CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 13 juin 2006
Composition	Mme Isabelle Guisan, présidente, MM. Jean-Claude Favre et  Jean-Daniel Henchoz, assesseurs ; Mme Anouchka Hubert, greffière.

 

Recourants

1.

X._________________, à 1.*************,

 

2.

Y._________________, à 1.*************, tous deux représentés par le Service d'Aide Juridique aux Exilé-e-s (SAJE), à Lausanne,

  

Autorité intimée

Service de la population (SPOP) Division asile, à Lausanne

  

 

Objet	Refus de délivrer
	Recours X._________________ et Y._________________ c/ décision du Service de la population (SPOP), Division asile, du 8 décembre 2005 refusant de leur délivrer un permis B

 

Vu les faits suivants

A.                                Les époux X._________________ et Y._________________ sont tous deux originaires de Bosnie Herzégovine et sont nés respectivement le 8 juin 1942 et le 8 mai 1950. Ils sont les parents de quatre enfants, Z._________________, né le 15 mai 1978, A._________________, B._________________et C._________________. Y._________________ est arrivée en Suisse le 26 août 1995 et y a déposé une demande d'asile. Son mari l'a rejointe le 22 août 1996 et a formulé la même demande.

Par décisions des 10 janvier 1996 pour Y._________________ et 21 janvier 1997 pour X._________________, l'Office fédéral des migrations (ci-après : ODM) a refusé la qualité de réfugiés aux intéressés et prononcé leur renvoi. Toutefois, s'agissant de Y._________________, l'ODM l'a admise a titre provisoire en Suisse suite à l'arrêté du Conseil fédéral du 21 avril 1993 ordonnant l'admission provisoire de certains groupes de personnes provenant de l'ex-Yougoslavie dont le dernier lieu de résidence se trouvait en Bosnie Herzégovine.

Les intéressés n'ont pas recouru contre les décisions susmentionnées mais le 21 avril 1998, alors que l'admission provisoire accordée à Y._________________ avait été levée, cette dernière a déposé une demande de réexamen, pour elle seule, auprès de l'ODM, de sa décision du 10 janvier 1996. Par décision du 7 mai 1998, l'ODM a rejeté la demande de réexamen de l'intéressée. Y._________________ a recouru contre cette décision auprès de la Commission suisse de recours en matière d'asile (ci-après : CRA). Par décision du 26 avril 2000, la CRA a admis son recours et renvoyé le dossier à l'ODM pour instruction et décision en ce qui concerne l'exécution du renvoi. Le 23 juin 2000, l'ODM a rendu une nouvelle décision rejetant à nouveau la demande de réexamen de l'intéressée, décision confirmée le 28 août 2000 par la CRA.

Le 5 août 2004, suite à une intervention du Conseil d'Etat du canton de Vaud auprès de l'ODM, la situation des intéressés a été examinée conformément à la Circulaire Metzler, de sorte que l'ODM a partiellement reconsidéré ses décisions dans le sens d'une admission provisoire des époux en Suisse, l’exécution de leur renvoi étant considérée comme inexigible.

B.                               Le 1er novembre 2004, les époux XY.________________ ont sollicité la transformation de leur permis F en permis B. L’instruction de leur demande a permis d’établir que les intéressés n’avaient jamais travaillé en Suisse, qu’ils bénéficiaient des prestations d’assistance de la FAREAS depuis septembre 2001 et qu’au 31 décembre 2004 ce montant s’élevait à près de 90'000 fr. S'agissant de leur état de santé, deux certificats médicaux établis le 27 août 2004 par le Dr Philippe Hungerbuhler, à 1.*************, attestaient que le médecin précité suivait X._________________ depuis le 22 février 2000 pour "céphalées de tension, lombalgies chroniques, perforation tympanique droit en novembre 2001, ploypose colique multiple et douleurs costales thoraciques latérales droites". De même, il suivait Y._________________ depuis le 18 décembre 1995 pour "insuffisance veineuse des membres inférieurs, gastrite chronique, colopathie spastique avec tendance à la constipation, troubles somatoformes douloureux et tension artérielle traitée et compensée".

C.                               Par décision du 8 décembre 2005, notifiée à une date ne ressortant pas des pièces du dossier, le SPOP, division asile, a refusé d’octroyer un permis B aux recourants en raison des motifs suivants :

 

« (…) L’examen du dossier de vos mandants révèle qu’ils n’exercent pas d’activité lucrative. En conséquence, ils sont entièrement pris en charge par la FAREAS. Or, l’exercice d’une activité lucrative est une condition nécessaire à l’obtention d’une autorisation de séjour conformément à l’art. 13 litt. f OLE. De même, l’autonomie financière est un critère important pour l’application de l’art. 36 OLE.

Par ailleurs, aucun élément du dossier ne permet de penser que vos mandants se trouvent dans une situation telle qu’elle justifierait, malgré l’absence d’autonomie financière, l’application de l’art. 36 OLE. En effet, leur statut actuel n’empêche pas l’accès aux soins dont ils ont besoin.

Dans ces circonstances, les motifs d’assistance publique s’opposent à l’octroi d’une quelconque autorisation de séjour à l’endroit de M. et de Mme XY.________________ (art. 10 al. 1 litt. d LSEE). Ladite autorisation doit par conséquent leur être refusée, étant entendu qu'ils peuvent continuer à résider en Suisse en étant au bénéfice d'une admission provisoire (permis F) (...)".

D.                               Les intéressés ont recouru au Tribunal administratif le 20 décembre 2005. A l'appui de leur recours, ils invoquent en substance que le refus du SPOP de soumettre leur demande d'exception aux mesures de limitation à l'autorité fédérale pour des motifs préventifs d'assistance publique ou pour la raison qu'ils n'auraient pas démontré à suffisance de droit leur intégration socioculturelle en Suisse est contraire à un certain nombre de droit fondamentaux, dont le droit au respect de la vie privée et familiale (art. 8 CEDH et 13 al. 1 Cst en lien avec l'art. 7 Cst) et du droit à quitter librement le pays ou l'on séjourne (art. 10 al. 2 et art. 12 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques). La mesure d'admission provisoire a pour effet de les maintenir dans un statut précaire et de les empêcher d'accéder à la reconnaissance juridique de la durabilité de leur séjour en Suisse. Cette mesure ne paraît pas proportionnée au but d'intérêt public poursuivi tant les atteintes à leurs intérêts privés sont importantes. De plus, il font valoir qu'ils ne seront très vraisemblablement jamais autonomes financièrement dans la mesure où Y._________________ n'a aucune expérience professionnelle et que X._________________ est proche de la retraite. Sous l'angle du critère de l'autonomie financière, ils ne pourront jamais prétendre à la reconnaissance d'un droit de séjour en Suisse. De plus, le montant d'aide alloué par la FAREAS, soit de l'ordre de 882 fr. par mois pour un couple vivant en appartement, est largement en dessous de ce qui est considéré comme minimum vital pour toute autre personne qu'un requérant d'asile et la modicité de cette somme les empêche de participer à la vie sociale, de créer des relations et de s'intégrer culturellement. Sur le long terme, les intéressés se trouvent à végéter sur eux-mêmes et se voient coupés des moyens de mener une vie sociale effective, ne serait-ce que dans leur quartier ou avec leur voisinage ou dans la communauté bosniaque faute de posséder de quoi financer une quelconque activité ou de participer à un quelconque événement entraînant tout de suite des frais. Enfin, les recourants concluent à l'annulation de la décision attaquée et implicitement à la délivrance d'une autorisation de séjour fondée sur l'art. 13 litt. f OLE.

E.                               Le 3 janvier 2006, les recourants ont produit un décompte d'assistance de la FAREAS pour le mois de novembre 2005, copie de deux quittances pour des cotisations versées à une association caritative en Suisse pour un montant de 60 fr. et 140 fr., une facture non prise en charge par l'assurance maladie pour des chaussures orthopédiques d'un montant de 249 fr. 95 et quatre quittances de bulletins de versement pour des frais de téléphonie mobile pour les mois de novembre et décembre 2005 et de téléphonie fixe pour les mois d'août à novembre 2005.

Par décision du même jour, le juge instructeur du Tribunal administratif a dispensé les recourants de procéder à une avance de frais.

F.                                Le SPOP a déposé ses déterminations le 2 février 2006 en concluant au rejet du recours. A l'appui de ces dernières, il a produit trois extraits de la base de données Asylum concernant les recourants ainsi que deux extraits du "Guide de l'accueil et de l'aide sociale de la Fondation FAREAS" relative à l'assistance exceptionnelle et aux prestations liées aux frais médicaux.

G.                               Les recourants n'ont pas déposé de mémoire complémentaire dans le délai imparti à cet effet.

H.                               Le Tribunal administratif a délibéré par voie de circulation.

I.                                   Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                Aux termes de l'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Il est ainsi compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions du SPOP et de l'OCMP rendues en matière de police des étrangers.

2.                                D'après l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile et satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA. En outre, en tant que destinataires de la décision attaquée, les recourants ont qualité pour recourir, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

3.                                La nouvelle Loi fédérale sur l'asile du 26 juin 1998 (LAsi), entrée en vigueur le 1^er octobre 1999, autorise comme par le passé la délivrance d'une autorisation de séjour fondée sur l'art. 13 litt. f ou sur l'art. 36 de l'Ordonnance du Conseil fédéral limitant le nombre des étrangers du 6 octobre 1986 (OLE) aux étrangers bénéficiaires, comme en l'espèce, de l'admission provisoire. Dans un tel cas, si le canton est favorable à l'octroi d'une autorisation fondée sur l'art. 13 litt. f OLE, il doit soumettre le dossier à l’autorité fédérale ODM qui décidera selon la procédure habituelle s'il s'agit d'un cas personnel d'extrême gravité (cf. Circulaire OFE 717.0 du 1er octobre 1999, page 2).

4.                                Dans le cas présent, l'autorité intimée a statué sur la prétention des recourants à obtenir une autorisation de séjour hors contingent fondée sur l'art. 13 litt. f OLE. Subsidiairement, elle s'est également déterminée, par la négative, sur l'octroi d'une autorisation de séjour aux recourants fondée sur l'art. 36 OLE. Ces voies étant ouvertes aux bénéficiaires de l'admission provisoire sous l'empire de la nouvelle LAsi, le présent recours vise en premier lieu à trancher la question de savoir si l'autorité intimée a refusé à juste titre de transmettre le dossier des intéressés à l'OFM pour qu'il statue sur l'application de cette disposition. En second lieu, et à titre subsidiaire, il s'agit de déterminer si les recourants pourraient être mis au bénéfice de l'art. 36 OLE.

5.                                En dehors des cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, le Tribunal administratif n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a et c LJPA). La loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers du 26 mars 1931 (ci-après LSEE) ne prévoyant aucune disposition étendant le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à l'inopportunité, ce grief ne saurait donc être examiné par le tribunal de céans (cf. parmi d'autres arrêt TA PE 98/0135 du 30 septembre 1998, RDAF 1999 I 242, cons. 4). Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. ATF 116 V 307, cons. 2).

6.                                Selon l'art. 1a LSEE, tout étranger a le droit de résider sur le territoire suisse s'il est au bénéfice d'une autorisation de séjour ou d'établissement. Selon l'art. 4 LSEE, l'autorité statue librement, dans le cadre des prescriptions légales et des traités avec l'étranger, sur l'octroi de l'autorisation de séjour. Elle tiendra compte des intérêts moraux et économiques du pays, du degré de surpopulation étrangère et de la situation du marché du travail (art. 16 al. 1 LSEE et 8 du Règlement d'exécution de la LSEE du 1er mars 1949 (RSEE)). Ainsi, les ressortissants étrangers ne bénéficient en principe d'aucun droit à l'obtention d'une autorisation de séjour et de travail, sauf s'ils peuvent le déduire d'une norme particulière du droit fédéral ou d'un traité international (cf. parmi d'autres ATF 127 II 161, cons. 1a; 60, cons. 1a; 126 II 425, cons. 1; 377, cons. 2; 335, cons. 1a; 124 II 361, cons. 1a), ce qui n'est manifestement pas le cas en l'espèce.

7.                                D'après l'art. 13 litt. f OLE, ne sont pas comptés dans les nombres maximums les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale. Dans la pratique, on parle, pour les permis de séjour délivrés dans les cas de rigueur, de permis "humanitaires". L'ODM est seul compétent pour autoriser une exception aux mesures de limitation du nombre des étrangers conformément à l'art. 52 litt. a OLE. Pratiquement, l'application de l'art. 13 litt. f OLE suppose donc deux décisions, soit celle de l'autorité fédérale sur l'exception aux mesures de limitation et celle de l'autorité cantonale qui est la délivrance de l'autorisation de séjour proprement dite. A cet égard, les autorités cantonales ne sont tenues de transmettre une demande dans ce sens à l'autorité fédérale compétente que si l'octroi de l'autorisation de séjour est subordonnée à une exception aux mesures de limitation. S'il existe en revanche d'autres motifs pour refuser l'autorisation, à savoir des motifs de police au sens large (existence d'infractions aux prescriptions de police des étrangers, motifs d'expulsion, d'assistance publique, etc.), elles n'ont aucune obligation de procéder à une telle transmission (ATF 119 Ib 91, cons. 1c, JT 1995 I 240; cf. également arrêts TA PE 2000/0087 du 13 novembre 2000, PE 1999/0182 du 10 janvier 2000, PE 1998/0550 du 7 octobre 1999 et PE 1998/0657 du 18 mai 1999). En d'autres termes, l'autorité cantonale ne peut refuser de soumettre la requête de l'étranger à l'autorité fédérale compétente en vue de l'octroi d'une éventuelle exception aux mesures de limitation que s'il existe des motifs valables tirés de la LSEE (arrêt TA PE 1999/0182 précité).

8.                                En l'occurrence, l'autorité intimée fonde son refus, d'une part, sur le fait que les recourants ne disposent pas d'un employeur prêt à les engager et, d'autre part, sur l'art. 10 al. 1 litt. d LSEE. Elle estime en substance qu'il est parfaitement justifié, compte tenu de l'absence d'autonomie financière du recourant et de son épouse, de leur refuser l'octroi d'un permis B.

a) Force est de constater, comme l'a fait à juste titre le SPOP, que les recourants n'ont produit, à l'appui de leur recours, aucun contrat d'engagement d'un quelconque employeur disposé à les prendre à son service. Or, l'application de l'art. 13 litt. f OLE, qui figure au chapitre 2 de l'OLE intitulé "Etrangers exerçant une activité lucrative" suppose, par définition, que l'étranger concerné exerce une telle activité ou, au moins, soit sur le point de la commencer, ce qui n'est pas le cas des époux XY.________________. Le recours peut donc déjà être rejeté pour ce seul motif.

b) A toutes fins utiles, le tribunal relèvera encore, nonobstant ce qui précède, que le recours doit également être rejeté à la lumière de l'art. 10 al. 1 litt. d LSEE. Cette disposition prévoit qu'un étranger peut être expulsé de Suisse ou d'un canton si lui-même, ou une personne aux besoins de laquelle il est tenu de pourvoir, tombe d'une manière continue et dans une large mesure à la charge de l'assistance publique. Un simple risque ne suffit pas; il faut bien davantage un danger concret de dépendance aux services sociaux (cf. ATF 125 II 633, cons. 3c; 122 II 1, cons. 3c). Pour apprécier si une personne se trouve dans une large mesure à la charge de l'assistance publique, il faut tenir compte du montant total des prestations déjà versées à ce titre. Pour évaluer si elle tombe d'une manière continue à la charge de l'assistance publique, il faut examiner sa situation financière à long terme. Il convient, en particulier, d'estimer, en se fondant sur la situation financière actuelle de l'intéressé et sur son évolution probable, s'il existe des risques que, par la suite, il se trouve à la charge de l'assistance publique (ATF 122 et 125 précités). Si la situation concerne un couple ou une famille, il faut prendre en compte la disponibilité de chacun de ses membres à participer financièrement à cette communauté et à réaliser un revenu. Celui-ci doit être concret et vraisemblable et, autant que possible, ne pas apparaître purement temporaire (en matière de regroupement familial, cf. ATF 122 précité). Pour le reste, la notion d'assistance publique s'interprète dans un sens technique. Elle comprend l'aide sociale traditionnelle et les revenus minima d'aide sociale à l'exclusion des prestations d'assurances sociales, comme les indemnités de chômage (cf. ATF non publié 2A.11/2001 du 5 juin 2001, cons. 3a).

c) En l'occurrence, les époux XY.________________ n'ont jamais exercé d'activité lucrative en Suisse depuis l'arrivée dans notre pays. Certes, il faut tenir compte du fait que le statut des conjoints jusqu'en août 2004 avait un caractère précaire dans la mesure où, après avoir été admis à titre provisoire en janvier 1996 (à tout le moins pour Y._________________), cette admission ayant toutefois été levée le 30 avril 1997, les époux ont eu un statut incertain jusqu'en août 2004, date où de nouvelles décisions plus favorables ont été prises à leur sujet. Néanmoins, rien ne les empêchait en 1996 de rechercher une activité lucrative, ce d'autant plus que Y._________________ n'avait que 46 ans à cette époque. A cet égard les deux certificats médicaux produits par les recourants à l'appui de leur demande, datés du 27 août 2004, ne permettent pas de conclure qu'ils souffriraient de problèmes de santé tels qu'ils seraient totalement empêchés d'exercer une activité lucrative, si faible soit elle. Dès lors, force est d'admettre que depuis un certain nombre d'années déjà, les recourants sont en mesure de travailler mais qu'ils dépendent néanmoins toujours et entièrement des services sociaux. L'autorité intimée n'a donc nullement abusé de son pouvoir d'appréciation en invoquant la persistance d'un risque de dépendance concret à l'assistance publique pour refuser de soumettre le cas à l'ODM, ce d'autant plus que X._________________ est proche de la retraite. Le SPOP pouvait se montrer d'autant plus strict que le recourant et son épouse bénéficient tous deux d'un permis F qui leur permet de résider et de travailler, cas échéant, librement en Suisse (art. 14 c al. 3 LSEE; dans le même sens arrêt TA PE.2001.0225 du 27 août 2001 et 2001.0309 du 12 mars 2002).

d) Les recourants font encore valoir que le refus de l'autorité intimée est contraire à la garantie du droit au respect de la vie familiale et privée (art. 8 CEDH et 13 al. 1 Cst), ainsi qu'à celle du droit à quitter librement le pays où l'on séjourne (art. 10 al. 2 Cst et art. 12 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques). Par ailleurs, ils font valoir que le forfait dont ils disposent est largement en dessous de ce qui est considéré comme minimum vital pour toute autre personne qu'un requérant d'asile, ce qui les empêche de s'épanouir à titre personnel notamment par le développement de relations et de la possibilité de s'intégrer culturellement. On ne saurait cependant suivre ce raisonnement. D'une part, on ne voit pas en quoi le statut que confère le permis F violerait les droits fondamentaux des recourants, ces derniers demeurant libres d'avoir des relations avec leurs enfants. D'autre part, le budget d'assistance des époux XY.________________ s'élève en réalité à 2'503.55 fr. selon les relevés produits par l'autorité intimée dans le cadre de la présente procédure. Ce budget comprend la couverture du loyer et des frais annexes (charges, électricité, assurances), le paiement des primes d'assurance maladie ainsi que l'octroi d'un montant en espèces pour les autres frais (nourriture, habillement, loisirs, etc.) fixé selon les normes d'assistance FAREAS. Comme le relève le SPOP, en cas de nécessité, d'autres frais peuvent être pris en charge, tels que les frais médicaux non remboursés ou partiellement remboursés par l'assureur LAMAL et les frais extra médicaux. Dès lors, l'argumentation des recourants sur ce point est totalement irrelevante. En dernier lieu, le tribunal s'étonne que les époux puissent verser des cotisations à une association caritative en Suisse, d'un montant total ascendant à 200 fr., alors même qu'ils se plaignent d'être coupés de moyens pour mener une vie sociale effective dans leur quartier ou dans leur communauté bosniaque.

9.                                Il n'y a enfin pas lieu de mettre les recourants au bénéfice de l'art. 36 OLE. Cette disposition prévoit que des autorisations de séjour peuvent être délivrées à d'autres étrangers n'exerçant pas une activité lucrative lorsque des "raisons importantes" l'exigent. Elle permet donc, si les conditions d'application en sont réalisées, de délivrer exceptionnellement une autorisation de séjour à des personnes se trouvant dans une situation personnelle d'extrême gravité. Selon la jurisprudence constante du Tribunal administratif, il y a lieu d'interpréter cette notion très restrictivement. En particulier, l'application de cette disposition ne se justifie pas lorsqu'un étranger peut continuer d'être soigné en Suisse parce qu'il est au bénéfice d'une admission provisoire (arrêt TA PE.2003.0487 du 30 juin 2004). En l'espèce, les recourants, admis à titre provisoire, ne font valoir aucun motif important justifiant d'être mis au bénéfice d'une telle autorisation. De plus et comme déjà relevé dans les considérants qui précèdent, ils sont à la charge des services sociaux de sorte que l'application de l'art. 10 al. 1^er litt. d LSEE fait obstacle à toute transformation de leur permis F en un permis B, même sur la base de l'art. 36 OLE.

10.                            En conclusion, l'autorité intimée n'a ni violé le droit ni excédé ou abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant de transmettre pour le moment le dossier des recourants à l'ODM pour que celui-ci statue sur une éventuelle exemption des mesures de limitation. Le recours ne peut donc qu'être rejeté.

Compte tenu de la situation financière des recourants, les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat, en application de l'art. 55 al. 3 LJPA. Déboutés, les recourants n'ont enfin pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 et 3 LJPA).

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision du SPOP, division asile, du 8 décembre 2005 est confirmée.

III.                                Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat.

IV.                              Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 13 juin 2006

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'un exemplaire pour l'ODM.