettre leur dossier à l’IMES afin d’obtenir son avis sur une éventuelle libération anticipée de son contrôle.

Par lettre du 20 avril 2004, l’IMES a renvoyé le dossier au SPOP en indiquant que les argument avancés, ainsi que l’ensemble des circonstances du cas d’espèce, n’étaient pas de nature à lui permettre d’envisager une exception à sa pratique constante en matière de libération du contrôle fédéral. Le 5 octobre 2004, l’IMES s’est à nouveau adressé au SPOP en l’invitant à lui soumettre le dossier de l’intéressé pour décision, au cas où le service cantonal entendait maintenir sa position favorable en dépit du courrier du 20 avril 2004. Derechef, le SPOP a demandé à l’IMES s’il était disposé à accorder une libération du contrôle fédéral plus favorable à la famille X._______ compte tenu des éléments invoqués dans sa demande du 8 avril 2004 ou s’il maintenait la date du 20 mars 2013, en précisant qu’il rendrait une décision une fois en possession de son préavis. Le 23 novembre 2004, l’IMES a informé le SPOP qu’il maintenait son « approbation C au 20.3.2013 ».

I. Par décision du 14 janvier 2005 notifiée à A.X._______ le 20 janvier suivant, le SPOP a refusé la transformation de l’autorisation de séjour en autorisation d’établissement pour le motif suivant :

« Les conditions de délivrance d’une autorisation d’établissement ne sont pas remplies. En effet, l’intéressé étant d’origine de Serbie et Monténégro, il peut prétendre à une autorisation d’établissement après un séjour régulier et ininterrompu de 10 ans passé dans notre pays selon les directives fédérales et la pratique appliquée de manière constante par l’autorité. En l’espèce, l’intéressé a obtenu une autorisation de séjour le 20 mars 2003 en application de l’art. 13 f OLE. Ainsi, l’autorité fédérale, compétente en la matière, a fixé la date à laquelle il pourrait prétendre à l’établissement au 20 mars 2013.

Compte tenu de ce qui précède, notre Service ne peut émettre l’autorisation sollicitée quand bien même les arguments invoqués paraissent dignes d’intérêt.

Décision prise en application des articles 4, 16 et 17 de la Loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l’établissement des étrangers ainsi que des directives y relatives. »

J. A.X._______ s’est pourvu contre cette décision par acte du 8 février 2005 tendant à ce que le SPOP accepte sa demande de transformation du permis B en permis C et présente sa demande de libération anticipée du contrôle fédéral aux autorités fédérales, afin que celles-ci statuent formellement sur dite demande. Il fait valoir en substance que, à la date fixée par l’ODM, il comptera 26 ans de séjour ininterrompu en Suisse, pays dans lequel il vit et travaille depuis 17 ans déjà, que son comportement a été irréprochable et son intégration personnelle et professionnelle avérée, ce qui a été reconnu tant par les autorités cantonales que fédérales qui ont délivré un permis F puis un permis B, enfin que le SPOP a admis dans sa décision que ses arguments étaient dignes d’intérêt et que son refus n’est fondé que sur le fait qu’il ne remplit pas la condition formelle de la libération du contrôle fédéral.

K. L’avance de frais a été payée en temps utile par le recourant.

L. Dans ses déterminations du 29 mars 2005, le SPOP a conclu au rejet du recours, après avoir développé les arguments contenus dans sa décision.

M. Le recourant a déposé des observations complémentaires dans le délai qui lui a été imparti.

N. Le Tribunal administratif a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. D'après l'art. 4 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après LJPA), le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Il est ainsi compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions du SPOP et de l'Office cantonal de la main-d'oeuvre et du placement rendues en matière de police des étrangers.

Suivant l'art. 31 LJPA, le recours s'exerce dans les vingt jours à compter de la communication de la décision attaquée. En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile et satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 LJPA, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. a) Aux termes de l'art. 15 al. 1 de la loi sur le séjour et l'établissement des étrangers du 26 mars 1931 (LSEE), chaque canton désigne une autorité cantonale de police des étrangers (police cantonale des étrangers). Celle-ci exerce toutes les fonctions relatives à la police des étrangers qui ne sont pas dévolues à une autorité fédérale ou que la législation cantonale n'attribue pas à une autre autorité. En vertu de l’art. 15 al. 2 LSEE, le droit d’octroyer une autorisation de séjour ou d’établissement doit être conféré à la police cantonale des étrangers ou à une autorité qui lui est préposée.

Selon l'art. 17 al. 1er LSEE, en règle générale, l'autorité ne délivrera d'abord qu'une autorisation de séjour, même s'il est prévu que l'étranger s'installera à demeure en Suisse. L'office fédéral des migrations fixera, dans chaque cas, la date à partir de laquelle l'établissement pourra être accordé.

L'art. 19 al. 3 du règlement du 1er mars 1949 d'exécution de la LSEE (RSEE) stipule que lorsque l'ODM consent que l'étranger s'installe à demeure dans le pays, il indique dans sa décision d'approbation la date jusqu'à laquelle les cantons ne peuvent accorder que des autorisations de durée limitée (temps d'essai) et à partir de laquelle ils peuvent octroyer d'autres autorisations, même d'établissement, sans avoir à requérir de nouveau l'approbation de l'autorité fédérale (libération du contrôle fédéral). L’alinéa 5 de cette disposition précise que le canton ne doit octroyer l’autorisation que si l’Office fédéral des migrations a donné son approbation, à défaut de quoi l’autorisation est de nul effet. Quant à l’art. 11 al. 2 RSEE, il prescrit que lorsque l’autorité a fixé la date à partir de laquelle l’établissement pourra être accordé conformément à l’art. 17 al. 1 de la loi, l’établissement ne pourra pas être accordé avant cette date; cependant même dans ce cas, l’étranger ne peut prétendre à l’établissement, à moins qu’il n’y ait droit en vertu d’un accord international.

Conformément à l’art. 20 LSEE, les décisions de l’ODM peuvent faire l’objet d’un recours au Département fédéral de justice et police (DFJP), si la Commission suisse de recours en matière d’asile n’est pas compétente

b) Les Directives fédérales et commentaires Entrée, séjour et marché du travail établies par l’ODM (Directives LSEE, état : février 2004), donnent des précisions au sujet de la libération du contrôle fédéral et évoquent la possibilité d’une libération anticipée de celui-ci :

- « En règle générale, la libération du contrôle fédéral est une saisie automatisée de données dans le Registre central des étrangers (RCE) qui, en fonction de la date d’entrée en Suisse, du motif d’admission et de la nationalité, fixe le délai de séjour nécessaire pour la délivrance de l’autorisation d’établissement.

L’ODM ne se prononce sur la libération anticipée du contrôle fédéral que si l’autorité cantonale compétente en matière d’étrangers se déclare disposée à délivrer une autorisation d’établissement. » (ch. 133) ;

- « La demande d'autorisation d'établissement anticipée doit être déposée auprès de l'autorité cantonale compétente de police des étrangers. Si cette autorité est d'accord de délivrer l'autorisation d'établissement de manière anticipée, elle soumet la requête à l'ODM pour décision. Si l'autorité cantonale n'est pas disposée à délivrer l'établissement de façon anticipée, elle doit prendre une décision susceptible de recours.

L'ODM n'examine une demande d'octroi anticipé de l'établissement que dans la mesure où la proposition cantonale est positive. » (ch. 333.4) ;

- « L'ancien requérant d'asile, mis au bénéfice d'une autorisation de séjour fondée sur des motifs de rigueur (art. 13, let. f, OLE ou 36 OLE), obtient une autorisation d'établissement après un séjour régulier et ininterrompu de dix ans. La durée du séjour pris en considération part de la date de la décision d'exception aux mesures de limitation. Il n'est en revanche pas tenu compte des séjours passés en Suisse durant la procédure d'asile et des séjours couverts par une admission provisoire.

L'ODM peut exceptionnellement avancer la date de libération du contrôle fédéral pour tenir compte de situations particulières. Ceci vaut notamment pour les personnes qui se sont bien intégrées dans notre pays et qui ont été admises provisoirement au sens de l'article 44, al. 3, LAsi (indépendance économique et financière, scolarisation des enfants). » (ch. 337.3).

c) En fin de compte, il ressort de la loi et des directives précitées que des autorités différentes, respectivement l’ODM et l’autorité cantonale, sont compétentes en matière de libération du contrôle fédéral, d’une part, et s’agissant de la délivrance de l’autorisation d’établissement, d’autre part. En outre, des voies de recours distinctes sont prévues, soit un recours auprès du DFJP dans le premier cas et un recours auprès des autorités cantonales de recours dans le deuxième. Lorsqu’une demande de libération anticipée du contrôle fédéral est déposée, comme en l’espèce, seul l’ODM est compétent pour se prononcer sur le bien-fondé d’une modification de la date qu’il a fixée (arrêt TA du 7 mars 2001 PE 00/0101). Celui-ci ne se saisit cependant de la question en vue de rendre une décision formelle que dans le cas où le canton est disposé à délivrer une autorisation d’établissement à l’intéressé. L’autorité cantonale est par conséquent tenue de procéder à un examen préalable, dans le cadre de ses compétences, afin de définir si elle est d’accord de délivrer l’autorisation d’établissement ou non. Ses compétences ne s’étendant pas à la fixation et à la modification de la date à partir de laquelle un permis C peut être octroyé, elle ne saurait fonder son refus uniquement sur le fait que l’autorisation d’établissement ne peut pas être accordée avant la date prévue par l’ODM, même si elle a sollicité et reçu de manière informelle une détermination négative de l’autorité fédérale quant à une libération anticipée. Cela reviendrait à priver l’intéressé de toute voie de recours, dans la mesure où l’instance cantonale de recours, auprès de laquelle la décision de l’administration cantonale peut être attaquée, n’est pas non plus habilitée à se pencher sur la question du temps passé en Suisse durant lequel une autorisation d’établissement ne peut pas être délivrée, appelé le temps d’essai. Lorsque l’autorité cantonale compétente en matière de délivrance d’autorisation d’établissement n’a pas d’autres motifs de refus, tels que l’existence de motifs de police au sens large (par exemple des infractions aux prescriptions de police des étrangers, condamnation pénale pour crime ou délit, assistance publique, etc. ; à ce propos voir arrêts TA PE 03/0235 du 9 mars 2004 et 03/0379 du 26 juillet 2004), elle ne peut pas sans autre délivrer l’autorisation sollicitée, mais elle est tenue de transmettre la requête de libération anticipée du contrôle fédéral à l’ODM, afin que celui-ci rende une décision formelle sujette à recours (arrêts TA PE 02/0472 du 28 avril 2003 et PE 00/0101 du 7 mars 2001).

d) A.X._______ a déposé le 9 décembre 2003 une demande de libération anticipée du contrôle fédéral. L’autorité intimée a rendu une décision le 14 janvier 2005, par laquelle elle a refusé de transformer le permis B en permis C, en se fondant uniquement sur le fait que l’intéressé n’était pas libéré du contrôle fédéral, alors que la requête de celui-ci tendait précisément à la libération de ce régime. Dans cette décision, le SPOP reconnaît pourtant que les arguments invoqués par A.X._______ sont dignes d’intérêt. Il ressort en outre du courrier adressé le 8 avril 2004 par le SPOP à l’avocat du recourant et de l’échange de courriers entre le SPOP et l’autorité fédérale durant la période du 20 avril 2004 au 23 novembre 2004 que l’autorité intimée était favorable à la délivrance anticipée d’une autorisation d’établissement. Cela étant, c’est à tort qu’elle a rendu une décision de refus après avoir sollicité un simple préavis de l’IMES (devenu l’ODM).

La décision du SPOP doit en conséquence être annulée. Le dossier du recourant sera retourné à l’autorité intimée, afin qu’elle transmette, en se déclarant favorable à la délivrance d’une autorisation d’établissement, la requête du recourant tendant à la libération anticipée du contrôle fédéral à l’ODM et que celui-ci statue formellement dans le cadre de ses compétences par décision sujette à recours.

3. Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du recours. Vu l’issue du pourvoi, les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l’Etat. Le recourant, qui n’était pas assisté d’un mandataire professionnel dans le cadre de la présente procédure, n’a pas droit à des dépens (art. 55 LJPA).

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête

I. Le recours est admis.

II. La décision du SPOP du 14 janvier 2005 est annulée et le dossier renvoyé à l’autorité intimée pour qu’elle le transmette à l’ODM, comme objet de sa compétence.

III. L’émolument et les frais d’instruction sont laissés à la charge de l’Etat, le dépôt de garantie versé étant restitué au recourant.

IV. Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 31 octobre 2005/san

Le président: La greffière :

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)